Brief regering : Evaluatierapport productontwikkelingsproces

Nr. 120 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2020

Het productontwikkelings- en evaluatieproces moet ervoor zorgen dat een consument
een voor hem of haar kostenefficiënt, veilig, nuttig en begrijpelijk financieel product
aanschaft, dat waar voor zijn geld biedt. In de periode 2005–2010 constateerde de
AFM meermaals dat dit proces bij verschillende productaanbieders niet goed georganiseerd
was en er producten in de markt werden gezet, waarbij de klant niet voldoende centraal
stond. In reactie hierop werd op 1 januari 2013 wettelijk verankerd dat, wanneer financiële
ondernemingen producten aanbieden of samenstellen en op de markt verkrijgbaar stellen,
zij daarbij op evenwichtige wijze rekening moeten houden met de belangen van de klant.
Dit om massaschade voor consumenten en de maatschappij als gevolg van pertinent slechte
financiële producten te voorkomen. Deze wettelijke bepaling staat bekend als het «productontwikkelingsproces»,
en is opgenomen in artikel 32 van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen
Wft (BGfo).

Het productontwikkelingsproces is van belang bij zowel de ontwikkeling van nieuwe
producten, als voor het periodiek, of als daar aanleiding toe is, evalueren van het
klantbelang bij bestaande producten. In het productontwikkelingsproces wordt gekeken
of een product in verschillende scenario’s passend is voor de gedefinieerde doelgroep
en of er voldoende waarborgen in de distributie van het product zijn ingebouwd om
ervoor te zorgen dat het product wordt aangeboden aan de beoogde doelgroep en niet
terecht komt bij de negatieve doelgroep (die personen waarvoor het product niet passend
is).

In 2017 heeft mijn voorganger u reeds geïnformeerd over de eerste bevindingen van
deze maatregel1 en kondigde daarbij gelijktijdig een evaluatie aan om nader inzicht te verschaffen
in de effectiviteit en doeltreffendheid ervan. Hierbij bied ik u het evaluatierapport
aan van Kwink Groep over het productontwikkelingsproces2. In deze brief geef ik de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek weer en hoe
daaraan opvolging wordt gegeven.

Uit de eerste bevindingen in 2017 bleek dat de introductie van toezicht op het productontwikkelingsproces
heeft geleid tot aanpassingen in de bedrijfsvoering van financiële ondernemingen en
in het bijzonder tot het niet of niet langer aanbieden van bepaalde financiële producten.
Deze nadere evaluatie steunt die conclusies. De bepaling ten aanzien van het productontwikkelingsproces
is doeltreffend en effectief en is een belangrijk instrument in het toezicht van de
AFM op de financiële markten. Wel zijn verbeteringen mogelijk in de naleving van het
artikel en het toezicht daarop.

Opzet evaluatie

De evaluatie richt zich op de toepassing van artikel 32 BGfo. De Europese regelgeving
over het productontwikkelingsproces van respectievelijk beleggingsproducten (die op
3 januari 2018 in werking is getreden) en verzekeringsproducten (die op 1 oktober
2018 in werking is getreden), is expliciet niet meegenomen in de evaluatie, omdat
deze nog niet lang genoeg in werking is om deze goed te kunnen evalueren.

Het doel van de evaluatie is om nader inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en
de effecten van het productontwikkelingsproces in de praktijk. In het onderzoek zijn
openbare bronnen geraadpleegd en zijn gesprekken gevoerd met onder andere de toezichthouder,
brancheorganisaties, financiële ondernemingen, adviesbureaus, wetenschappers en belangenverenigingen
van consumenten en beleggers. Bij de selectie van de financiële ondernemingen hebben
de onderzoekers rekening gehouden met het marktsegment3, de grootte, het type onderneming en of het een traditionele of nieuwe speler betreft.

De AFM houdt toezicht op het productontwikkelingsproces. Het toezicht bestaat uit
toezicht op markttoegang (vergunningverlening) en marktgedrag (doorlopend). Het productontwikkelingsproces
wordt daarnaast ook bekeken bij de vergunningverlening door DNB, als onderdeel van
de voorwaarde van een beheerste bedrijfsvoering. De AFM heeft tot op heden geen formele
handhavingsinstrumenten ingezet op basis van artikel 32 BGfo, wel heeft de AFM informele
handhaving ingezet, bijvoorbeeld normoverdragende gesprekken of waarschuwingsbrieven.
Gelet op dat de invoering van het productontwikkelingsproces in 2013 onderdeel was
van een pakket aan maatregelen (waaronder ook bijvoorbeeld de wettelijke vakbekwaamheidsregels,
aanscherping van informatieverplichtingen en het provisieverbod), zijn de effecten
van het productontwikkelingsproces lastig te destilleren, maar de onderzoekers hebben
getracht dit zo veel mogelijk te doen.

Uitkomsten evaluatie

De evaluatie is uitgevoerd aan de hand van drie onderzoeksvragen, die zijn gericht
op het bepalen van de doeltreffendheid en de effectiviteit van de bepaling. Daarbij
is ook expliciet aandacht geweest voor veranderingen in de bedrijfsvoering en het
productaanbod.

Veranderingen in de bedrijfsvoering

De onderzoekers constateren dat – conform de voorlopige bevindingen uit 2017 -de wettelijke
regeling heeft geleid tot veranderingen in de bedrijfsvoering. Financiële ondernemingen
hebben een productontwikkelingsproces geïntroduceerd of een bestaand productontwikkelingsproces
aangepast na de inwerkingtreding van artikel 32 BGfo. De onderzoekers constateren
wel dat er verschil bestaat in de wijze waarop financiële ondernemingen het productontwikkelingsproces
hebben ingericht. Het productontwikkelingsproces laat ruimte voor proportionaliteit;
voor complexe producten moeten bijvoorbeeld meer scenario-analyses opgesteld worden
dan voor relatief eenvoudige producten. De verschillen die de onderzoekers gevonden
hebben, gaan echter niet alleen over proportionaliteit, maar ook over de aanwezigheid,
de invulling en naleving van het productontwikkelingsproces.

Veranderingen in productaanbod

De onderzoekers constateren dat sinds 2013 over het algemeen minder verschillende
typen financiële producten worden aangeboden en dat deze eenvoudiger zijn geworden
en meer gestandaardiseerd. In hoeverre deze verandering een direct gevolg is van de
introductie van het productontwikkelingsproces, is lastig vast te stellen, gelet op
het pakket aan maatregelen dat destijds is ingevoerd. Daarnaast hebben zich ook ontwikkelingen
voorgedaan op het gebied van technologie en digitalisering en zijn er veranderingen
doorgevoerd in fiscale wetgeving. Ook heeft consolidatie in de sector plaatsgevonden
en zijn marktomstandigheden en maatschappelijke opvattingen over producten veranderd.
De onderzoekers signaleren wel dat sommige producten niet meer worden aangeboden of
zijn aangepast, zoals pensioenproducten en achtergestelde deposito’s, en dat artikel
32 BGfo daaraan een bijdrage heeft geleverd.

Effectiviteit en doeltreffendheid productontwikkelingsproces

Het doel van het productontwikkelingsproces is het «waarborgen dat er bij de ontwikkeling
van producten op evenwichtige wijze rekening wordt gehouden met de belangen van de
klant, zodat massaschade voor consumenten en de maatschappij als gevolg van pertinent
slechte financiële producten wordt voorkomen». De onderzoekers constateren dat de
wettekst van artikel 32 BGfo geschikt is voor dit doel en bijdraagt aan deze doelstellingen,
maar dat er verbetering mogelijk is ten aanzien van de naleving en dat het toezicht
op het productontwikkelingsproces nodig is en blijft.

De ruimte voor verbetering zit in verschillende aspecten. Ten eerste signaleren de
onderzoekers dat grote ondernemingen het productontwikkelingsproces beter op orde
lijken te hebben dan kleine ondernemingen. Dit verklaren zij voornamelijk door het
verschil in mogelijkheden die een grote onderneming ten opzichte van een kleine onderneming
heeft om een proces in te richten en doordat grotere ondernemingen ook meer aandacht
van en contact met de toezichthouder hebben. Ook signaleren de onderzoekers dat er
verschillen tussen de deelsectoren waarneembaar zijn, waarbij het productontwikkelingsproces
in de sectoren van gevolmachtigden, kredietverleners, serviceproviders en beheerders
van beleggingsinstellingen met name nadere aandacht behoeft. Daarnaast zijn de onderzoekers
gevallen bekend waarin de eisen op papier goed zijn uitgewerkt, maar in de praktijk
niet altijd worden toegepast. Ook de AFM signaleert dat het productontwikkelingsproces
niet in alle gevallen adequaat wordt toegepast. Verder signaleren de onderzoekers
dat er nog steeds producten worden ontwikkeld of op de markt zijn waarvan reden is
om te twijfelen of op evenwichtige wijze rekening is gehouden met de belangen van
de klant.

Tot slot wijzen de onderzoekers er ook op dat het productontwikkelingsproces naast
het beoogde effect ook nog een aantal neveneffecten heeft. Zo wordt het ook toegepast
op producten die buiten de reikwijdte vallen. Dit is een positief effect, aldus de
onderzoekers. Als negatief neveneffect signaleren de onderzoekers dat producten soms
niet ontwikkeld worden, om maar niet met de plichten volgend uit artikel 32 BGfo in
aanraking te hoeven komen. Dit kan een negatief effect hebben op innovatie of productaanbod.
Complexe producten die voor bepaalde professionele niche-spelers interessant zouden
kunnen zijn, maar niet voor de gemiddelde consument, worden nu mogelijk niet ontwikkeld
of niet in de markt gezet. Ook stippen de onderzoekers aan dat de wetgeving ruimte
biedt voor proportionele toepassing van het productontwikkelingsproces en dat de AFM
deze ruimte wil honoreren, maar dat de perceptie in de markt anders is.

Vervolg

Het evaluatieonderzoek geeft geen aanleiding om aanpassingen te maken in de bestaande
wetgeving: de tekst van de wet voldoet. Desalniettemin blijft aandacht van de toezichthouder
nodig om naleving van de wettelijke regeling te stimuleren en te borgen. Om naleving
te stimuleren en te borgen, zien de onderzoekers de volgende aandachtspunten voor
het toezicht: 1) de implementatie en toepassing van het productontwikkelingsproces
in marktsegmenten zoals kredietaanbieders, beheerders van beleggingsinstellingen,
gevolmachtigden en serviceproviders, 2) de implementatie en toepassing bij de kleinere
partijen die tot dusverre minder vaak betrokken zijn bij de productontwikkelingsproces-onderzoeken door de toezichthouder en 3) de toepassing van het productontwikkelingsproces
bij de productevaluatie. Ook suggereren de onderzoekers dat marktpartijen en de toezichthouder
nader het gesprek over proportionaliteit aangaan omdat het voor de financiële ondernemingen
onvoldoende helder is in welke mate het productontwikkelingsproces proportioneel mag
worden toegepast.

De AFM heeft aangegeven dat zij de aanbevelingen herkent en zal beoordelen hoe de
aanbevelingen in te passen in haar toezicht. Daar ben ik blij om. Ik zal hierover
met de AFM in gesprek blijven. Ook vind ik het positief dat de evaluatie laat zien
dat deze belangrijke bepaling voor de consument – met enkele verbeterpunten – doeltreffend
en effectief is. Het verkleint de kans dat pertinent slechte financiële producten
de weg naar de markt vinden en is daarmee in het belang van de consument.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra