Brief regering : Beleidsreactie ACVZ-Advies Weten en wegen

Nr. 2644 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2020

Op 25 mei jl. heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken haar advies «Weten
en wegen» aan de regering aangeboden1. In dit advies doet de commissie aanbevelingen voor het gebruik van bronnen van landeninformatie
in de asielpraktijk. Met deze brief stuur ik u de reactie van het kabinet op het rapport
en de kernaanbevelingen.

De ACVZ heeft zich in haar onderzoek gericht op de volgende adviesvraag: «Hoe kunnen
bij het ontbreken van een (actueel) ambtsbericht andere openbare bronnen van landeninformatie
zo goed mogelijk gebruikt worden in het beleids- en besluitvormingsproces, de uitvoering
en rechtsbescherming en in hoeverre is hierin een rangorde aan te brengen?»

Het kabinet is de ACVZ erkentelijk voor het advies en de daarin neergelegde aanbevelingen.
Het kabinet verwacht dat het advies kan bijdragen aan een beter en transparanter gebruik
van landeninformatie in de asielpraktijk.

De ACVZ komt tot vier kernaanbevelingen. Navolgend wordt specifieker, per aanbeveling,
aangegeven hoe deze door het kabinet wordt gewaardeerd en uitgewerkt.

Aanbeveling 1: Versterk de verzameling en publicatie van (thematische) landeninformatieberichten
door TOELT

De IND zou zelf op een systematischere manier dan nu gebeurt bij het ontbreken van
een ambtsbericht landeninformatie uit relevante bronnen moeten verzamelen en publiceren.
Deze taak kan worden belegd bij TOELT, eventueel in samenwerking met de Afdeling Landeninformatie
van VWN. De informatie moet gebaseerd zijn op openbare bronnen, regelmatig worden
bijgewerkt en na een redelijke termijn (bijvoorbeeld twee jaar) worden gearchiveerd.
Met een dergelijke werkwijze kan beter worden voldaan aan de kwaliteitscriteria.

Het kabinet onderschrijft het belang van een systematische en transparante wijze van
verzamelen en publiceren van landeninformatie. De medewerkers van het Team Onderzoek
en Expertise Land en Taal (TOELT, zie de bijlage2 voor een toelichting) van de IND vergaren de landeninformatie op zorgvuldige wijze
op basis van vaste afspraken en methodiek.

Het informatiesysteem van de IND bevat veel door TOELT samengestelde en beheerde landeninformatie
uit verschillende bronnen, ook over landen waar niet zoveel asielzoekers vandaan komen.
Deze documenten zijn nu nog intern. Op aanbeveling van de ACVZ zal TOELT (nieuwe)
documentatie in de regel openbaar maken zodat de transparantie beter geborgd is en
de onderliggende methodiek inzichtelijk wordt. Een uitzondering om het bericht niet
openbaar te maken zou bijvoorbeeld kunnen zijn als de informatie is te herleiden tot
een vreemdeling of als het gaat om informatie waarmee de IND beter in staat is om
de geloofwaardigheid van het relaas van een asielzoeker te beoordelen.

Een zogeheten Content Management System (CMS) dat de ACVZ voorstelt is een optie om
de documentatie openbaar te maken. De IND werkt met een vergelijkbaar systeem voor
intern gebruik en beziet de (technische) mogelijkheden om dit ook open te stellen
voor externe partijen.

Het voorstel van de ACVZ om het CMS gezamenlijk te gebruiken met bijvoorbeeld een
ngo of academische partner is interessant en zou de informatiepositie mogelijk kunnen
verbeteren, maar vraagt eerst wel om nader onderzoek. Bij dit onderzoek zullen onder
meer technologische en beveiligingsaspecten moeten worden betrokken alsmede de bereidheid
van andere organisaties tot deelname en de kwalitatieve meerwaarde afgezet tegen de
bijkomende kosten. Het kabinet zal uw Kamer hier voor de begrotingsbehandeling nader
over informeren.

De ACVZ spoort in het advies TOELT ook aan om actiever over te gaan tot vergaring
van landeninformatie en het genereren van nieuwe TOELT landenberichten, bijvoorbeeld
conform de werkwijze van het veilige landenbeleid. De ACVZ wijst in dit kader op het
grote aandeel aanvragen, dat wordt ingediend uit landen waar geen ambtsbericht beschikbaar
voor is.

Deze aanbeveling wordt niet door het kabinet gevolgd. De werkzaamheden van TOELT zijn
namelijk primair faciliterend aan de beslispraktijk en gestuurd vanuit de informatiebehoefte.
TOELT beantwoordt in individuele zaken (ad hoc) vragen van beslissers en brengt reeds
over een substantieel aantal landen berichten uit (30 à 40 per jaar). Deze landenberichten
dekken een deel van de instroom, maar zeker niet alle nationaliteiten.

Uit het onderzoek van de ACVZ blijkt dat in het onderzochte jaar 2018 ruim 70 verschillende
nationaliteiten het asielproces instroomden waar geen (actueel) ambtsbericht voor
beschikbaar is. Om ten aanzien van al die landen proactief en preventief in documentatie
te voorzien en deze regelmatig bij te werken vraagt niet alleen een zeer grote inspanning
en uitbreiding van de capaciteit, maar heeft op basis van de praktijkervaring slechts
een beperkte toegevoegde waarde.

Indien de veiligheidssituatie in een land daar geen aanleiding toe geeft en/of er
weinig asielzoekers vandaan komen zal een TOELT landenbericht niet nodig zijn en zal
indien nodig worden teruggegrepen naar bestaande (internationale) rapportages.

De ACVZ wijst in haar rapport er verder ook op dat het niet in alle gevallen noodzakelijk
is om landeninformatie te gebruiken voor een goede beoordeling. Zo schrijft de ACVZ
in paragraaf 3.2.3 dat sommige asielzoekers hun asielverzoek voldoende kunnen onderbouwen
met documenten die op henzelf betrekking hebben en soms zijn de verklaringen van de
asielzoekers op zichzelf ongeloofwaardig of onvoldoende zwaarwegend, zodat landeninformatie
in de betreffende casus niet van belang is.

Er zal altijd een weging moeten plaatsvinden of uitgebreid onderzoek naar landen en
het opstellen van een landenbericht wel nodig is voor een zorgvuldige beoordeling.

Aanbeveling 2: Bouw voor de landeninformatieberichten van TOELT een externe kwaliteitstoets
in.

Een toetsing door een extern panel kan de kwaliteit van de landeninformatieberichten
borgen en het draagvlak verhogen. UNHCR, VWN en externe landenexperts zouden een rol
kunnen krijgen in een dergelijk panel.

Deze aanbeveling heeft de ACVZ eerder gedaan in 2006.3 Het verschil is dat het advies destijds zag op de toets van het ambtsbericht en nu
op de landeninformatieberichten van TOELT onderdeel van de IND.

De voordelen van een toets door een extern panel zijn volgens de ACVZ het vergroten
van de kwaliteit en het vergroten van het draagvlak voor de berichten.

Het is in dit kader allereerst goed om te benadrukken dat er in de huidige praktijk
al voorzien wordt in een externe toetsing: tegen een afwijzende beschikking in een
individuele zaak kan beroep ingesteld worden bij de rechtbank. Indien beroep wordt
ingesteld, wordt door de rechter reeds beoordeeld of de IND zijn standpunt voldoende
heeft onderbouwd met landeninformatie en of de IND afdoende heeft gereageerd op de
landeninformatie die de vreemdeling zelf heeft ingebracht (bijvoorbeeld aangeleverd
door de landenexperts van VWN). Met de toezegging de landeninformatie van TOELT openbaar
te maken wordt de mogelijkheid voor de rechter om de gebruikte, openbare landeninformatie
te betrekken bij de beoordeling van de motivering van het IND besluit, bevorderd.

Voorts is het goed te melden dat TOELT landeninformatie vergaart en samenstelt, maar
niet zelf produceert. De landenspecialisten die werkzaam zijn bij TOELT verzamelen
desgevraagd informatie uit (een selectie van) andere bronnen, zoals gouvernementele
organisaties, ngo’s (Amnesty International, HRW etc.), UNHCR, EASO4. Dat doen de experts van TOELT op een zorgvuldige en evenwichtige wijze. De ACVZ
stelt ook niet zozeer de door TOELT verzamelde landeninformatie ter discussie en komt
op basis van het onderzoek evenmin tot de conclusie dat de documenten van TOELT kwalitatief
onvoldoende zijn.

Daar het kabinet in reactie op aanbeveling 1 heeft toegezegd de TOELT landeninformatie
en gebruikte methodiek in de regel openbaar te maken, wordt reeds voorzien in het
beoogde doel van onderhavige aanbeveling om de transparantie en (de controle op) de
kwaliteit van de informatie beter te borgen. Dit komt naar verwachting tevens het
draagvlak, ook genoemd als doel, van het gebruik van deze landeninformatie ten goede.

Verder is TOELT graag bereid om terugkerend een bijeenkomst met externe partijen als
UNHCR, VWN, academische partners te houden om op die wijze de feedback op landenberichten
te kunnen ontvangen en daarover in gesprek te gaan.

Met deze maatregelen wordt een externe kwaliteitstoets op een meer algemene wijze
ingebouwd.

Het kabinet ziet wel praktische en procesmatige bezwaren tegen het inrichten van een
extern panel dat een formele rol zou moeten krijgen in het totstandkomingsproces van
de landeninformatieberichten van TOELT. Van het externe panel wordt een zeer grote
inzet gevraagd indien zij alle landeninformatie van TOELT zouden moeten toetsen, waarbij
de landenexpertise van het externe panel dan wel zeer breed moet zijn of op oproepbasis
telkens opnieuw moet worden ingericht om over de TOELT berichten zorgvuldig en inhoudelijk
te kunnen oordelen. Immers, het aantal TOELT landenberichten bedraagt thans 30 à 40
per jaar en de verscheidenheid aan herkomstlanden waar geen actueel ambtsbericht voor
beschikbaar is, is heel groot, in 2018 ruim 70.

Daarbij voorziet TOELT in de regel ad hoc en op korte termijn in de informatiebehoefte
vanuit de praktijk in lopende zaken waardoor raadpleging van TOELT de voortgang van
de asielprocedure zo min mogelijk belemmert. Een extern panel zal dus ook mogelijk
snel tot een beoordeling moeten komen van de informatie van TOELT wil het geen belemmering
zijn voor de voortgang van de asielprocedure.

Een extern panel zoals geadviseerd door de ACVZ is naar het inzicht van het kabinet
een onevenredig zwaar instrument dat ook meerdere nadelen kent.

Concluderend is het kabinet van mening dat met toegenomen transparantie en door een
terugkerende bijeenkomst met externe partijen te organiseren, feedback op de landeninformatieberichten
mogelijk wordt gemaakt en het draagvlak wordt vergroot.

Aanbeveling 3: Publiceer en vermeld landeninformatie in beschikkingen én in landgebonden
asielbeleid op systematische wijze

Indien een besluit wordt gebaseerd op landeninformatie zou dit nauwkeurig, transparant
en herleidbaar moeten worden gemotiveerd en dat is nu vaak niet het geval. Training
van medewerkers, het gebruik van templates en eenduidige instructies binnen de organisatie
kunnen dit probleem oplossen.

Bij het ontbreken van ambtsberichten wordt nu vaak geen landenbeleid gepubliceerd,
terwijl er bij de IND intern wel beleidsrichtlijnen circuleren. Op basis en bij voorkeur
gelijktijdig met het verschijnen van de landeninformatieberichten van TOELT kan landenbeleid
worden geactualiseerd en gepubliceerd in de Vreemdelingencirculaire, zodat beter wordt
voldaan aan de kwaliteitscriteria actualiteit, transparantie en herleidbaarheid.

De aanbeveling om gebruikte landeninformatie nauwkeurig, transparant en herleidbaar
op een systematische wijze te vermelden in besluitvorming wordt overgenomen. Het vermelden
van de onderliggende landeninformatie in de besluitvorming is in principe reeds de
praktijk, maar gebeurt, blijkens de uitkomsten van het ACVZ-rapport, niet altijd op
eenduidige wijze. De IND neemt dit op in zijn opleidingsprogramma en zorgt er tevens
voor dat de beslispraktijk hierop wordt geïnstrueerd.

Voorts adviseert de ACVZ om op basis van de landgebonden informatie van TOELT landenbeleid
te formuleren.

Voordat wordt ingegaan op dit advies volgt een toelichting op hoe de beoordeling van
aanvragen uit de verschillende herkomstlanden plaatsvindt.

De ACVZ beschrijft op pagina 40 van haar rapport dat voor herkomstlanden waar geen
specifiek landgebonden beleid voor bestaat, openbaar beleid ontbreekt en beslissers
voor de juridische interpretatie van landeninformatie zich moeten wenden tot (interne)
IND-instructies en/of jurisprudentie. De navolgende toelichting is relevant omdat
de ACVZ de daarin beschreven werkwijze niet benoemt en aldus lijkt te miskennen dat
de beoordeling en de toepassing van landeninformatie, niet zijnde het ambtsbericht,
wel degelijk beleidsmatig is ingekaderd.

Een ambtsbericht vormt de basis voor het ontwikkelen of actualiseren van het landgebonden
asielbeleid. Aan het ambtsbericht licht een gericht verzoek (TOR5) vanuit het Ministerie van Justitie en Veiligheid ten grondslag. Uw Kamer wordt standaard
bij brief geïnformeerd over de beleidswijzigingen, die voorts worden opgenomen in
deel C7 van de vreemdelingencirculaire (Vc). Voor landen waarvoor een ambtsbericht
ontbreekt wordt over het algemeen geen landgebonden beleid opgesteld. Het landgebonden
beleid is een nadere en specifieke landgebonden duiding van het algemene beleidskader
dat volgt uit het Vluchtelingenverdrag en de bepalingen in de EU-kwalificatierichtlijn.
Het algemeen beleidskader staat ook opgenomen in de Vc (C2/3 internationale bescherming).

Het algemene beleidskader internationale bescherming is derhalve de basis waarop aanvragen
worden beoordeeld met inachtneming van de informatie over het land van herkomst. Tevens
bestaat de mogelijkheid voor de beslispraktijk om bij beleidsvragen of bij vragen
over het duiden van landeninformatie in contact te treden met adviseurs van de directie
Strategie en Uitvoeringsadvies of de directie Juridische Zaken van de IND. Op deze
wijze bestaat er een algemeen beleidskader voor elke aanvraag en wordt geborgd dat
de besluitvorming binnen de kaders van het asielrecht plaatsvindt.

Indien ook afzonderlijk beleid wordt gemaakt voor landen met een relatief kleine instroom
kom je, zoals het ACVZ rapport ook uitwijst, op enkele tientallen landen per jaar
waar landgebonden beleid voor opgesteld moet worden.

Het is allereerst maar zeer de vraag of het opportuun is om landenbeleid op te stellen
en dat actueel te houden voor alle denkbare landen terwijl de instroom vanuit die
landen beperkt is. Ook hier geldt dat, indien voor al die landen proactief en preventief
landenbeleid wordt geformuleerd en dit regelmatig moet worden bijgewerkt, dit een
zeer grote inspanning vergt, waarbij de toegevoegde waarde ervan beperkt zal zijn,
ook gelet op het algemene beleidskader zoals hiervoor beschreven.

Verder voorziet de landeninformatie van TOELT in de regel in de specifieke (ad hoc)
informatiebehoefte vanuit de beslispraktijk, maar hoeft deze niet van dien aard te
zijn dat een landenbeleid geformuleerd kan worden dat ingaat op diverse veiligheidsaspecten
en de posities van groepen. De informatie in landenberichten van TOELT is gelet op
het doel van deze berichten vaak niet toereikend om daarmee te kunnen voorzien in
een volwaardig landgebonden beleid, zoals dat op basis van een gericht opgesteld ambtsbericht
geformuleerd kan worden.

Het kabinet is derhalve geen voorstander om met het verschijnen van TOELT- landeninformatie
standaard een landenbeleid te formuleren dan wel te actualiseren.

Het formuleren van beleidsregels voor een bepaald land van herkomst hoeft daarentegen
niet enkel te zijn voorbehouden aan landen waar een ambtsbericht voor beschikbaar
is. Indien de bij de individuele beoordeling betrokken landeninformatie daar aanleiding
toe geeft, kan het wel een aanknopingspunt zijn om nader onderzoek te doen om te bezien
of een beleidsconsequentie in de rede ligt. Dit komt reeds, weliswaar sporadisch,
voor. Ook in die gevallen zullen beleidsregels moeten worden opgenomen in de Vreemdelingencirculaire
en worden gecommuniceerd met de Tweede Kamer. Dit waarborgt de transparantie, en ook
een eenduidige asielpraktijk. Het kabinet volgt het ACVZ advies dat voorkomen moet
worden dat er interne beleidsinstructies circuleren.

Aanbeveling 4: Investeer (verder) in een EU-samenwerkingsverband voor het verzamelen
en inzichtelijk maken van landeninformatie.

Sinds de oprichting van EASO in 2011 is de Europese samenwerking op het gebied van
landeninformatie toegenomen. Dit vindt de ACVZ een positieve ontwikkeling, waarmee
dubbel werk kan worden voorkomen en waarmee landen elkaars expertise ten aanzien van
specifieke thema’s en taalkennis optimaal kunnen benutten. Nederland kan er bij EASO
voor pleiten om gaten in de bestaande kennis te dichten door meer landeninformatie
te produceren over de kleinere asiellanden en door rapporten van andere lidstaten
in ten minste het Engels te vertalen. Verder pleit de ACVZ voor een actieve rol van
Nederland in de verdere ontwikkeling in een Europees duaal systeem voor landeninformatie
van EASO enerzijds en Ngo’s onder de paraplu van ACCORD anderzijds.

De aanbeveling om verder te investeren in de Europese samenwerking past in de ambitie
en werkwijze van Nederland. Het kabinet ziet deze aanbeveling als een bevestiging
van de ingeslagen weg. De Nederlandse overheid, meer specifiek TOELT van de IND en
de Afdeling Ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zet zich zeer
actief in voor de verdere ontwikkeling van een Europees systeem voor landeninformatie,
onder meer om dubbel werk te voorkomen. Zo werkt TOELT ook zeer intensief samen met
EASO (zie bijlage).

De ACVZ adviseert om bij EASO te pleiten de gaten in de bestaande kennis te dichten
door meer landeninformatie te produceren over de «kleinere» asiellanden en door rapportages
van lidstaten te vertalen naar het Engels.

Ten aanzien van het tweede punt meld ik dat de Afdeling Ambtsberichten van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken het afgelopen jaar vijf ambtsberichten naar het Engels heeft
laten vertalen en onder de aandacht van andere lidstaten heeft gebracht. Ook voor
dit jaar is er een budget voor vijf vertalingen van ambtsberichten naar het Engels.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken doet dit zonder direct eigen belang en met als
doel de informatiepositie en de onderlinge samenwerking in de EU te versterken.

De IND zal, in lijn met de aanbeveling, in internationale (EASO-)bijeenkomsten met zusterdiensten nog intensiever dan nu het geval is andere lidstaten verzoeken
landeninformatie (bij voorkeur in het Engels) uit te wisselen. Dit ook aangezien veel
lidstaten te maken hebben met een andere aard en herkomst van de asielinstroom en
daarom aanvullende kennis en ervaring kunnen hebben op andere herkomstlanden. Door
deze informatie te delen kan zonder grote inspanning worden voorzien in informatie
over «kleinere» asiellanden. Deze landenberichten zouden dan ook kunnen worden opgenomen
in het genoemde CMS. Hierbij is het wel van belang dat de methodiek die ten grondslag
ligt aan de rapportage van een lidstaat aan de minimale kwaliteitsvereisten voldoet
en de rapportages openbaar kunnen worden gemaakt.

Het kabinet begrijpt verder het idee om EASO te vragen landeninformatie te produceren
over «kleinere» asiellanden, en is ook bereid om daarover het gesprek te voeren met
EASO. Echter, dit voorstel ligt minder voor de hand.

Een groot aantal lidstaten heeft niet of in mindere mate de beschikking over kwalitatief
hoge (eigen) landeninformatie rapporten en is juist erg geholpen met de EASO-landen-rapporten
ook en vooral over de «grote» asiellanden.

Dit is ook relevant om EU-breed een gelijk speelveld op het gebied van de beoordeling
van asielaanvragen te creëren

Tevens maakt Nederland veelvuldig gebruik van deze EASO landenrapportages, hetzij
direct voor de asielpraktijk of als belangrijke bron voor het ambtsbericht en TOELT
landeninformatie.

Daarnaast verschilt de aard en herkomst van de asielinstroom sterk per lidstaat. Nederland
heeft zoals gezegd vanuit tientallen »kleine» asiellanden instroom. EU-breed gaat
dat waarschijnlijk om meer dan 100 verschillende herkomstlanden. EASO zal, ook gelet
op de beperkte capaciteit, daarin keuzes moeten maken en een afweging moeten maken
met welke landenrapportages de lidstaten EU-breed het meest zijn gediend.

Het kabinet ziet deze aanbeveling als een aanmoediging om in EASO-verband het gesprek
te blijven voeren met welke landeninformatie EASO, ook gelet op de actuele asielinstroom,
in de EU-brede behoefte kan voorzien en tevens dubbel werk zoveel mogelijk kan worden
voorkomen. Dit gebeurt al en TOELT zal hier nogmaals de aandacht op vestigen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol