Brief regering : Overzicht wet- en regelgeving ter borging van economie, innovatie en werkgelegenheid bij ongewenste overnames en investeringen

Nr. 115
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2020

Naar aanleiding van de motie van de leden Wiersma (VVD) en Van den Berg (CDA) (Kamerstuk
30 821, nr. 106) informeer ik u met deze brief over de beschikbare wet- en regelgeving ter borging
van de economie, het innovatievermogen en de werkgelegenheid bij ongewenste overnames
en investeringen in Nederland.

Deze brief bevat een korte schets van de kabinetsinzet ten aanzien van buitenlandse
overnames en investeringen in de Nederlandse economie. Vervolgens biedt de brief een
overzicht van het beschikbare wettelijk overheidsinstrumentarium indien ingrijpen
noodzakelijk is. Naast beschermend instrumentarium tegen ongewenste buitenlandse overnames en investeringen ter borging van de publieke belangen, beschikt het kabinet
ook over stimulerende maatregelen welke bijdragen aan de versterking van onze strategische
economische belangen en concurrentiekracht. De brieven kabinetspositie Europese concurrentiekracht
(Kamerstukken 30 821 en 21 501-20, nr. 73) en Visie verduurzaming basisindustrie 2050 (Kamerstukken 29 696 en 25 295, nr. 15) gaan verder in op deze thema’s.

Kabinetsinzet ten aanzien van buitenlandse overnames en investeringen

Zoals reeds uiteengezet in de kabinetspositie Europese concurrentiekracht, zet Nederland
in op een open markt waarbij de voordelen van internationale handel, toegang tot wereldwijde
waardeketens en internationale concurrentie behouden blijven. Binnen de interne markt zijn strikte mededingingsregels
en onafhankelijk toezicht nodig voor het beschermen van de belangen van de consument
en het faciliteren van eerlijke concurrentie (zie ook de kabinetspositie voor het
realiseren van een gelijk speelveld op de Europese interne markt voor alle ondernemingen
(level playing field instrument) (Kamerstuk 21 501-30, nr. 470).

De Nederlandse economie is gebaat bij een sterk mondiaal handels- en investeringssysteem
dat vrije handel faciliteert. Een groot deel van onze welvaart hebben we te danken
aan ons gunstige vestigingsklimaat, grensoverschrijdende kapitaalstromen en vrije
handel, met name binnen de Europese interne markt. Buitenlandse overnames en investeringen
brengen kennis met zich mee en zorgen voor het uitwisselen van technologieën en ideeën.
Handel en concurrentie met buitenlandse bedrijven creëren prikkels om te innoveren.
In die hoedanigheid dragen buitenlandse overnames en investeringen bij aan het borgen
van onze publieke belangen. Daarom is Nederland ook in Europees verband altijd voorstander
van vrije en geïntegreerde markten.

Handelingsperspectief bij ongewenste buitenlandse overnames en investeringen

Economische openheid blijft belangrijk voor onze welvaart, maar geopolitieke en technologische
ontwikkelingen leggen kwetsbaarheden bloot. Zo kunnen buitenlandse overnames en investeringen
bepaalde publieke belangen onder druk zetten. Hiervan kan sprake zijn wanneer een
buitenlandse overname of investering ongewenste effecten heeft op:

a. strategische economische belangen, zoals het innovatievermogen en de werkgelegenheid;

b. langetermijnwaardecreatie;

c. de nationale veiligheid.

Het kabinet beschikt over breed instrumentarium ter waarborging van publieke belangen.
Welk instrument wordt ingezet, hangt af van het publieke belang dat in het geding
is; de context waarin de investering of overname plaatsvindt; en de afweging van economische
belangen en veiligheidsbelangen. Paragrafen a, b en c geven een overzicht van het
beschikbare instrumentarium per hierboven genoemde categorie.

Naast het wettelijk instrumentarium dat hieronder aan de orde komt beschikt het kabinet
over financieel instrumentarium. Hierbij kan gedacht worden aan generieke of individuele
middelen met directe of indirecte verstrekking van financiering, bij voorkeur in samenwerking
met marktpartijen. Maar ook het nemen van aandelendeelnemingen wanneer de borging van het zwaarwegend
publieke belang hier om vraagt. Dit is conform de Nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid
2013. Dergelijke ingrepen hebben in eerste aanleg niet het doel om ongewenste buitenlandse
overnames of investeringen te voorkomen, vanwege verstoring van de vrije kapitaalmarkt.
Toch kunnen deze in uiterste gevallen bijdragen aan het versterken van de weerbaarheid van ondernemingen en voorkomen dat ondernemingen
een ongewenst prooi worden voor investeerders. Voor de kabinetspositie ten aanzien
van financiële ondersteuning van ondernemingen die als gevolg van de COVID-19-crisis
in financiële problemen komen, verwijs ik naar de Kamerbrief Steun Individuele Bedrijven
(Kamerstuk 35 420, nr. 36).

a. Strategische economische belangen

Het Nederlandse concurrentievermogen valt of staat bij de economische activiteiten
van individuele bedrijven. In het algemeen dragen (buitenlandse) investeringen juist
in positieve zin bij aan deze economische activiteiten. Ze zijn daarmee van groot
belang voor de Nederlandse economie (zie ook box 1 hieronder). In bepaalde gevallen
kan buitenlandse controle over economische activiteiten in Nederland dit belang echter
schaden. Zo kan er sprake zijn van het weghalen van de activiteiten uit Nederland,
wat tot verlies van werkgelegenheid, innovatiekracht en verdienvermogen kan leiden.

Box 1: Cijfers buitenlandse overnames in de Nederlandse economie

Bedrijven die in Nederland gevestigd zijn maar onder buitenlandse zeggenschap staan,
leveren een substantiële bijdrage aan de Nederlandse economie. Hoewel van alle bedrijven
in Nederland maar 1,2% onder buitenlands zeggenschap staan, zorgt deze groep voor
ca. 18% van de werkgelegenheid bij bedrijven in Nederland en nemen ze 39% van de totale
Nederlandse bedrijfsomzet voor hun rekening. Daarnaast verrichten deze bedrijven 30%
van de bedrijfsinvesteringen en 33% van alle R&D-inspanningen.

Bron: CBS, 2017

Een buitenlandse investering of overname kan ook ongewenst zijn op het moment dat
deze een niet-marktgedreven karakter heeft, waardoor geen sprake is van gelijk speelveld.
Dit kan het geval zijn bij overnames of investeringen door buitenlandse bedrijven
die (gedeeltelijk) staatseigendom zijn of staatssteun genieten, in het bijzonder wanneer
daar geopolitieke overwegingen aan ten grondslag liggen.

In de eerste plaats is het beleid van het kabinet gericht op de randvoorwaarden die
Nederland een belangrijke vestigingsplaats voor (buitenlandse) investeringen maken.
Een goed investerings- en vestigingsklimaat en een wendbare beroepsbevolking zijn
belangrijke voorwaarden om economische activiteiten van strategisch belang aan te
trekken én te behouden. Het kabinet gebruikt een breed instrumentarium om dit te stimuleren
zoals investeringen in onderwijs, innovatie, infrastructuur en mainports en het verbeteren
van de toegang tot kapitaal. Andere randvoorwaarden waarin Nederland uitblinkt zijn
sterke instituties, een onafhankelijke rechtspraak, een stabiele overheid. Ter bevordering
van het vestigingsklimaat is ook internationale openheid essentieel. Deze borgt Nederland
door goede internationale afspraken te maken en verdragen te sluiten, zowel op EU-
en WTO-niveau als bilateraal.

Een goed investerings- en vestigingsklimaat is belangrijk, maar niet genoeg. Nederland
en de andere EU-lidstaten hebben in de eerste plaats onderling gezamenlijke mededingings-
en staatssteunkaders en regels (zie ook box 2 hieronder) afgesproken die voor de gehele
interne markt gelden. Het is vervolgens niet in het Europese belang als partijen uit
derde landen met staatssteun of andere productstandaarden marktverstorend kunnen opereren
op de Europese interne markt. Het is daarom de kern van de Nederlandse inzet voor
een Europees Level Playing Field instrument, om buitenlandse bedrijven die actief willen zijn op de Interne Markt ook onder
deze regels te laten vallen. We zien dit voorstel inmiddels terug in beleidsvoorstellen
van de Europese Commissie1. Naast gezamenlijke Europese regels bestaan nationale maatregelen om te voorkomen
dat bedrijven uit het buitenland die staatsteun genieten of een machtige positie hebben,
ongewenste zeggenschap verkrijgen in bedrijven die in Nederland gevestigd zijn.

Box 2: Wettelijk instrumentarium ter bescherming van strategisch economische belangen

Beschermingsmaatregelen – individuele ondernemingen

Blokkeringsregelingen

Prioriteitsaandelen

Beschermings-preferente aandelen

Buitenplaatsen van strategische activa

Beschermingsmaatregelen – generiek

Mededingingsrecht – Level playing field instrument1

Staatssteunkader

1 In ontwikkeling, Nederlandse EU-inzet

Het uitgangspunt blijft dat overheidsinterventie alleen gerechtvaardigd is als de
belangen aanzienlijk zijn. Er moet altijd sprake zijn van de juiste balans tussen
openheid en proportionele bescherming van legitieme publieke belangen. Actief ingrijpen
in de open economie kan namelijk ook barrières opwerpen voor Nederlandse bedrijven
in het buitenland. Daarnaast kan het buitenlandse partijen afschrikken om in Nederland
te investeren.

b. Langetermijnwaardecreatie

In Nederland bestaat consensus dat het economisch en maatschappelijk waardevol is
dat bedrijven niet enkel inzetten op het kortetermijnrendement voor aandeelhouders,
maar dat zij langetermijnwaardecreatie en een evenwichtige weging van stakeholdersbelangen
centraal stellen. Dit zou bijvoorbeeld bij kunnen dragen aan het vinden van oplossingen
voor maatschappelijke uitdagingen zoals klimaatverandering. Een aantal van de grootste
Nederlandse beursgenoteerde bedrijven scoort internationaal hoog ten aanzien hun beleid
op het gebied van duurzaamheid.

Bij een cultuur van aandeelhoudersactivisme, waarin aandeelhoudersrendement centraal
staat, bestaat een reëel risico dat langetermijnwaardecreatie en een evenwichtige
weging van stakeholdersbelangen onvoldoende worden meegewogen in de besluitvorming.
Aandeelhoudersactivisme kan bijvoorbeeld resulteren in dat het bestuur van een bedrijf
onder zware druk wordt gezet om in te stemmen met een overnamebod. Ook als dit door
het bestuur als een vijandige overname wordt beschouwd en het zonder overleg met het
bestuur tot stand is gekomen en naar buiten is gebracht. Om bedrijven hiertegen te
beschermen voorziet het kabinet een wetsvoorstel met maximaal 250 dagen bedenktijd
bij een dreigende (vijandige) overname. Daarnaast kunnen bedrijven zichzelf beschermen
door uitgifte van bijvoorbeeld preferente- of prioriteitsaandelen (zie box 3 op de
volgende pagina).

c. De nationale veiligheid

Het kabinet spant zich ten derde in om ondernemingen te beschermen tegen ongewenste
overnames en investeringen wanneer de borging van onze nationale veiligheid hiertoe
aanleiding geeft. Het beleid hiervoor is volop in ontwikkeling.

Box 3: Wettelijk instrumentarium ter bescherming van langetermijnwaardecreatie

Beschermingsmaatregelen – individuele ondernemingen

Bedenktijd door het bestuur van een beursvennootschap1

Prioriteitsaandelen uitgeven

Beschermings-preferente aandelen uitgeven

Buitenplaatsen van strategische activa

1 Op 9 april 2020 heeft uw Kamer de Nota naar aanleiding van het verslag ontvangen.

Het kabinet geeft invulling aan de Verordening (EU) 2019/452 van het Europees Parlement
en de Raad door de invoering van de FDI-screeningsverordening. Daarnaast heeft het
kabinet de eigenstandige keuze gemaakt een stelsel van investeringstoetsing te ontwikkelen
(zie box 4 hieronder).

In een groot deel van de vitale processen zijn de aanbieders onderdeel van, of eigendom
van, de overheid. Er zijn echter ook bedrijven actief in vitale processen waarvan
het aandeelhouderschap privaat en vrij verhandelbaar is. Bij die processen kan sprake
zijn van risico’s op ongewenste buitenlandse investeringen of overnames. Daarnaast
kunnen bij overnames of investeringen in ondernemingen die actief zijn op het gebied
van hoogwaardige sensitieve technologie ook risico’s optreden voor onze nationale
veiligheid.

Bij beide categorieën bedrijven (zowel waar aanbieders onderdeel of eigendom van de
overheid zijn, of waar het aandeelhouderschap privaat en vrij verhandelbaar is) kan,
als gevolg van de overname of investering, een risico ontstaan op:

i. de aantasting van de continuïteit van de vitale processen. Een risico kan een ernstige
verstoring zijn van bijvoorbeeld betalingsverkeer of telecommunicatie.

ii. de aantasting van de integriteit en exclusiviteit van kennis en informatie die verbonden
is aan vitale processen en hoogwaardige sensitieve technologie. Het kan hier gaan
om de bescherming van staatsgeheimen, een verhoogde kwetsbaarheid voor spionage, onderhoud
aan beveiligingsinstallaties of het uitvoeren van (delen van) vitale processen.

iii. het ontstaan van strategische afhankelijkheden. Hierbij kan gedacht worden aan een
overname of investering die ertoe leidt dat Nederland op enig moment door een derde
land (politiek) onder druk kan worden gezet waardoor de democratische rechtsorde kan
worden ondermijnd of een vitaal proces ontregeld kan raken.

Wanneer deze risico’s ontstaan bij buitenlandse overnames en investeringen beschikt
het kabinet over een aantal sectorale investeringstoetsen en wordt gewerkt aan aanvullende
maatregelen (zie box 4 hieronder).

Box 4: Wettelijk instrumentarium ter bescherming van de nationale veiligheid

Beschermingsmaatregelen – generiek

Wet op het financieel toezicht

Investeringstoets binnen de Gaswet

Investeringstoets binnen de Elektriciteitswet

Wetsvoorstel Ongewenste zeggenschap telecommunicatie1

Wetsvoorstel investeringstoetsing op risico’s voor de nationale veiligheid2

Wetsvoorstel investeringstoets voor de defensie-industrie3

1 Op 18 mei 2020 is het wetsvoorstel door de Eerste Kamer aangenomen.

2 Dit wetsvoorstel is in voorbereiding en wordt naar verwachting het vierde kwartaal
aan de Raad van State aangeboden voor advies. Met de aankondiging van de peildatum
2 juni 2020 kan het kabinet met terugwerkende kracht ongewenste buitenlandse overnames
en investeringen vanaf 2 juni 2020 tot aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel
toetsen.

3 Dit wetsvoorstel is in voorbereiding. Over de voortgang is uw Kamer op 26 juni 2020
nader geïnformeerd met de brief Voortgang wetgevingstraject sectorale investeringstoets
defensie-industrie (kenmerk 2020Z12390).

Bovenstaande laat zien dat het kabinet over een omvangrijk instrumentarium beschikt
waarmee indien noodzakelijk ingegrepen kan worden bij ongewenste buitenlandse overnames
en investeringen. Concurrentiekracht en nationale veiligheid raken echter in de praktijk
steeds meer met elkaar verweven. Om de economische voordelen van investeringen zoveel
als mogelijk te blijven benutten, hecht het kabinet eraan deze twee belangen strak
van elkaar te onderscheiden. De huidige geopolitieke en technologische ontwikkelingen
vragen om een overheid die de belangen op het snijvlak van nationale veiligheid en
concurrentiekracht zorgvuldig weegt, waarbij we alert blijven op nieuwe ontwikkelingen.
Waar nodig kunnen de bijpassende strategieën en beleidsmaatregelen hierop aangepast
worden, zodat onze economische belangen en nationale veiligheid ook in de toekomst
geborgd blijven.

Deze verkenning van de beschikbare wet- en regelgeving ter borging van de economie,
het innovatievermogen en de werkgelegenheid bij ongewenste overnames en investeringen
in Nederland is uitgevoerd tegen de achtergrond van de Covid19-uitbraak. Vanwege de
toenemende dynamiek in de marktwaarde van bedrijven die deze crisis met zich meebrengt
is het van belang waakzaam te zijn op ongewenste buitenlandse overnames en investeringen.
Tegelijkertijd biedt deze tijd ook kansen voor Nederlandse ondernemingen.

Daarbij blijft het wenselijk dat kapitaal in eerste aanleg door de markt zelf wordt
verstrekt, ook door overnames en investeringen in door de crisis getroffen sectoren.
Immers is het dan ook minder noodzakelijk dat de Staat moet ingrijpen, met verstrekkende
financiële gevolgen, en draagt buitenlands kapitaal op die wijze bij aan het herstel
van onze economie.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes