Brief regering : Ontwikkelingen werknemersverzekeringen ziekte en arbeidsongeschiktheid

Nr. 1017
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2020

Met deze brief wil ik u op de hoogte brengen van een aantal ontwikkelingen op het
terrein de werknemersverzekeringen voor ziekte en arbeidsongeschiktheid. In deze brief
zal ik allereerst ingaan op de ontwikkelingen op de hybride markt en mijn bevindingen
rondom de keuze die kleine werkgevers op de hybride markt maken. Daarna zal ik de
stand van zaken melden rondom de aanpassingen die ik heb voorgesteld voor het voortschrijdend
cumulatief rekenen. Tot slot zal ik ingaan op een aantal ontwikkelingen in de WIA.
Dit betreft allereerst mijn toezegging om de doorstroom van WGA naar de IVA te onderzoeken.
Daarnaast heb ik uw Kamer toegezegd u voor de zomer te informeren over de zogeheten
uitlooptermijnen. Verder ga ik in op de toezegging aan uw Kamer om te onderzoeken
hoeveel werknemers gezond de Aow-leeftijd bereiken. Tot slot meld ik de stand van
zaken rondom de nader gewijzigde motie van de leden Van Brenk en Jasper van Dijk1 over de WIA-instroom en ga ik in op de werkgroep van de Stichting van de Arbeid die
onderzocht heeft hoe de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk en volledig arbeidsongeschikten
kan worden verhoogd.

1. Ontwikkelingen hybride markt

In mijn brief van vorig jaar mei2 heb ik u aangegeven dat de hybride markt zich lijkt te stabiliseren, als gevolg van
de wijzigingen in de Wet verbetering hybride markt in 2017. Het was op dat moment
echter nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken. Private verzekeraars werken
namelijk vaak met driejaarscontracten: aangezien een groot deel van de werkgevers
per 1 januari 2017 een hernieuwde keuze heeft gemaakt, is per 1 januari 2020 een groot
deel van deze contracten verlopen. Het verlopen van driejaarscontracten heeft niet
tot grote marktbewegingen geleid. Ik concludeer dan ook op basis daarvan dat de wijzigingen
in de Wet verbetering hybride markt hebben geleid tot een meer gelijk speelveld en
tot stabiliteit op de hybride markt.

1.1 Meest recente bewegingen hybride markt

Zowel het aantal WGA-eigenrisicodragers als hun aandeel in de totale loonsom is sinds
2017 stabiel. Hierbij valt op dat het aantal werkgevers dat voor het eigenrisicodragerschap
kiest veel lager ligt dan het aandeel dat zij vertegenwoordigen in de loonsom. Het
aantal kleine werkgevers dat kiest voor eigenrisicodragerschap is dus klein. Hierop
zal ik in de volgende paragraaf terugkomen.

Figuur 1: Aandeel eigenrisicodragers WGA

De Ziektewet (ZW) laat hetzelfde beeld zien als de WGA. Hoewel het aandeel van eigenrisicodragers
in de totale loonsom nog wel licht stijgt sinds 2017, is het beeld veel stabieler
dan de daaraan voorafgaande jaren. Ook hier valt op dat het aantal eigenrisicodragers
veel lager ligt dan het aandeel dat zij vertegenwoordigen in de totale loonsom.

Figuur 2: Aandeel eigenrisicodragers ZW

Vanzelfsprekend zal ik de ontwikkelingen op de hybride markt blijven monitoren. Op
het moment dat het stabiele beeld van de afgelopen jaren wijzigt zal ik u daarover
informeren.

1.2 Kleine werkgevers en de hybride markt

Gezien het zeer geringe aantal kleine werkgevers dat kiest voor het eigenrisicodragerschap
heb ik u vorig jaar aangegeven te willen onderzoeken of er op dit terrein belemmeringen
zijn voor kleine werkgevers die ik zou kunnen wegnemen. Ik heb hierover gesprekken
gevoerd met werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties, private verzekeraars,
private uitvoerders en een intermediair. Op basis van deze gesprekken kom ik tot de
conclusie dat er bij de meeste kleine werkgevers geen behoefte bestaat aan het eigenrisicodragerschap.
Financieel is er geen winst te behalen en de verantwoordelijkheden die het eigenrisicodragerschap
met zich meeneemt zijn voor kleine werkgevers zwaar. Zij hebben over het algemeen
namelijk niet de expertise om zelf uitvoering te geven aan hun re-integratieverantwoordelijkheid
en moeten daar daarom een dienstverlener voor inschakelen. Daarvoor bestaat een goed
functionerende adviesmarkt, maar de premie van UWV is voor deze werkgevers vaak minimaal
even aantrekkelijk als de premie die zij kunnen krijgen op de private markt. In het
geval van eigenrisicodragerschap komen de kosten voor het advies daar nog bovenop.
Tot slot geven private verzekeraars en private uitvoerders aan dat er ook voor wat
betreft middelgrote werkgevers lastig te concurreren valt met de premiestelling van
UWV3. De UWV-premie voor deze werkgevers wordt namelijk gedeeltelijk individueel en gedeeltelijk
sectoraal vastgesteld. Voor het individuele deel betalen deze werkgevers vaak een
minimumpremie, omdat het grootste gedeelte van deze werkgevers geen ZW- of WGA-uitkeringen
heeft. Het risico op een dergelijke uitkering is namelijk zo laag dat deze categorie
werkgevers eigenlijk onvoldoende werknemers heeft om het risico individueel te bepalen.4

Op basis van deze analyse constateer ik dat de hybride markt met name functioneert
voor grote werkgevers. Kleine werkgevers hebben in veel mindere mate de behoefte om
eigenrisicodrager te worden. In het kader van het voorstel van een gedifferentieerde
Aof-premie zal ik wel de grens tussen kleine en middelgrote werkgevers die nu in de
Werkhervattingskas wordt gehanteerd, verhogen van 10 maal het gemiddelde premieplichtige
loon naar 25 maal het gemiddelde premieplichtige loon. Deze maatregel zorgt ervoor
dat de definitie kleine werkgever eenduidig zal zijn voor de gedifferentieerde Aof
en de premie in de Werkhervattingskas en is ook noodzakelijk voor de uitvoerbaarheid.
Deze wijziging zorgt er tegelijk voor dat het individuele gedeelte van de premie voor
de huidige groep middelgrote werkgevers afneemt. Aangezien de behoefte bij kleine
werkgevers voor het eigenrisicodragerschap in grote mate ontbreekt, zie ik geen noodzaak
en geen andere mogelijkheden om belemmeringen op dit terrein weg te nemen.

Uiteraard blijven kleine werkgevers wel de mogelijkheid houden om eigenrisicodrager
te zijn voor de ZW en/of de WGA. Dan behouden de kleine werkgevers die wel de behoefte
hebben om eigenrisicodrager te worden hun keuzevrijheid.

2. Voortschrijdend cumulatief rekenen

In mijn brief van 26 november 20185 heb ik u geïnformeerd over de stand van zaken rondom het vereenvoudigen van het toepassen
van het voortschrijdend cumulatief rekenen (VCR) door private uitvoerders van eigenrisicodragers.
Daarin heb ik u aangekondigd een tweetal voorstellen uit te werken om tot een meer
gelijke premieheffing tussen de verschillende actoren op de hybride markt te komen.
Daarmee werd uitvoering gegeven aan de motie van de leden Dijkgraaf en Nijkerken-De
Haan6. Beide voorstellen zijn inmiddels getoetst op uitvoerbaarheid. Hieronder ga ik in
op de stand van zaken van deze voorstellen.

VCR is een methodiek om maandelijks de hoogte van de premie over het loon van de werknemer
en over uitkeringen te berekenen. UWV past deze methodiek alleen toe over de uitkering,
terwijl eigenrisicodragers en private uitvoerders die uitkering betalen namens de
eigenrisicodrager, deze methodiek moeten toepassen over de som van loon en uitkering.
Dit is lastig voor private uitvoerders, omdat zij dan inzicht moeten hebben in de
loonadministratie van de eigenrisicodrager. Daarom staat de Belastingdienst op dit
moment in individuele situaties toe dat de private uitvoerder VCR alleen toepast over
de uitkering. In mijn brief van 26 november 2018 heb ik aangegeven dat ik een wetsvoorstel
zou voorbereiden om eigenrisicodragers toe te staan VCR separaat toe te passen over
loon en separaat over de uitkering. Ik heb ervoor gekozen het voorstel alleen betrekking
te laten hebben op eigenrisicodragers met een private uitvoerder. Voor eigenrisicodragers
zonder private uitvoerder is aanpassing niet noodzakelijk, aangezien zij geen inzicht
in een andere loonadministratie nodig hebben.

Daarnaast kondigde ik in november 2018 nog een tweede voorstel aan. Dit betrof het
heffen van de gemiddelde premie voor de Werkhervattingskas (Whk) over uitkeringen
die worden betaald via werkgevers (werkgeversbetalingen) of door eigenrisicodragers.
Op dit moment betalen werkgevers voor de Whk over uitkeringen hetzelfde premiepercentage
als over het loon. Voor de eigenrisicodragers gaat het dan om het percentage voor
de premiecomponent waarvoor zij publiek verzekerd zijn; voor de premiecomponent(en)
waarvoor zij eigenrisicodrager zijn betalen ze geen Whk-premie. Met het voorstel zouden
eigenrisicodragers voor de premiecomponent waarvoor zij publiek verzekerd zijn de
gemiddelde premie gaan afdragen, net als UWV. Dit zou leiden tot meer gelijkheid op
de hybride markt. Ik heb echter besloten om dit voorstel niet door te zetten. De reden
daarachter is tweeledig. Ten eerste blijkt de winst van het voorstel zeer beperkt.
De huidige wijze van het vaststellen van de premie over uitkeringen werkt namelijk
niet marktverstorend, omdat de premie over uitkeringen slechts een zeer beperkt deel
van de totaal af te dragen premie is; het bedrag aan loon dat een werkgever betaalt
is veel groter is dan het bedrag aan uitkeringen. De gemiddelde premie kan bovendien
niet alleen lager, maar ook hoger zijn dan de premie over het loon. De huidige wijze
van het heffen van premie over uitkeringen is dus niet duidelijk in het voordeel van
1 van de actoren. Ten tweede heeft het voorstel behoorlijke impact heeft op de betaalstraat
UWV én kan de wijziging leiden tot meer complexiteit voor werkgevers; zij zouden dan
rekening moeten gaan houden met verschillende Whk-premiepercentages over uitkeringen
en over loon. De beperkte winst van het voorstel rechtvaardigt mijns inziens de negatieve
uitvoeringsconsequenties niet.

3. Ontwikkelingen WIA

3.1 Doorstroom WGA naar IVA

Tijdens het AO arbeidsongeschiktheid van 7 november 2019 (Kamerstuk 29 544, nr. 964) heeft uw Kamer vragen gesteld over het verschil in doorstroom van de WGA naar de
IVA tussen werknemers en vangnetters7. Ik heb toegezegd dat ik zou onderzoeken hoe er meer zicht verkregen kan worden op
de doorstroom van de WGA naar de IVA.

Zoals bekend kunnen meerdere actoren een WIA-herbeoordeling aanvragen: UWV Werkbedrijf,
werknemers, hun werkgevers en de private verzekeraars van werkgevers die eigenrisicodrager
zijn. Binnen deze verschillende vraaggestuurde herbeoordelingen bestaat geen prioritering. De herbeoordelingen die worden aangevraagd
door werknemers worden even snel opgepakt als herbeoordelingen die worden aangevraagd
door UWV Werkbedrijf, werkgevers en private verzekeraars. De verzekeringsstatus van
een werkgever heeft dus geen invloed op het moment waarop een herbeoordeling wordt
uitgevoerd.

In het algemeen geldt verder dat er voor werkgevers sinds de invoering van de Wet
Modernisering Ziektewet in 2014 geen verschil meer bestaat in financiële prikkels
binnen de WIA met betrekking tot werknemers met een vast en werknemers met een tijdelijk
dienstverband (de zogeheten eindedienstverbanders8). Ten opzichte van zieke WW’ers is er wel een verschil: voor hen is er geen werkgever
meer met een financiële prikkel voor doorstroom van WGA naar IVA. Ik heb UWV gevraagd
een analyse te doen naar de doorstroom van WGA naar IVA voor deze drie herkomstgroepen.

Uit deze analyse blijkt dat de doorstroom van werknemers met een vast dienstverband
hoger ligt dan de doorstroom van eindedienstverbanders. Hierbij moet echter opgemerkt
worden dat de effecten van de Wet Modernisering Ziektewet niet goed zichtbaar zijn,
vanwege de extra WIA-herbeoordelingen die UWV vanaf 2013 heeft verricht. Daarnaast
hebben werkgevers pas sinds 2017 de mogelijkheid om ook voor eindedienstverbanders
in de WGA eigenrisicodrager te worden, waardoor de effecten daarvan pas vanaf 2023
zichtbaar zijn. Ik zal volgen in hoeverre de gegevens over doorstroom van WGA naar
IVA vanaf dat moment aanleiding vormen voor maatregelen om eventuele verschillen in
doorstroom weg te nemen.

Uit de analyse van UWV blijkt daarnaast dat de doorstroom van WGA naar IVA bij WW-gerechtigden
lager ligt. Dit verschil kan met name verklaard worden door het feit dat (ex)-werkgevers
en verzekeraars een groter aantal WIA-herbeoordelingen aanvragen dan UWV Werkbedrijf.
Over dit verschil en over de mogelijkheden om dit te verkleinen ga ik met UWV in gesprek.

Ik zal hierna de door UWV gemaakte analyse nader toelichten.

UWV-analyse van doorstroom

De analyse van UWV laat zien dat de doorstroom van WGA naar IVA vanuit de groep van
werknemers met een vast dienstverband over de eerste vijf jaar na instroom in de WGA
op 38% ligt, twee keer zo hoog als voor eindedienstverbanders (19%) en zieke WW’ers
(18%). Voor een goede vergelijking is het echter nodig om te corrigeren voor achtergrondkenmerken.
Daarom is in de analyse ook gecorrigeerd voor leeftijd en geslacht. Na deze correctie
bedraagt het overgangspercentage voor werknemers met een vast contract 36%, ongeveer
anderhalf keer zo hoog als het overgangspercentage voor eindedienstverbanders (23%).
Voor zieke WW’ers blijft het overgangspercentage na correctie ongeveer 18%. Wat opvalt
is dat vooral in de eerste 3,5 jaar na instroom in de WGA de doorstroom naar de IVA
van werknemers met een vast dienstverband hoger ligt dan voor eindedienstverbanders
en zieke WW’ers

Verschil tussen werknemers met een vast contract en eindedienstverbanders

Sinds de invoering van de Wet Modernisering Ziektewet in 2014 bestaat er ook voor
eindedienstverbanders premiedifferentiatie voor de WGA. De premiehoogte voor werkgevers
wordt gebaseerd op de WGA-instroom vanaf 2012. Publiek verzekerde werkgevers hebben
hiermee een prikkel om de arbeidsongeschiktheidslasten voor werknemers met een vast
contract én voor eindedienstverbanders te beperken. Of deze introductie van premiedifferentiatie
voor eindedienstverbanders voor de WGA heeft geleid tot een verhoogde doorstroom van
WGA naar IVA is lastig in te schatten omdat UWV vanaf 2013 enkele malen extra herbeoordelingen
heeft verricht voor mensen in het WGA-bestand. Een stijging in de doorstroom kan mogelijk
dus ook komen door een extra aantal uitgevoerde herbeoordelingen. Wel is het zo dat
er een kleine sprong in de doorstroom te zien is voor de eindedienstverbanders tussen
cohort 2011 (mensen die in 2011 in de WIA zijn ingestroomd) en cohort 2012 (instroom
in 2012), het eerste cohort waarvoor de premiedifferentiatie na de wetswijziging van
2014 gold.

Daarnaast is het sinds 2017 voor werkgevers mogelijk om ook voor eindedienstverbanders
in de WGA eigenrisicodrager te worden. Of deze mogelijkheid invloed heeft op de doorstroom
naar IVA valt nog niet terug te zien in de gegevens, omdat de eerste instroom van
eindedienstverbanders bij eigenrisicodragers pas in 2019 heeft plaatsgevonden. De
eerste effecten zullen pas te zien zijn wanneer het eerste cohort een aantal jaar
in de WGA zit. Naar verwachting zullen de eerste effecten niet eerder dan in 2023
zichtbaar zijn.

Tenslotte laat de analyse van UWV zien dat de doorstroom van WGA naar IVA voor zieke
WW’ers relatief laag is. Dit verschil kan met name verklaard worden door het feit
dat (ex)-werkgevers en verzekeraars een groter aantal WIA-herbeoordelingen aanvragen
dan UWV Werkbedrijf.

3.2 Uitlooptermijnen

In het AO arbeidsongeschiktheid van 7 november 2019 heb ik toegezegd uw Kamer de eerste
helft van 2020 te informeren over het uniformeren van de uitlooptermijnen in de WIA.
De gesprekken met sociale partners over dit onderwerp zijn als gevolg van de coronacrisis
vertraagd, waardoor ik hierover geen conclusies met u kan delen. Ik verwacht uw Kamer
hierover in het najaar te kunnen informeren.

3.3 Gezond de AOW-leeftijd halen

Tijdens het AO Arbeidsmarktbeleid van 15 januari 2020 (Kamerstuk 29 544, nr. 1000) heeft het Kamerlid Otterloo (50PLUS) gevraagd naar het aantal mensen dat gezond
de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt. Graag wil ik hierbij mijn toezegging gestand
doen.

In Nederland worden mensen gemiddeld steeds ouder en duren loopbanen langer. Mede
daarom is het belangrijk dat mensen in goede gezondheid kunnen doorwerken tot hun
pensioen.

Om antwoord te kunnen geven op de vraag hoeveel mensen gezond de AOW-leeftijd bereiken,
moet eerst vastgesteld worden wat wordt verstaan onder het begrip «gezond». De exacte
gezondheidssituatie van Nederlanders is niet bekend. Daarom heb ik naar een drietal
indicatoren gekeken.

Allereerst heb ik gekeken naar de kans om de WIA in te stromen. Deze bedroeg 0,6%
in 2018. Jaarlijks raken van de 1000 werknemers er dus 6 arbeidsongeschikt. Voor 60-plussers
bedroeg de instroomkans in 2018 1,3%. Ouderen hebben een hogere instroomkans dan jongeren,
vanwege de hogere gezondheidsrisico’s. Uit de instroomkans kan afgeleid worden dat
vier van de honderd verzekerde 63-jarigen (mensen in loondienst) uiteindelijk de WIA
instromen.

Daarnaast heb ik gekeken naar het aantal mensen dat werkend de AOW-leeftijd bereikt
en het aantal mensen dat de WIA, WAO en Wet Wajong uitstroomt vanwege het bereiken
van de AOW-leeftijd. Hierbij definieer ik mensen die werkend de AOW-leeftijd bereiken
voor deze analyse dus als gezond en mensen die een arbeidsongeschiktheidsuitkering
ontvangen niet, hoewel dit uiteraard een sterke versimpeling is van de werkelijkheid.
In 2019 bereikten ongeveer 150.000 mensen de AOW-gerechtigde leeftijd. Een aanzienlijk
deel daarvan is afkomstig uit de werkzame beroepsbevolking, naar inschatting circa
80 duizend mensen. Van alle personen die de AOW-leeftijd bereiken, zijn in 2019 ongeveer
9.000 personen afkomstig uit de WIA9, ongeveer 14.000 vanuit de WAO en ongeveer 1.200 vanuit de Wajong. Deze gepensioneerden
zijn op diverse momenten in hun werkzame leven de arbeidsongeschiktheidsuitkering
ingestroomd. Wajong-gerechtigden meestal vanaf hun 18e levensjaar, WAO-gerechtigden vóór 2004 en WIA-gerechtigden na 2004. Van de overige
personen kan niet gezegd worden in welke gezondheidssituatie zij de AOW-leeftijd bereiken.
Dit betreffen bijvoorbeeld personen met een WW-uitkering, bijstandsgerechtigden of
personen zonder inkomen.

Tot slot heb ik gekeken naar de ervaren gezondheid sinds de verhoging van de AOW-leeftijd.
In mijn brief van 19 december 201910 heb ik u geïnformeerd over het onderzoek dat SEO Economisch Onderzoek heeft verricht
naar de effecten van de verhoging van de AOW-leeftijd. Uit dit onderzoek is gebleken
dat de ervaren gezondheid niet gedaald is sinds de verhoging van de AOW-leeftijd.
In de groep van 64- en 65-jarigen, waar de arbeidsparticipatie sterk is gestegen sinds
de afbouw van de VUT-regelingen en verhoging van de AOW-leeftijd, is de ervaren gezondheid
niet gedaald. In 2017 ervaarde 70,2% van de 65-jarigen hun gezondheid als goed of
zeer goed.

Uit onderzoek van het RIVM11 blijkt dat mensen in het algemeen de afgelopen twintig jaar langer gezond blijven.
De ervaren gezondheid van 60 tot 65-jarigen is hetzelfde gebleven. De oorzaak hiervan
is niet helemaal duidelijk. Het zou te maken kunnen hebben met het plotseling wegvallen
van de mogelijkheden om vervroegd met pensioen te gaan. Als mensen meer handelingsperspectief
zien en zich de komende jaren beter kunnen voorbereiden blijft de gezondheid bij deze
groep mogelijk niet achter. Het zou ook kunnen komen doordat mensen langer doorwerken.
Het is onzeker of de achterblijvende ervaren gezondheid van 60–65-jarigen eenmalig
is geweest of zich ook in de toekomst zal voordoen. Voor beide mogelijkheden is daarom
een toekomstscenario gemaakt. Binnen de bandbreedte van deze scenario’s zullen in
de toekomst, uitgaande van een 2/3-koppeling, meer mensen dan nu in goede gezondheid
de AOW-leeftijd bereiken. Het RIVM geeft aan dat duurzame inzetbaarheid de meeste
kans heeft om ervoor te zorgen dat mensen langer gezond en inzetbaar blijven. In het
Pensioenakkoord van 5 juni 2019 hebben kabinet en sociale partners afspraken gemaakt
die ervoor moeten zorgen dat werkenden in Nederland gezond werkend de hun pensioen
kunnen halen. Een van de maatregelen betreft een tijdelijke subsidieregeling die ziet
op het faciliteren van sectorale maatwerkafspraken rondom duurzame inzetbaarheid,
langer doorwerken en eerder uittreden. Op dit moment worden de contouren van deze
subsidieregeling uitgewerkt. Uw Kamer wordt hierover binnenkort geïnformeerd.

3.4 WIA-instroom

Met de nader gewijzigde motie van de leden Van Brenk en Jasper van Dijk12 roept uw Kamer mij op om waar mogelijk een nadere analyse te doen naar de stijgende
WIA-instroom van de afgelopen jaren en waar noodzakelijk maatregelen hiertegen te
nemen. In de voorjaarsbesluitvorming heb ik met het Ministerie van Financiën afgesproken
om de stijging van zowel de WIA-instroom als de ZW-instroom gezamenlijk te onderzoeken.
Voor het eind van het jaar zal ik u informeren over de uitkomsten van dit onderzoek.

3.5 Werkgroep WIA Stichting van de Arbeid

In het kader van de afspraken die ik in december 2018 met werkgevers en werknemers
heb gemaakt over de WIA en loondoorbetaling bij ziekte13 is de Stichting van de Arbeid verzocht om te onderzoeken hoe de arbeidsparticipatie
van volledig en gedeeltelijk arbeidsgeschikten kan worden verhoogd. De Stichting van
de Arbeid is daarbij tot aanbevelingen gekomen. Zij biedt mij deze aanbevelingen op
zeer korte termijn aan. Na de zomer zal ik de aanbevelingen van de Stichting van de
Arbeid met uw Kamer delen en mijn reactie op deze aanbevelingen geven.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees