Brief regering : Flexibele arbeidsmarkt en overheidsfinanciën

29 544
Arbeidsmarktbeleid

Nr. 80
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2020

Met deze brief geef ik, mede namens de Minister van Sociale Zekerheid en Werkgelegenheid,
uitvoering aan de motie van het lid Bruins die oproept te analyseren welke gevolgen
flexibilisering van de arbeidsmarkt heeft voor de overheidsfinanciën.1 De Nederlandse arbeidsmarkt (WAB) ligt reeds geruime tijd onder een vergrootglas.
Met de Wet arbeidsmarkt in balans heeft het kabinet regels rondom ontslag en arbeidscontracten
gewijzigd. Het rapport van de Commissie Regulering van werk biedt een nieuwe visie
op de fundamenten van de arbeidsmarkt en schetst een vergezicht voor de inrichting
hiervan.2 De discussie richt zich veelal op het groeiend gebruik van flexibele arbeidsrelaties,
hierbij inbegrepen zelfstandig ondernemerschap. Een veranderende arbeidsmarkt kan
via de verschillende regels voor werkenden omtrent arbeidsrecht, belastingheffing
en sociale zekerheid ook gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën. In deze brief
schets ik hoe verschillende typen arbeidsrelaties zich verhouden tot de beoogde stabiliserende
werking van het trendmatig begrotingsbeleid.

Ik beschrijf eerst kort de samenstelling van de arbeidsmarkt naar verschillende vormen
van arbeidsrelaties. Daarna zet ik uiteen via welke kanalen de rijksbegroting automatische
stabilisatie tot stand brengt. Vervolgens beschrijf ik hoe deze kanalen zich verhouden
tot de verschillende vormen van (flexibele) arbeid.

De uitbraak van het coronavirus, en de vergaande maatregelen om de verspreiding hiervan
tegen te gaan, leiden momenteel tot een ongekend snelle economische terugval en vormen
daarmee een casus om in de praktijk te zien hoe de samenstelling van de arbeidsmarkt
van invloed is op de overheidsfinanciën. De behoefte aan stabiliserende maatregelen
vanuit de overheid is groot. Inzicht in de werking van automatische stabilisatoren
is daarmee waardevoller dan ooit. De oproep van de motie van het lid Bruins is dan
ook bijzonder urgent. Hoewel het nog te vroeg is om lessen te trekken uit deze crisis,
sluit ik de brief af met enkele observaties op dit vlak.

Verandering contractvormen op de arbeidsmarkt

De samenstelling van de arbeidsmarkt is veranderd. Nederlanders verrichten vaker arbeid
op flexibele basis. Figuur 1 toont de ontwikkeling in de samenstelling van de arbeidsmarkt.
In 2003 had 73% van de werkenden een vast contract. In 2019 bedraagt dit aandeel 62%.
Het aandeel werkenden dat arbeid verricht op flexibele basis is dus toegenomen. Dit
geldt zowel voor flexibel werk in dienstverband, als op basis van zelfstandig ondernemerschap.
Voor een uitgebreider analyse van de ontwikkeling van verschillende contractvormen
op de arbeidsmarkt verwijs ik naar het eindrapport van de Commissie Regulering van
Werk.

Figuur 1: ontwikkeling samenstelling werkende populatie naar arbeidsrelatie1

1 CBS, https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/82646NED/table?dl=395…

Binnen de populatie werkenden met een flexibele arbeidsrelatie (38% van het totaal)
is weer sprake van verschillende contractvormen. Deze populatie bestond in 2019 uit
zelfstandigen zonder personeel (33%), uit werknemers met een tijdelijk contract of
variabele uren (33%), oproep- of invalkrachten (16%), zelfstandigen met personeel
(10%), en uitzendkrachten (8%).

Automatische stabilisatie

Het kabinet streeft door het voeren van trendmatig begrotingsbeleid een stabiliserende
werking van de rijksbegroting op de economie na. Aan de uitgavenkant betekent dit
het hanteren van vaste uitgavenplafonds voor de gehele kabinetsperiode. Een uitzondering
hierop is sinds deze kabinetsperiode de niet-beleidsmatige ontwikkeling van de werkloosheidsuitgaven.
Als deze stijgen als gevolg van een economische neergang hoeft hiervoor niet elders
te worden omgebogen. Aan de inkomstenkant is de beleidsmatige ontwikkeling van de
lasten voor de gehele kabinetsperiode vastgelegd. Fluctuaties in de inkomsten als
gevolg van conjuncturele ontwikkelingen leiden echter niet tot een aanpassing in het
beleid. Het gevolg van deze systematiek is dat bij een economische neergang de inkomsten
van de overheid dalen, de uitgaven aan sociale zekerheid toenemen, en de overige uitgaven
op peil blijven. Aan de inkomstenkant van de begroting zijn met name de opbrengst
van de «grote» belastingen conjunctuurgevoelig. Dit betreft de loon- en inkomensheffing,
de vennootschapsbelasting, en de btw. Door lagere belastinginkomsten en per saldo
hogere uitgaven realiseert de overheid in een laagconjunctuur een negatiever EMU-saldo.
Het omgekeerde geldt in een periode van bovengemiddeld hoge economische groei.

Automatische stabilisatie beperkt conjuncturele uitslagen voornamelijk via de vraagkant
van de economie. Ten eerste blijven tijdens een recessie de overheidsbestedingen op
peil omdat bezuinigen niet noodzakelijk is. Ten tweede wordt ook het verval in de
consumptie van huishoudens beperkt omdat het verlies van inkomen uit werk deels wordt
gecompenseerd door inkomen uit een uitkering en/of sprake is van lagere belastingheffing.
De Europese Commissie schat in dat een daling uit marktinkomsten voor huishoudens
van 1% in Nederland leidt tot een gemiddelde daling van het besteedbaar inkomen met
0,6%.3 Het resterende deel vangt de overheid op.

Dat inkomensbescherming economisch stabiliserend werkt volgt uit de observatie dat
veel huishoudens hand-to-mouth leven: zij baseren hun consumptie vaak op hun actuele inkomen.4 Met name werkenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt, zelfstandigen daarbij inbegrepen,
zijn kwetsbaar omdat zij een beperkte buffer hebben om op terug te vallen.5 Inkomensstabilisatie leidt dus tot consumptiestabilisatie.

De mate waarin het Nederlandse begrotingsbeleid bijdraagt aan automatische stabilisatie
is relatief groot ten opzichte van andere EU-landen. Dit kan worden afgeleid uit de
semi-elasticiteit van het EMU-saldo, die gemeten wordt door de Europese Commissie.6 Deze indicator geeft aan in hoeverre het saldo meebeweegt met de economische conjunctuur,
en is daarmee een indicator voor de mate waarin de overheid economische schokken opvangt.
De semi-elasticiteit is voor Nederland vergelijkbaar met die voor landen als Denemarken,
België, en Frankrijk, en groter dan die voor Duitsland. Dit komt onder meer door de
hoogte van de overheidsuitgaven als percentage bbp, de mate van (progressieve) belastingheffing
op conjunctuurgevoelige grondslagen zoals inkomen, en het ruime stelsel van sociale
zekerheid.

Figuur 2: semi-elasticiteit EMU-saldo per land1

1 EC (2018), Report on public finances in EMU 2018, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip095_part_i…

De Nederlandse begroting draagt relatief veel bij aan automatische stabilisatie. Dat
wil overigens niet zeggen dat de economie in Nederland ook stabieler is dan in andere
landen. Hiervoor zijn immers meerdere factoren relevant. Studies laten zien dat de
inrichting van het pensioenstelsel en de omvang van hypotheekschulden ook de volatiliteit
van consumptie van huishoudens beïnvloeden.7
,
8 Ook is Nederland als open economie relatief gevoelig voor wereldwijde economische
ontwikkelingen. De rol van de samenstelling van de arbeidsmarkt op de werking van
de automatische stabilisatoren is echter niet eerder geanalyseerd.

Automatische stabilisatie en de arbeidsmarkt

De samenstelling van de arbeidsmarkt beïnvloedt de conjunctuur via de rijksbegroting
door verschillen in recht op sociale zekerheid. Daarnaast zijn verschillen in arbeidsrecht
tussen werkvormen op zich relevant voor de ontwikkeling van de conjunctuur, evenals
de snelheid waarmee de arbeidsmarkt zich kan aanpassen aan een nieuwe situatie. Onderstaand
ga ik in op deze kanalen.

Veranderende arbeidsmarkt en overheidsfinanciën: werknemers

Voor zowel werknemers met een vast als werknemers met een flexibel contract geldt
dat zij – wanneer zij aan de voorwaarden voldoen – recht hebben op een WW-uitkering
bij verlies van werk, of wanneer dat niet het geval is aanspraak kunnen maken op de
bijstand. Aan die sociale vangnetten dragen zij bij door premies en belastingen te
betalen. Wanneer werknemers hun werk verliezen heeft dat dan ook een tweeledig negatief
effect op de overheidsfinanciën: de inkomsten lopen terug doordat er minder premies
en minder belasting worden betaald, en de uitgaven aan sociale zekerheid, waaronder
toeslagen, lopen op. Daarmee is de sociale zekerheid een belangrijke automatische
stabilisator: wanneer tijdens een periode van laagconjunctuur de werkloosheid oploopt
zorgt het ervoor dat het inkomensverlies van huishoudens die te maken krijgen met
werkloosheid beperkt wordt. Dit beperkt ook een eventuele volgende ronde aan vraaguitval
en werkgelegenheidsverlies.

De snelheid waarmee de werkloosheid tijdens een periode van laagconjunctuur oploopt
is onder andere afhankelijk van de mate van flexibilisering. Werknemers met een flexibel
contract genieten immers minder ontslagbescherming dan werknemers met een vast contract.
Zij zullen tijdens een economische neergang dan ook sneller hun baan verliezen. Bij
een flexibelere arbeidsmarkt loopt de werkloosheid bij een neergang dan ook sneller
op. Zowel sociale zekerheid als het arbeidsrecht kunnen dus bijdragen aan economische
stabilisatie. Bij een hogere mate van ontslagbescherming is de consumptie van huishoudens
dan ook minder gevoelig voor economische schokken.9 Daartegenover staat wel dat een flexibeler arbeidsmarkt sneller kan reageren op structurele
veranderingen in de economie die ontstaan na een economische schok. Dat bevordert
herstel uit een crisis. Hierbij vindt herallocatie plaats naar sectoren met meer structureel
groeiperspectief, wat op de lange termijn ook goed is voor de overheidsfinanciën.

Bij de vormgeving van deze vorm van flexibiliteit is het belangrijk om het aanpassingsvermogen
van de arbeidsmarkt zorgvuldig af te wegen tegen de mate waarin werkgevers en werknemers
worden gestimuleerd duurzame matches te behouden. Het eindrapport van de commissie
Regulering van werk wijst erop dat buitensporige «externe flexibiliteit» juist leidt
tot ondermijning van het verdienvermogen op lange termijn door scholing, autonomie
en innovatief gedrag van werknemers te ontmoedigen.10

Veranderende arbeidsmarkt en de overheidsfinanciën: zelfstandigen

Voor zelfstandigen is de stabiliserende rol van de overheidsfinanciën kleiner dan
voor werknemers. Dat verschil zit niet zo zeer in de mate van arbeidsrechtelijke bescherming
(zelfstandigen kunnen makkelijk «ontslagen» worden door terugloop van opdrachten en tarieven kunnen makkelijker naar beneden worden bijgesteld dan de lonen van werknemers) maar in het feit
dat zelfstandigen in veel mindere mate recht hebben op sociale zekerheid. Zelfstandigen
betalen geen premies werknemersverzekeringen en hebben geen recht op een WW-uitkering
wanneer zij hun werk verliezen. Zij kunnen, net als werknemers, wel aanspraak maken
op de bijstand maar ook voor zelfstandigen geldt daar een partner- en vermogenstoets.
Wanneer, in een periode van laagconjunctuur, zelfstandigen hun werk verliezen lopen
de overheidsinkomsten beperkter terug omdat er geen sprake is van premiederving. Tegelijkertijd
lopen de uitgaven beperkter op omdat zelfstandigen in mindere mate beroep kunnen doen
op sociale zekerheid. Een toename van het aandeel zelfstandigen verkleint in dat opzicht
de stabiliserende werking van de overheidsfinanciën op de economie. Immers, zelfstandigen
die hun werk verliezen zullen kunnen meer moeite hebben om hun consumptie op peil
te houden.

Concluderend

De laatste decennia is de flexibele schil op de arbeidsmarkt fors gegroeid, en is
de relevantie ten opzichte van de automatische stabilisatoren dus toegenomen. Tegelijk
is lastig te kwantificeren in hoeverre flexibilisering inderdaad de beoogde stabiliserende
werking van het begrotingsbeleid vermindert. Hierover zijn te weinig gegevens beschikbaar.
Tot voor kort had zich immers maar één economische crisis voorgedaan waarbij de rol
van de flexibele schil geanalyseerd kon worden hetgeen de analyse kwetsbaarder maakt
voor specifieke omstandigheden in deze periode. Bovendien is een causaal verband tussen
de inrichting van de arbeidsmarkt en de omvang van een economische crisis lastig te
isoleren. Op de achtergrond spelen vertroebelende factoren zoals discretionair overheidsbeleid,
en de aanwezigheid van structurele trends. Tot slot is het belangrijk te benadrukken dat stabiliserend begrotingsbeleid breder is dan sociale zekerheid,
maar ook betrekking heeft op de reactie van de inkomsten op de conjunctuur en het
gevoerde begrotingsbeleid bij een economische neergang. In het ideale geval is een
experiment beschikbaar waarbij twee landen dezelfde economische schok ervaren en enkel
verschillen in de inrichting van de arbeidsmarkt. Een dergelijke situatie is niet
voor handen.

Het Centraal Planbureau (CPB) ontwikkelt een model om de gevolgen van economische
crises voor de overheidsfinanciën in meer detail te kunnen analyseren. Dit model (CRASH)
heeft als doel om de rol van diverse instituties, zoals pensioenfondsen, banken, en
hypotheekschulden, op de impact van internationale schokken (of een combinatie van
schokken) in beeld te brengen. Ik verken samen met het CPB of CRASH ook geschikt is
om de effecten van de inrichting van de arbeidsmarkt op economische schokken nader
te analyseren. Indien het resultaat van deze verkenning positief is maakt het CPB
zo mogelijk een analyse hiernaar in het najaar.

Stabilisatie tijdens de coronacrisis

De uitbraak van het coronavirus en de maatregelen om de verspreiding tegen te gaan
zetten in ongekende mate een rem op de economische groei. Een recessie is onvermijdelijk,
waarbij de hoop op snel, «v-vormig» herstel lastiger wordt naarmate de maatregelen
ter beheersing van het virus voortduren. De meerwaarde van trendmatig begrotingsbeleid
is nu zichtbaar: de opgebouwde buffers staan toe om de forse daling van belastinginkomsten
op te vangen. Het beroep op WW en bijstand neemt snel toe. De automatische stabilisatoren
doen dus hun werk.

De hervormingsagenda voor de arbeidsmarkt

Tegelijkertijd vindt er nu een crisis plaats waarbij we zien dat met name flexkrachten
en zzp’ers het heel lastig hebben. Zij kunnen op minder bescherming rekenen van het
arbeidsrecht en we zien dat van deze groepen het werk als eerste onder druk komt te
staan. De sociale zekerheid biedt hen bovendien vaak minder bescherming tegen inkomensverlies:
zij zijn gemiddeld eerder aangewezen op de bijstand, waar ze bovendien alleen aanspraak
op kunnen maken als ze voldoen aan de voorwaarden (i.e. partner- en vermogenstoets).
Daarbij gaat het vaak om mensen die tijdens een crisis juist meer dan gemiddeld behoefte
hebben aan beschutting.11 Gegeven het bijzondere karakter van de crisis heeft het kabinet de reguliere vangnetten
als de WW en de bijstand aangevuld met een omvangrijk pakket discretionaire maatregelen
voor zowel bedrijven als werkenden (o.a. NOW, TOZO). Daarmee biedt het kabinet werkenden
en bedrijven in deze bijzondere tijd extra zekerheid en beperkt het de economische
schade.

De tweedeling tussen flex en vast op de arbeidsmarkt staat al langer op de agenda.
Het kabinet heeft stappen gezet naar een evenwichtiger arbeidsmarkt, zowel via het
arbeidsrecht (middels de WAB) als door fiscale verschillen te verkleinen (door afbouw
van de zelfstandigenaftrek). De analyse van de commissie Borstlap biedt een ontwerp
voor meer weerbaarheid, wederkerigheid, wendbaarheid en duidelijkheid op de arbeidsmarkt.
We zitten nog midden in de coronacrisis. Het is nog onduidelijk hoe zwaar de klappen
op de arbeidsmarkt zullen zijn, hoe snel deze zich herstelt, en wat de bijdrage van
de automatische stabilisatoren daarbij gaat zijn. De eerste ervaringen met de crisis
zal het kabinet meewegen in verdere hervormingen op de arbeidsmarkt, te beginnen in
de reactie op het rapport van de commissie Regulering van werk na de zomer.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra