Brief regering : Kwaliteitsnormering Beschermd Wonen

Nr. 321 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2020

In het Algemeen Overleg Zorgfraude en Governance in de Zorg van 19 februari 2020 (Kamerstuk
28 828, nr. 122) heb ik uw Kamer een brief toegezegd met betrekking tot kwaliteitsnormering in het
beschermd wonen. Met deze brief doe ik, mede namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, deze toezegging gestand.

De belangrijkste punten uit deze brief zijn:

• De verantwoordelijkheid voor het – op maat en levensbreed – ondersteunen van mensen
met beperkingen in hun zelfredzaamheid is zeer bewust bij gemeenten belegd. Ik vind
het van groot belang om maatwerk in individuele situaties als uitgangspunt van de
decentralisatie, te handhaven. Met een landelijk normerend kwaliteitskader voor beschermd
wonen zou dit uitgangspunt kunnen worden ingeperkt. Dit laat onverlet dat eisen aan
de kwaliteit van de voorzieningen gesteld moeten worden.

• Een Kwaliteitskader beschermd wonen is als handreiking voor gemeenten reeds beschikbaar.

• De Staatssecretaris ontwikkelt in nauwe samenwerking met de VNG en het veld een modelcontract
voor beschermd wonen.

• De IGJ voert samen met gemeentelijke toezichthouders thematisch toezicht uit.

Beschermd wonen is een vorm van ondersteuning in het kader van de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Bij deze vorm van ondersteuning wonen cliënten (tijdelijk)
in een instelling, waar zij begeleiding ontvangen om op termijn weer zelfstandig thuis
te kunnen wonen. Doel van de decentralisatie van de zorg voor deze cliënten naar gemeenten
is een beweging op gang te krijgen waarbij die cliënten in het beschermd wonen – indien
zij hiertoe in staat zijn – zo snel en zo goed mogelijk zelfstandig te laten deelnemen
aan de samenleving. Dat wil zeggen zelfstandige woonruimte en begeleiding (thuis)
op maat. In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat voor een bepaalde groep cliënten
in het beschermd wonen, met meer ernstige en duurzame beperkingen in hun zelfredzaamheid,
het vooruitzicht naar zelfstandig thuis wonen, niet binnen afzienbare tijd is weggelegd.
Om deze reden wordt voor deze groep cliënten de Wet langdurige zorg (Wlz) opengesteld
per 2021.

Binnen de Wmo 2015 betreft deze vorm van ondersteuning één van de meest kwetsbare
doelgroepen en vanwege het feit dat de ondersteuning plaatsvindt binnen een instelling
heeft deze vorm ook bepaalde paralellen met zorg die in het kader van de Wlz en Zorgverzekeringswet
(Zvw) geboden wordt. In het AO van 19 februari 2020 heb ik derhalve ook aangegeven
de logica van kwaliteitsnormering, zoals deze geldt in de Wlz- en Zvw-gefinancieerde
zorg, goed te kunnen begrijpen. Tegelijkertijd is beschermd wonen een onderdeel van
de Wmo 2015 en valt het onder de verantwoordelijkheid van gemeenten.

Gemeenten stellen zelf aan de voorkant kwaliteitseisen aan de ondersteuning tijdens
de contracteringsfase, passend bij de lokale situatie en zorginfrastructuur, zo ook
aan beschermd wonen instellingen. Zodoende is het voor gemeenten en aanbieders mogelijk
de ondersteuning in het kader van de Wmo 2015 passend te organiseren, met als doel
dat mensen uiteindelijk doorstromen naar een zo zelfstandig mogelijke passende woonplek
met maatwerk begeleiding. Dit vraagt maatwerk. Het stelsel van de Wmo 2015 kenmerkt
zich door elementen zoals het stellen van kwaliteitseisen, de contractering, het contractmanagement,
de toeleiding naar ondersteuning en het onafhankelijke toezicht op de uitvoering van
voornoemde elementen, onder de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur te brengen.
Op al deze afzonderlijke onderdelen zijn verschillende programma’s en acties uitgezet
om gemeenten hierin te ondersteunen.1 Een normerend kwaliteitskader, opgelegd vanuit het Rijk, valt moeilijk te rijmen
met de opdracht die gemeenten hebben op lokaal niveau maatwerk mogelijk te maken om
inwoners te helpen om te participeren in de maatschappij en zou afbreuk kunnen doen
aan de nu juist met decentralisatie beoogde effecten. Een dergelijk normerend kader
zou tevens een fundamentele wijziging van de Wmo 2015, van zowel het gedachtengoed
als de wet op zichzelf, betekenen, hetgeen ik onwenselijk acht.

Bovenstaand neemt niet weg dat eisen aan de kwaliteit van de gedecentraliseerde voorzieningen
gesteld moeten worden. Artikel 3.1. van de Wmo 2015 schrijft de kwaliteitseisen in
algemene zin voor en in artikel 2.1.3. is de verplichting opgenomen voor gemeenten
om die kwaliteitseisen uit te werken en nader te expliciteren in de verordening. Het
is van belang dat deze eisen worden doorvertaald in de contractering en dat gemeenten
en aanbieders van beschermd wonen waar relevant ondersteund worden om de kwaliteit
van de voorzieningen en de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer voortdurend
te verbeteren. Hierbij wordt de afgesproken verantwoordelijkheidsverdeling tussen
het Rijk en gemeenten zoveel als mogelijk in acht genomen. Hieronder zet ik uiteen
op welke wijze gemeenten en aanbieders gefaciliteerd worden om het beschermd wonen
passend te organiseren.

Handreiking Kwaliteitskader beschermd wonen

In 2014 heeft de VNG, om gemeenten voor te bereiden op de decentralisaties, een Handreiking
Kwaliteitskader beschermd wonen gepubliceerd.2 Deze handreiking richt zich op de kwaliteit van het primaire proces van beschermd
wonen, maar beschrijft ook de bredere context waarin gemeenten werkzaam zijn. Beschermd
wonen in het kader van de Wmo 2015 is namelijk gericht op zelfredzaamheid en participatie.
Gemeenten zijn in de gehele keten rondom beschermd wonen betrokken, ook in het voor-
en natraject spelen gemeenten een rol. Er is dus een gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor het goed functioneren van de gehele keten, waarbij samenwerking en goede afspraken
tussen centrum- en regiogemeenten cruciaal zijn.

De handreiking, die samen met het veld ontwikkeld is, beschrijft een aantal kwaliteitseisen
die de gemeenten (minimaal) aan aanbieders zouden moeten stellen. Denk hierbij aan
deskundigheid van personeel, kwaliteit van de processen, kwaliteit van zorg, veiligheid,
omgang met klachten en medezeggenschap. Tevens is onlangs door het Programma Inkoop
en Aanbesteding een Handreiking Kwaliteitscriteria voor Jeugdhulp en Wmo 2015 gepubliceerd.
De handreiking is geschreven voor beleids- en inkoopmedewerkers van gemeenten met
«kwaliteit» en «het opstellen van kwaliteitscriteria» in het takenpakket. De handreiking
volgt de beleidscyclus waarin deze medewerkers hun taak, namelijk het komen tot kwaliteitscriteria
bij inkoop, moeten uitvoeren. De handreiking gaat ook in op de fase na het opstellen
van kwaliteitscriteria, omdat deze doorwerken op de gehele (kwaliteits)beleidscyclus.3

Doordecentralisatie beschermd wonen

Het Rijk en gemeenten hebben afgesproken in tien jaar tijd toe te werken naar een
objectief verdeelmodel en algehele doordecentralisatie van beschermd wonen. Dit betekent
dat de verantwoordelijkheid langzaam verschuift van centrumgemeenten naar alle gemeenten
in de regio. Bestaande cliënten blijven hierbij onder de verantwoordelijkheid van
de centrumgemeente vallen. Deze ontwikkeling past bij het idee om mensen zoveel mogelijk
in de nabije omgeving ondersteuning te bieden. Een nauwe aansluiting tussen de beschermd
wonen instelling en de lokale zorginfrastructuur (denk hierbij ook aan aansluiting
van de lokale woningmarkt) is derhalve van groot belang.

Gemeenten nemen de verantwoordelijkheid om regionale samenwerking te verbeteren en
het opdrachtgeverschap te versterken, met het oog op een goed functionerend zorglandschap.
Zij doen dat door onderling afspraken te maken over een niet-vrijblijvende Norm voor
Opdrachtgeverschap (NvO) op het gebied van jeugd, beschermd wonen en maatschappelijke
opvang. De planning is dat deze NvO in september wordt vastgesteld op de algemene
ledenvergadering van de VNG.

Om ervoor te zorgen dat maximale aansluiting gevonden wordt bij de lokale structuren
en de administratieve lasten te beperken, wordt in opdracht van de Staatssecretaris
van VWS een onderzoek uitgevoerd naar overeenkomsten die gemeenten met aanbieders
van beschermd wonen hebben gesloten. Het doel van het onderzoek is door middel van
de reeds gesloten overeenkomsten tussen gemeenten en aanbieders een modelovereenkomst
te ontwikkelen die door gemeenten gebruikt zou kunnen worden bij de doordecentralisatie.

Er zijn in het beschermd wonen ook ondersteuningsvormen die dermate specialistisch
zijn van aard, dat voorzien wordt in een landelijke functie. Op dit moment wordt bekeken
hoe deze financiering het beste plaats kan vinden.

Daarnaast wordt onderzoek gedaan naar de organisatie van «specialistische instellingen»
in Nederland, die samenwerking tussen regio’s vereisen. De uitkomsten van dit onderzoek
worden betrokken bij het maken van afspraken over de regionale samenwerking op het
terrein van beschermd wonen.

Modelcontract beschermd wonen

De afgelopen jaren is een wildgroei aan verschillende contracten en contracteisen
ontstaan, met mogelijke extra administratieve lasten tot gevolg.

Om ervoor te zorgen dat maximale aansluiting gevonden wordt bij de lokale structuren
en de administratieve lasten te beperken wordt in opdracht van de Staatssecretaris
een onderzoek uitgevoerd naar overeenkomsten die gemeenten met aanbieders van beschermd
wonen hebben gesloten. Het doel van het onderzoek is door middel van de reeds gesloten
overeenkomsten tussen gemeenten en aanbieders een modelovereenkomst te ontwikkelen
die door gemeenten gebruikt zou kunnen worden bij de doordecentralisatie. In dit modelcontact
wordt een directe koppeling gemaakt met de eisen die beschreven zijn in het voorgenoemde
kwaliteitskader (Handreiking Kwaliteitskader beschermd wonen) en zal er tevens aandacht
zijn voor de bestuursstructuur en governance.

In het licht van de doordecentralisatie van beschermd wonen is het belangrijk dat
gemeenten dit modelcontract hanteren. Door gebruik te maken van een modelcontract
wordt de mogelijkheid gecreëerd om meer in te zetten op kwaliteit van ondersteuning
en de administratieve en bedrijfsvoeringstechnische lasten te verlagen.

Thematisch toezicht beschermd wonen

De IGJ voert in 2020 in samenwerking met gemeentelijke toezichthouders thematisch
toezicht uit op instellingen voor beschermd wonen. De verantwoordelijkheid voor het
algemeen toezicht op beschermd wonen instellingen in het kader van de Wmo 2015 blijft
daarbij bij de gemeenten liggen. Het doel van het gecombineerde toezicht is om aan
de hand van dit gezamenlijk thematisch toezicht kennis over en weer over te dragen,
de samenwerking tussen beide toezichthouders te verstevigen en hiermee het Wmo-toezicht
te versterken.

Naast de VNG en GGD-GHOR Nederland, worden ook de brancheorganisaties en cliëntenorganisaties
betrokken bij de uitvoering van dit thematisch toezicht.

Een selectie van gemeenten neemt deel aan dit gecombineerd toezicht. De Wmo-toezichthouder
selecteert in samenspraak met de inspectie de locaties voor beschermd wonen die gezamenlijk
onderzocht worden. Hierbij zal ook aandacht zijn voor aanbieders die op basis van
een persoonsgebonden budget ondersteuning bieden. Daarnaast wordt bekeken welke aanbieders
onlangs nog bezocht zijn vanuit of het Wmo-toezicht of de inspectie. Hierdoor kan
de belasting voor aanbieders zo veel mogelijk beperkt worden. De criteria voor selectie
van die locaties stellen zij in onderling overleg op. Aan de hand van het bestaande
afsprakenkader en de draaiboeken maken zij een plan van aanpak voor de uitvoering
van het onderzoek. Voor het toezicht gebruiken zij een toetsingskader dat is gebaseerd
op de kaders die de Wmo-toezichthouders en de inspectie gebruiken voor de beoordeling
van de kwaliteit en de veiligheid van de ondersteuning. Hetzelfde geldt voor de onderzoeksinstrumenten,
die daarvan zijn afgeleid.

Gemeenten en inspectie nemen ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid de noodzakelijke
maatregelen als de kwaliteit en/of de veiligheid niet op orde is, conform het afsprakenkader
tussen Rijksinspectie(s) en gemeenten. De inspectie zal daarnaast een compacte rapportage
verzorgen over het thematisch toezicht. Tenslotte is ook voorzien in een externe evaluatie
van dit gecombineerde thematisch toezicht. Op basis van deze evaluatie kan na afloop
bepaald worden op welke facetten mogelijke extra ondersteuning nodig is om het Wmo-toezicht
verder te versterken.

De initiële oplevering van de rapportage was voorzien voor het najaar van 2020. Vanwege
de Coronacrisis zijn de bezoeken echter uitgesteld. Hierdoor zal de oplevering van
deze rapportage in 2020 niet gehaald worden, maar waarschijnlijk begin 2021 plaatsvinden.

Met bovengenoemde handreiking, het modelcontract en het thematisch toezicht wordt
binnen de vigerende verantwoordelijkheidsverdeling gewerkt aan het voortdurend verbeteren
van de kwaliteit van ondersteuning in het kader van beschermd wonen en worden gemeenten
in staat gesteld hun opdracht, om mensen zo goed mogelijk in de nabije omgeving te
ondersteunen met als uiteindelijke doel zelfstandig wonen en participeren in de maatschappelijk,
in te vullen. Ik kan mij voorstellen dat de resultaten van het thematisch toezicht
het noodzakelijk maken de eerdergenoemde handreiking voor beschermd wonen te voorzien
van een update. Mocht hier aanleiding toe zijn, dan zal ik in overleg treden met de
VNG om deze update te bewerkstellingen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge