Brief regering : Onderzoek Vluchtelingenverdrag

30 573
Migratiebeleid

Nr. 2645
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2020

Hierbij bied ik uw Kamer de verkenning «Terechte vraag, verkeerd aanknopingspunt» van mr. J.P.H. Donner en mr. dr. M. den Heijer aan1. De verkenning richt zich op de vraag of het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde
Naties uit 1951 nog bij de tijd is. In deze brief reageer ik, mede namens de Minister
van Buitenlandse Zaken en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
op de uitkomsten van de verkenning.

Aanleiding van de verkenning

Mijn ambtsvoorganger heeft dhr. Donner gevraagd vooronderzoek te doen naar de vraag
of, en zo ja op welke wijze, het Vluchtelingenverdrag uit 1951 bij de tijd moet worden
gebracht om een duurzaam juridisch kader te kunnen bieden voor het internationale
asielbeleid van de toekomst. Dit betreft een verkenning van een opdracht die is neergelegd
in het Regeerakkoord. De vraag kwam op tegen de achtergrond van de hoge binnenkomst
van asielzoekers uit met name Syrië in 2015, het hoge aantal asielzoekers dat zonder
controle of registratie de Europese Unie in- en doorreist, en de relatief sterke toename
van het aantal asielzoekers afkomstig uit veilige landen van herkomst veelal zonder
valide asielmotief.

Uitkomsten van de verkenning

De auteurs stellen vast dat de omstandigheden wat betreft het vluchtelingenvraagstuk
en de asielmigratie onmiskenbaar zijn veranderd ten opzichte van het tijdvak waarin
het Vluchtelingenverdrag werd opgesteld. Wat vooral is veranderd, zijn de zichtbaarheid
en bereikbaarheid van Europa, de omvang en intensiteit van het grensoverschrijdend
verkeer en de verfijning van recht en regels met betrekking tot het asielbeleid. De
mogelijkheden om nationaal beleid te voeren zijn beperkter geworden, maar het Vluchtelingenverdrag
is daar niet de oorzaak van. Het verdrag uit 1951 is ongetwijfeld gedateerd, maar
niet verouderd en het staat niet in de weg aan een verantwoord asielbeleid. Veel nadrukkelijker
vloeien beperkingen voort uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), het recht
van de EU en de jurisprudentie inzake het Verdrag en de EU wet- en regelgeving. Wijziging
of opzegging van het Vluchtelingenverdrag zal de Nederlandse verplichtingen jegens
asielzoekers en vluchtelingen niet wezenlijk veranderen en – gegeven de veel nadrukkelijker
regels die voortvloeien uit het EVRM en het recht van de EU – zeker niet verlichten.

De auteurs benadrukken dat vluchtelingen niet vluchten vanwege het Vluchtelingenverdrag,
maar uit vrees voor oorlog of vervolging. Die realiteit is onveranderd gebleven. Tegelijk
constateren de auteurs dat vluchtelingen die voor vervolging te vrezen hebben in hun
geboorteland en rechtstreeks vanuit dat land in Nederland arriveren, een minderheid
vormen. Asielmigranten komen naar Europa in de verwachting daar een betere kans te
hebben om een bestaan op te bouwen. Slechts een deel daarvan komt rechtstreeks uit
gebieden die zijn getroffen door oorlog, geweld of vervolging. Veel asielzoekers komen
uit streken waar om andere reden weinig uitzicht is op toekomst, bijvoorbeeld vanwege
de sociaaleconomische omstandigheden of klimatologische veranderingen. Opzegging of
aanpassing van het Verdrag zal het vluchtelingenvraagstuk niet doen verdwijnen noch
de asielmigratie richting Nederland en andere Unie-lidstaten doen afnemen.

In de analyse van de auteurs worden de belangrijkste knelpunten in het nationale asielbeleid
gevormd door de kwetsbaarheid voor pieken in de instroom, het significante aantal
kansarme asielverzoeken, de secundaire migratie binnen de EU en de (diverse belemmeringen
voor) verwijdering van afgewezen asielzoekers. Deze knelpunten zullen niet verholpen
kunnen worden door wijziging van het Vluchtelingenverdrag. Het permanent sluiten van
de grenzen is gelet op de nadelige economische effecten alsmede de haalbaarheid daarvan
geen optie.

Vanuit deze realiteiten zijn de auteurs van mening dat voor het verhelpen van de nationale
en Europese knelpunten niet opzegging of aanpassing van het Verdrag, maar versteviging
van de Europese samenwerking de sleutel vormt. Vandaar dat ze het merendeel van de
verkenning wijden aan ideeën om het Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem te hervormen.
De binnenkomst van asielzoekers in de Unie zou volgens de auteurs kunnen worden gekanaliseerd
en geconcentreerd via een Europees gefinancierde en uitgevoerde grensprocedure, gekoppeld
aan een beperking van mogelijkheden om op andere plekken op het grondgebied van de
Unie asiel te vragen. Deze kanalisatie en concentratie bij binnenkomst zou kunnen
worden gekoppeld aan geïntegreerde besluitvorming in verschillende variaties en gradaties.
De auteurs schetsen een aantal denkrichtingen. Een toekomstperspectief is dat de eigen
asieldiensten in de 27 EU-lidstaten worden vervangen door één gemeenschappelijke behandelautoriteit,
alsmede een gezamenlijke aanpak van de terugkeer van afgewezen asielzoekers. Maar
de auteurs schetsen ook andere mogelijkheden, zoals samenvoeging van de asieldiensten
van gelijkgestemde lidstaten en vormen waarbij niet het hele proces tot gemeenschappelijke
verantwoordelijkheid wordt gemaakt, maar enkele delen daarvan. Uitgangspunt dient
echter hoe dan ook te zijn dat wat gemeenschappelijk geschiedt, ook gemeenschappelijk
bekostigd en uitgevoerd wordt. Het betekent ook in alle gevallen een verdeling van
toegelaten of althans kansrijke asielzoekers over de participerende lidstaten.

De auteurs noemen niet alleen de EU-interne samenwerking maar ook de internationale
samenwerking met derde landen als focuspunt van toekomstige ontwikkelingen in het
zogenaamde voorterrein van de grens door afspraken met landen die grenzen met de EU.
De auteurs noemen de afspraken met Turkije over de opvang van vluchtelingen en het
sluiten van de Balkanroute als voorbeeld van een eerste stap in de samenwerking in
het voorterrein van de grens.

Voor het ontwikkelen van een duidelijke strategie moeten twee prealabele vragen worden
beantwoord: is Nederland bereid tot een gezamenlijke aanpak en integratie van besluitvorming
en dient dit primair met gelijkgestemde landen te worden nagestreefd of met alle lidstaten
gezamenlijk?

Een duurzaam beleid vergt voorts samenwerking tussen de betrokken landen bij de aanpak
van het mondiale vluchtelingenvraagstuk en een substantiële bijdrage in de kosten
van opvang van de betrokken landen in de regio. Daarbij is het mondiale regime voor
de bescherming van vluchtelingen, naar de opvatting van de auteurs, te beperkt gericht
op de voorziening in basisbehoeften van vluchtelingen. Het buitenlands beleid van
de EU (Nederland) zou erop gericht moeten zijn om sociaaleconomisch perspectief in
regio’s van oorsprong te verzekeren, opdat prikkels om verder te migreren worden weggenomen.

Kabinetsreactie

Het kabinet is de auteurs erkentelijk voor hun verkenning, die breed en veel omvattend
is. De auteurs, zo constateert het kabinet, hebben zich niet beperkt tot de vraag
of en zo ja op welke wijze, het Vluchtelingenverdrag bij de tijd moet worden gebracht,
maar concluderen in feite dat het Europese asiel- en migratiebeleid een meer relevant
juridisch kader is en schetsen vervolgens verschillende opties hoe dit kan worden
verbeterd.

Het kabinet onderschrijft de door de auteurs genoemde belangrijkste knelpunten in
het asielbeleid van Nederland en andere EU-lidstaten.

Het kabinet benadrukt de dynamiek van de veranderingen sinds het tot stand komen van
het Vluchtelingenverdrag in 1951, zoals de veranderde aard en omvang van de asielmigratie
en de afschaffing van de controles aan de onderlinge grenzen (binnengrenzen). Tegen
de achtergrond van deze veranderde context is er volgens het kabinet een toenemende
spanning tussen enerzijds het recht om asiel te zoeken en anderzijds de noodzaak om
migratiestromen te beheersen. Het kabinet hecht aan een goede asielprocedure en goede
opvang voor mensen die onze bescherming zoeken, maar constateert tegelijk dat de mondiaal
toenemende mobiliteit, de universele beschikbaarheid van realtime informatietechnologie, het vrij verkeer van personen binnen de Schengenzone en de
voorzieningen in de Europese verzorgingsstaten leiden tot steeds meer «gemengde» migratiestromen
en frequent oneigenlijk gebruik van de asielregels en opvang van vreemdelingen zonder
valide asielmotief. Het beroep op het recht om asiel te zoeken sanctioneert irreguliere
grensoverschrijdingen en geeft toegang tot opvang – d.w.z. onderdak, leefgeld en toegang
tot basisvoorzieningen zoals medisch noodzakelijke zorg – voor althans de duur van
het asielverzoek en een eventueel eerste beroep. Dit geldt zonder aanziens des persoons,
dus ook voor asielzoekers uit veilige landen van herkomst of uit landen met een anderszins
lage erkenningsgraad, voor asielzoekers die in Nederland of in andere EU-lidstaten
eerder al een of meerdere keren asiel hebben aangevraagd (de zogenaamde «asielshoppers»)
of voor asielzoekers die overlast veroorzaken. In dit verband verwijs ik u mede naar
mijn brieven aan uw Kamer inzake onder meer de verhoogde asielinstroom van Moldaviërs
en het probleem van overlastgevende asielzoekers.2
3 Het gevolg in Nederland is een extra en slechts beperkt te sturen beslag op (schaarse)
capaciteit, vertraging van asielprocedures, een chronisch probleem met terugkeer,
aanzienlijke additionele kosten en risico op afnemend politiek en maatschappelijk
draagvlak. Voorbij onze landsgrenzen vormt het recht om asiel te zoeken een sterke
«pull factor», die mensen ertoe aanzet te migreren ongeacht de validiteit van hun
asielmotief. Hierbij is men bereid grote persoonlijke en financiële risico’s te nemen,
vaak gefaciliteerd door de georganiseerde misdaad. Het feit dat veel landen in de
nabijheid van Europa het Vluchtelingenverdrag weliswaar hebben ondertekend en geratificeerd,
maar het recht om asiel te zoeken niet of onvoldoende in hun nationale wet- en regelgeving
hebben geborgd, hiervoor onvoldoende voorzieningen bieden danwel dit recht hebben
gereserveerd voor asielzoekers uit bepaalde regio’s, is hierbij een «push factor»
die extra druk op de buitengrenzen zet. Bijkomend risico is dat sommige van deze landen
een negatieve invloed aan dit effect ontlenen. Overigens zijn er ook derde landen
die weliswaar het Vluchtelingenverdrag niet hebben ondertekend, maar zich bereid tonen
grote aantallen vluchtelingen op te vangen. Deze landen verdienen hiervoor Nederlandse
steun.

Opzegging/aanpassing van het Vluchtelingenverdrag

In het Vluchtelingenverdrag is voorzien dat verdragspartijen het verdrag te allen
tijde kunnen opzeggen. Eenzelfde bepaling is opgenomen in het protocol van 1967, waarmee
de definitie van vluchteling werd verruimd.

Wel dient te worden bedacht dat het Vluchtelingenverdrag van 1951 en het protocol
van 1967 op verdragsniveau zijn verankerd in het recht van de Europese Unie. Als een
EU-lidstaat niet langer wil handelen in overeenstemming met het Vluchtelingenverdrag
en het protocol, veronderstelt dat ook dat het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dienen te
worden aangepast.

Op grond van het Vluchtelingenverdrag kunnen verdragspartijen door middel van een
kennisgeving aan de Secretaris-Generaal van de VN om herziening van het verdrag verzoeken.
Het is vervolgens aan de Algemene Vergadering van de VN om eventuele besluiten omtrent
de te volgen herzieningsprocedure te nemen. Het Vluchtelingenverdrag zelf voorziet
niet in een specifieke procedure voor verdragswijziging. In het algemeen geldt dat
elke wijziging die afbreuk doet aan de bestaande rechten en verplichtingen die in
verdragen zijn opgenomen, door alle partijen bij het verdrag dienen te worden aanvaard.
Alleen wijzigingen die aanvullende rechten (in casu rechten voor vluchtelingen) en
verplichtingen voor Staten scheppen, zoals geschied met het Protocol van 1967, kunnen
voor een deel van de partijen gelden, namelijk enkel de Staten die het instrument
waarin deze aanvulling is vastgelegd, ratificeren. Dit geldt dus zowel voor wijziging
van het vluchtelingenverdrag uit 1951 als het Protocol uit 1967.

Uit het bovenstaande blijkt dat de mogelijkheid voor opzegging van het Vluchtelingenverdrag
voor een EU-lidstaat als Nederland prohibitief is. Verder moge duidelijk zijn dat
herziening een enorme diplomatieke inspanning vergt waarvan de uitkomst ongewis is.
Echter, de voor het kabinet belangrijkste uitkomst van de verkenning is dat, zou het
Vluchtelingenverdrag er niet (meer) zijn, er niets verandert aan de (juridische) verplichtingen
jegens asielzoekers en vluchtelingen waaraan Nederland gehouden is op grond van EU-regelgeving
en het EVRM. Het kabinet kan zich daarom vinden in de conclusie van de auteurs naar
aanleiding van de opdracht die is neergelegd in het Regeerakkoord, dat het «minder
zinvol» is verder onderzoek te verrichten naar mogelijke wijziging van het Vluchtelingenverdrag
om dit bij de tijd te brengen.

Voor wat betreft de alternatieve wijze waarop de auteurs de belangrijkste knelpunten
in het nationale en Europese asielbeleid willen verhelpen, merkt het kabinet het volgende
op.

Nationale capaciteit

Het kabinet onderkent, zoals gezegd, de intensiteit waarmee Nederland wordt geconfronteerd
met bijwijlen grote aantallen asielzoekers en hun sterk uiteenlopende situaties (vluchteling
of sociaaleconomische migrant) en daaruit voortvloeiende nationale uitdagingen in
capaciteit voor opvang en behandeling van asielaanvraag. Het kabinet heeft stabiele
meerjarige financiering toegekend aan de asielketen, waaronder de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND)4, en het Programma Flexibilisering Asielketen gestart. Dat programma ontwikkelt een
nationaal asielstelsel, dat flexibeler inspeelt op grote veranderingen in de instroom
van asielzoekers.5 Het kabinet constateert met instemming dat de voorstellen van de auteurs op dit vlak
in deze zelfde lijn liggen.

Europees asielbeleid

Het kabinet deelt met de auteurs dat een effectief Europees asielbeleid (GEAS) noodzakelijk
is, omdat oorzaken van de voornaamste knelpunten in het huidige nationale asielbeleid
niet adequaat op eigen kracht kunnen worden geadresseerd. Het kabinet doelt daarmee
in het bijzonder op de aanpak van irreguliere migratiestromen richting de Unie, secundaire
migratie binnen de Unie en het gebrekkig functioneren van het Dublin-mechanisme. De
huidige inrichting, uitwerking, naleving en uitvoering van de Europese asielwetgeving
volstaat niet. Aanvullende gemeenschappelijke regels, alsook een betere en meer coherente
toepassing en uitvoering ervan door de lidstaten, zijn nodig. Het kabinet heeft verder
de opvatting dat strengere Europese regels nodig zijn voor irreguliere migranten die
oneigenlijk gebruik maken van de asielprocedure, die zonder registratie de Unie in-
en doorreizen, die meerdere aanvragen om asiel in verschillende lidstaten indienen,
die overlast plegen en/of weigeren mee te werken aan terugkeer.

Het kabinet wijst erop dat sinds het Verdrag van Amsterdam (1999) het Europese asielbeleid
geleidelijk en in fasen wordt ontwikkeld. De volgende fase in de ontwikkeling van
dit beleidsterrein zijn de voorstellen van de Europese Commissie voor een aangepast
wetgevingspakket (het asiel- en migratiepact), dat later dit jaar wordt verwacht.
Leidend beginsel voor de inzet van het kabinet bij de besprekingen van die voorstellen
zal zijn dat het traditionele op rechten geënte systeem wordt gecomplementeerd met
een sterk systeem van verplichtingen met bijbehorende consequenties in geval van niet
naleving. Verder wenst het kabinet te voorkomen dat in de nieuwe GEAS-regelgeving
normen worden vastgelegd die verder reiken dan hetgeen (al) in het EVRM is geregeld.

Door het kabinet gewenste concrete verbeteringen in het kader van het nieuwe asiel-
en migratiepact zijn onder meer de ontwikkeling en implementatie van een verplichte
grensprocedure aan de buitengrenzen van de EU waarin kansarme asielverzoeken worden
afgewikkeld incluis terugkeer, het beperken van voorzieningen voor asielzoekers die
zonder toestemming doorreizen vanuit de lidstaat van aankomst naar de volgende lidstaat,
het verder harmoniseren van asielprocedures en opvangvoorzieningen, streng toezicht
door middel van monitoring door het EU-asielagentschap EASO en krachtige handhaving
van de regels door de Commissie. Ook zal het kabinet het belang van een werkbare uitvoeringspraktijk
onder de aandacht brengen, waarbij een goede balans moet worden gevonden tussen administratieve
lasten voor de uitvoerende diensten en een efficiënte en zorgvuldige asielprocedure.
Vanuit het oogpunt van solidariteit en een gelijkere verdeling van asielzoekers tussen
de lidstaten, vindt het kabinet dat in het geval van een aanhoudende en disproportionele
asieldruk op een lidstaat van aankomst een EU-brede herplaatsing van asielzoekers
met een kansrijk asielverzoek moet plaatsvinden. Rode draad van de inzet van het kabinet
is om draagvlak voor vluchtelingen die onze bescherming nodig hebben te behouden en
de stroom asielzoekers in goede banen te leiden en beheersbaar te houden.

Terugkeerbeleid

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de auteurs dat het Europees asielbeleid
pas goed kan functioneren als ook aandacht wordt gegeven aan terugkeer van degenen
die niet in aanmerking komen voor bescherming naar het land van herkomst of eerder verblijf. De auteurs van het onderzoek achten
het onwaarschijnlijk dat Nederland individueel tot een veel effectiever beleid kan
komen gelet ook op de huidige, aanzienlijke nationale inzet op terugkeer en de – in
vergelijking met andere EU-lidstaten – relatief goede prestaties. Het kabinet onderschrijft dat ook op het gebied van
terugkeer gekeken moet worden naar aanpassing van Europese regels, bijvoorbeeld op
het terrein van bewaring, om zo de terugkeerpercentages te verhogen.

Maar nadrukkelijk is een integrale en Europese benadering wat betreft het maken van
terugkeerafspraken met landen van herkomst de sleutel tot de oplossing. Als de samenwerking
tussen lidstaten niet is geoptimaliseerd, kunnen derde landen verschillen tussen de
lidstaten gebruiken om een voor hen gunstige uitkomst te realiseren. Tegelijk is het
daarbij zaak om – zoals de auteurs signaleren – de belangen van sommige lidstaten
in evenwicht te brengen met hetgeen voor de Unie als geheel aanvaardbaar en haalbaar
is. Het kabinet deelt deze analyse. Het kabinet staat dan ook positief tegenover afspraken
op Europees niveau op het gebied van terugkeer. Zo heeft Nederland de mogelijkheid
van koppeling van visa en terugkeer op EU-niveau onder de nieuwe Europese Visumcode
actief bepleit. Dit moet ervoor zorgen dat er in Europees verband maatregelen kunnen
worden genomen ten aanzien van landen die voor de EU van belang zijn op het gebied
van terugkeer. Ook het afstemmen van uitvoeringsafspraken met EU-partners heeft meerwaarde.
Waar EU-breed (nog) geen afspraken gerealiseerd kunnen worden, zoekt het kabinet de
samenwerking in kleiner verband, bijvoorbeeld met de Benelux-landen.

Internationaal migratiebeleid

Het kabinet deelt de visie van de auteurs dat, aanvullend aan een grensprocedure aan
de buitengrenzen van de Unie, samenwerking op het zogenoemde voorterrein van de grens
wenselijk is. Dit door afspraken te maken met landen die grenzen aan de EU, zoals
de vigerende afspraken tussen de Unie en Turkije over de opvang van vluchtelingen.
Het kabinet onderschrijft het streven naar dergelijke afspraken om het migratiebeleid
van Nederland en de EU te versterken. Het kabinet steunt dan ook de inzet van de Europese
Commissie om te komen tot veelomvattende partnerschappen met landen van herkomst en
doorreis, waarbij terugkeer een integraal onderdeel uitmaakt van bredere relaties
met derde landen. Het kabinet is zich ervan bewust dat effectieve samenwerking een
integrale benadering vergt, met gecoördineerde inzet van middelen over de volle breedte
van de buitenlandse betrekkingen en constateert dat de Commissie Von der Leyen hier
ook op inzet.

Het kabinet onderschrijft de analyse van de auteurs dat duurzame oplossingen voor
vluchtelingen collectieve verantwoordelijkheid voor de opvang, eerlijker lastenverdeling
en effectieve internationale samenwerking behoeven. Duurzame oplossingen richten zich
op vrede, klimaatadaptatie en -mitigatie, naleving van mensenrechten en ontwikkeling.
Daar gaat de beste preventie van uit, hetgeen aan de basis ligt van de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking. Het kabinet beseft tevens dat opvang in de eigen regio
substantiële assistentie vereist die wezenlijk verder gaat dan het voorzien in basisbehoeften.
Het kabinet deelt evenzo de analyse dat het beleid van Nederland en de EU erop gericht
zou moeten zijn om sociaaleconomisch perspectief in regio’s van oorsprong te verzekeren,
opdat er hulp en kansen worden geboden voor vluchtelingen om een nieuw (tijdelijk)
bestaan op te bouwen in landen waar zij verblijven. Het feit dat vluchtelingen op
dit moment gemiddeld meer dan vijftien jaar van huis zijn, draagt verder bij aan deze
visie en betekent dat opvang in de regio een lange adem vergt. In lijn met de integrale
migratieagenda van het kabinet, investeert het kabinet daarom in opvang in de regio
waarmee vluchtelingen perspectieven wordt geboden door middel van programma’s op het
gebied van onderwijs, werkgelegenheid en bescherming. Hiermee ondersteunt het kabinet
ook de doelstellingen van het VN-Vluchtelingencompact, waarin deze bredere internationale
verantwoordelijkheid voor opvang en steun aan vluchtelingen is neergelegd. Tevens
zet het kabinet in op meer EU-samenwerking op dit gebied.

Het kabinet onderschrijft ook de analyse van de auteurs dat hervestiging een onlosmakelijk
onderdeel van het nationaal en Europees beleid dient te vormen als vorm van gecontroleerde
legale migratie. Enerzijds als instrument van bescherming van kwetsbare vluchtelingen
en anderzijds uit solidariteit met derde landen die grote aantallen vluchtelingen
opvangen. Naarmate een lagere instroom naar Nederland wordt gerealiseerd, is Nederland
ook bereid in toenemende mate hervestiging aan te bieden om de opvang in de regio
te ontlasten. Hierover worden bij voorkeur in Europees verband verplichtende afspraken
gemaakt. In het kader van het hervestigingsbeleid geeft het kabinet speciale aandacht
aan kwetsbare minderheden en vluchtelingen met zicht op succesvolle integratie in
de Nederlandse samenleving.

Tot slot

Het Regeerakkoord stelt dat het grote vraagstuk van (irreguliere) migratie en asiel
alleen gemeenschappelijk op Unie-niveau kan worden geadresseerd. Dit geldt zowel voor
opvang van vluchtelingen in de regio, als voor de aanpak van asielmigratie in Europa,
inclusief terugkeer. Het kabinet wil tot slot nog kort ingaan op de contouren die
de auteurs schetsen voor een fundamentele wijziging van het nationale en Europees
asielbeleid van de toekomst. In de kern voorzien zij de oprichting van een gemeenschappelijke
autoriteit die, al dan niet delen van, het asiel- en terugkeerproces zou kunnen uitvoeren.
Zoals gememoreerd, wordt het Europese asiel- en terugkeerbeleid in fasen doorontwikkeld
en zijn stappen gezet richting een Europese asiel- en terugkeerautoriteit. Het kabinet
wijst op de oprichting van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO)
in 2010, en de voorstellen van de Europese Commissie in 2016 en 2018 voor een omvorming
van het bureau tot een volwaardig EU-asielagentschap met een aanzienlijk breder mandaat
en takenpakket. De uitbreiding van het takenpakket betreft onder meer het mogen identificeren
en registreren van asielzoekers, het afnemen van asielgehoren, en het uitvoeren van
delen van de Dublinverordening. De lidstaten zijn en blijven evenwel verantwoordelijk
voor het beslissen op individuele asielverzoeken. Zoals neergelegd in het BNC-fiche
van 25 oktober 20186, heeft het kabinet deze ontwikkeling gesteund.7

Een vergelijkbare ontwikkeling heeft zich voorgedaan ten aanzien van een Europese
terugkeerdienst. Het kabinet wijst op de eind 2019 in werking getreden Verordening
inzake de Europese Grens- en Kustwacht, waarin – zonder in te gaan op de gegrondheid
van terugkeerbesluiten genomen door de autoriteiten van de lidstaten – aan het agentschap
Frontex een mandaat is gegeven de lidstaten technisch en operationeel te ondersteunen.
Dit is met name noodzakelijk bij het verkrijgen van documenten voor de terugkeer en
het verzamelen van informatie voor het uitvaardigen van terugkeerbesluiten en de identificatie
van vreemdelingen. Onder meer voor deze taken krijgt Frontex een permanent korps.

Het vervangen van de nationale asiel- en terugkeerdiensten door een gemeenschappelijke
Europese dienst, al dan niet beperkt tot een aantal gelijkgestemde landen, is niet
overeenkomstig de kabinetspositie zoals neergelegd in het reeds genoemde BNC-fiche
van 25 oktober 2018. Het zou volop raken aan bestaande uitgangspunten als nationale
soevereiniteit en democratische controle, maar ook effectieve politieke sturing. Het
kabinet merkt verder op dat er op zijn minst spanning zit tussen de bewoordingen van
artikel 78 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het concept
van een centrale Europese autoriteit, die asielbeoordelingen doet en vervolgens de
door haar erkende vluchtelingen verdeelt tussen de lidstaten én waarbij beoordelingen
van de lidstaten worden uitgesloten. Zoals hiervoor belicht, vindt het kabinet strengere
Europese regels voor het aanpakken van het onderliggende probleem van oneigenlijk
gebruik van de asielprocedure- en voorzieningen meer realistisch en passend.

Zoals reeds gememoreerd, worden nieuwe voorstellen van de Europese Commissie voor
hervorming van het Europese asielstelsel later dit jaar verwacht. Zoals gebruikelijk
zal het Kabinet de Kamer informeren over deze voorstellen en haar inzet.

Resumerend stelt het kabinet vast, dat met het Vluchtelingenverdrag het recht om asiel
te vragen en het verbod op refoulement bindend door de verdragsluitende partijen zijn
vastgelegd en dat deze ook in het EVRM en het acquis communautaire als uitgangspunten
gelden. Het kabinet acht het een groot goed dat deze beginselen aldus zijn geborgd
en wenst deze te behouden. Tegelijkertijd constateert het kabinet dat de voorzieningen
die worden geboden op basis van het asielrecht kwetsbaar zijn voor oneigenlijk gebruik.
Niet-asielgerechtigde migranten, maar ook mensensmokkelaars maken hier op grote schaal
misbruik van.

Bijgevolg wordt de breed gedragen behoefte om irreguliere migratiestromen te beheersen
gefrustreerd. Het kabinet zet zich daarom in om in de asielregels van de EU een goede
balans te vinden tussen rechten en plichten, zowel voor asielzoekers als voor de individuele
lidstaten. Alleen zo kunnen de steeds meer gemengde migratiestromen in goede banen
worden geleid en kan het draagvlak voor asielbescherming worden behouden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol