Brief regering : Reactie op de motie van de leden Van der Molen en Van Raak over een brede evaluatie van de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur (Kamerstuk 35300-VII-19)

Nr. 131 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2020

Bij de begrotingsbehandeling van Binnenlandse Zaken voor 2020 heeft uw Kamer een motie
van de leden Van der Molen (CDA) en Van Raak (SP) aangenomen, waarin het kabinet wordt
verzocht voorstellen te doen voor een brede evaluatie van de dualisering van het gemeente-
en provinciebestuur, mede in het licht van de ontwikkelingen in de samenleving.1 De leden constateren dat de dualisering samenleving en bestuur niet dichter tot elkaar
gebracht heeft. Ik heb uitvoering gegeven aan de motie door een meta-evaluatie uit
te voeren van eerdere evaluaties en rapporten over de dualisering van het gemeente-
en provinciebestuur op basis waarvan ik een toekomstgerichte agenda versterking positie
gemeenteraden en provinciale staten voorstel, mede in het licht van mijn eerder aan
uw Kamer aangeboden brief over de toekomst van het openbaar bestuur van oktober 2019.

Meta-evaluatie dualisering gemeente- en provinciebestuur

De Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie (de commissie-Elzinga) signaleerde
in 2000 vier hoofdproblemen in het lokaal bestuur:

1. De positie van de politieke partijen in de (lokale) vertegenwoordigende democratie
stond onder druk.

2. De bestuurspraktijk was ondanks de formele monistische structuur van de gemeenten
meer dualistisch van karakter.

3. De herkenbaarheid van het lokaal bestuur als forum van politieke besluitvorming was
gering, mede omdat er geen duidelijke scheiding bestond tussen de machten van bestuur
en controle.

4. De collegialiteit binnen het college van burgemeester en wethouders stond onder druk.

De staatscommissie adviseerde een stevige wijziging van de structuur om de gegroeide
cultuur te doorbreken. Ambten, instituten, taken en bevoegdheden moesten volgens de
staatscommissie worden ontvlochten, met een heldere machtenscheiding tot gevolg. De
raad moest het politieke orgaan worden dat op hoofdlijnen stuurt, als eindverantwoordelijke
het college controleert en de bevolking vertegenwoordigt. Het college moest verantwoordelijk
worden voor de bestuursbevoegdheden. Daar hoort bij dat wethouders geen lid meer van
de raad konden zijn. Ook hoorde daarbij dat wethouders van buiten de gemeenten konden
worden benoemd. De kaderstellende en controlerende rollen van de raad werden versterkt
door uitbreiding van zijn bevoegdheden en invoering van griffies en rekenkamers. Door
een duidelijkere rolverdeling zouden het lokale bestuur en de politieke partijen aan
herkenbaarheid winnen. Deze adviezen van de staatscommissie Elzinga werden vertaald
in de Wet dualisering gemeentebestuur, die in 2002 in werking trad. Een vernieuwingsimpuls
gericht op de noodzakelijke cultuurverandering bij gemeenten werd tegelijkertijd in
gang gezet.

De commissie-Leemhuis gaf in 2004 in een formeel-wettelijke evaluatie een tussenstand
van de dualisering en concludeerde dat de doelstellingen van de Wet dualisering gemeentebestuur
nog niet waren bereikt. Een gebrek aan helderheid over het samenspel tussen raad en
college, leiderschap, invoeringsstrategie en reguliere overgangsproblemen lag ten
grondslag aan onvoldoende doeltreffendheid. Raadsleden moesten zich de cultuur van
de dualisering meer eigen maken om het tot een succes te brengen. In 2008 werd vervolgens
in een Kamerbrief over «de staat van de dualisering» van de toenmalige Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken geconstateerd dat de dualisering per saldo was geslaagd.2 De dualisering was met de nodige verschillen tussen gemeenten onderling ingedaald.
Het leggen van causale verbanden tussen de invoering van de dualisering en het functioneren
van het lokaal bestuur jaren later bleek ingewikkeld. De wethouder van buiten, de
positie van de griffier, en de nieuwe raadsvergadervormen werden als succesvolle elementen
genoemd.

Uit meerdere rapporten en onderzoeken sindsdien blijkt dat gemeenteraden hun functie
vervullen terwijl maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden ingrijpend zijn
veranderd. Er leven breed gedragen zorgen over de positie en het functioneren van
raden. De VNG-denktank (2016) signaleerde in het rapport «Maatwerkdemocratie» dat
in het kader van de dualisering «de gemeenteraad lijkt mee te delen in de sluipende
legitimiteitscrisis die een aantal van onze «formele» democratische instituten raakt,
en lijkt daarnaast zelf ten prooi te vallen aan een proces waarbij de gemeenteraad
de afgelopen jaren «positie heeft verloren en verliest». De gemeenteraad zou volgens
de denktank moeten worden versterkt door focus aan te brengen in het functioneren
via compacter bestuur en betere ondersteuning, te investeren in vakmanschap van raadsleden,
de kracht te benutten van de samenleving en meer ruimte te geven voor effectievere
regionale samenwerking. In het rapport «Naar een meervoudige democratie» (2016) constateert
de commissie-Van de Donk dat samenleving en bestuur door het dualisme niet dichter
tot elkaar tot gekomen. De commissie-Van de Donk stelde voor te evalueren of het dualisme
leidt tot de democratie die we willen, zowel qua uitgangspunten als op de wijze waarmee
we er mee omgaan.

Uit onderzoek uit 2019 in opdracht van BZK door de stichting decentraalbestuur.nl
blijkt dat gemeenteraden hun juridisch instrumentarium voor controle en kaderstelling
niet of niet voldoende gebruiken.3 De onderzoekers constateren dat als raden beter gebruik maken van hun wettelijke
instrumenten, ook de instrumenten die met de dualisering zijn geïntroduceerd, raden
beter en gerichter kunnen controleren en daarmee beter in positie kunnen komen.

Doorontwikkeling van de dualisering

Dualisme is een belangrijk onderdeel van de bestuurlijke inrichting en staat als zodanig
niet ter discussie. Dualisering heeft het decentraal bestuur veel gebracht, namelijk
een volwassen bestuur op basis van heldere ontwerpprincipes. De machtenscheiding is
een vast gegeven. Er bestaat geen serieuze of breed gedeelde wens om terug te keren
naar het monisme, toen wethouders tevens deel van de raad waren en de raad een besturende
functie had. Ik constateer dat er als gevolg van ontwikkelingen in openbaar bestuur
en maatschappij zorgen leven over het functioneren van met name de gemeenteraad. In
mijn Kamerbrief van 18 oktober 2019 over de toekomst van het openbaar bestuur heb
ik u geïnformeerd over mijn visie inzake de ontwikkelingen die van invloed zijn op
het openbaar bestuur en de acties en maatregelen die daarvoor zijn uitgewerkt.4

Uit de hierboven op hoofdlijnen beschreven meta-evaluatie van eerdere evaluaties en
rapporten over de dualisering trek ik de conclusie dat het dualisme op hoofdlijnen
functioneert zoals bedoeld, maar dat er ruimte is voor verbetering. In de kern draaide
de dualisering om de versterking van de positie van raden en staten. Van belang is
om, ter versterking van de positie van de raad en staten, de komende periode in te
zetten op een doorontwikkeling van de dualisering van gemeenten en provincies. Ik
ga op basis van de uitkomsten van de meta-evaluatie in brede samenspraak met het decentraal
bestuur een «agenda versterking positie gemeenteraden» opstellen. Ik zet in op toekomstgerichte
maatregelen om de positie van raden te versterken zodat zij hun controlerende, kaderstellende
en volksvertegenwoordigende rollen adequaat kunnen uitoefenen gegeven de veranderende
context waarin zij functioneren. Daarbij betrek ik eveneens de versterking van de
positie van provinciale staten.

In de motie van de leden Van der Molen en Van Raak wordt overwogen dat de dualisering
de samenleving en het bestuur niet dichter bij elkaar heeft gebracht. Uit de evaluatie
«de staat van de dualisering» uit 2008 blijkt dat de Wet dualisering gemeentebestuur
onvoldoende onderscheid heeft gemaakt tussen de versterking van de positie van de
raad en de versterking van de relatie van de overheid met de samenleving. Dit zijn
echter twee verschillende motieven, waardoor er misverstanden zijn ontstaan over de
betekenis van de dualisering. De wenselijke versterking van de relatie van het bestuur
met burgers staat los van de dualisering. Ook in een monistisch stelsel is dat van
wezenlijk belang.

De versterking van de relatie tussen burger en overheid is van groot belang. Bestuur
en inwoners staan op tal van manieren met elkaar in verbinding. In onze democratie
komt die verbinding allereerst via de representatieve democratie tot stand. De lokale
democratie is echter veel meer dan dat. Inwoners dragen inmiddels bij aan de voorbereiding,
uitvoering en evaluatie van beleid, via inspraak, burgerfora, (gelote) burgerpanels,
burgerinitiatieven, wijk- en dorpsraden, wijk- en buurtschouwen, lokale referenda,
digitale peilingen, online burgerbegrotingen, wijkbudgetten en het uitdaagrecht. Er
komen ook steeds nieuwe vormen bij om het bestuur en inwoners met elkaar in verbinding
te brengen. De burgemeester ziet op grond van artikel 170 Gemeentewet toe op de kwaliteit
van de procedures ten aanzien van burgerparticipatie. Ik heb een wetsvoorstel voor
versterking van participatie op decentraal niveau in voorbereiding, dat voor advies
naar de Afdeling advisering van de Raad van State is gezonden. Het doel van het wetsvoorstel
is om voor zowel de inwoners als voor gemeenten duidelijk te maken binnen welke kaders
en op welke wijze inwoners in verschillende beleidsfasen in het beleidsproces kunnen
participeren. Het wetsvoorstel regelt de wettelijke verankering van de mogelijkheid
voor de raad om regels te stellen over het uitdaagrecht.

De dualisering was van groot belang voor de politisering van het lokaal bestuur, Een
kernfunctie van politiek is het wegen van maatschappelijke wensen en belangen. Dualisering
creëerde een duidelijke scheiding tussen de machten van bestuur en controle, waardoor
deze functie van politiek meer in openheid kan plaatsvinden, waardoor die kernfunctie
van de politiek is vergroot. Daardoor is de herkenbaarheid van het lokaal bestuur
voor de burger toegenomen. Om politieke keuzes door gemeenteraden mogelijk te maken
is ook voldoende beleids- en budgetvrijheid nodig. Zonder die vrijheid kan er geen
sprake zijn van politiek en verwordt de gemeente tot een uitvoeringsinstantie. Onlangs
heeft de ROB een advies uitgebracht, getiteld «decentrale taak is politieke zaak»,
waarin zij concludeert dat de ruimte die gemeenteraden hebben om te sturen in het
sociaal domein nog beter benut kan worden. De bestuurscultuur en het ingrijpen van
het rijk in het lokale beleid verhindert volgens de ROB het gebruik van die ruimte.
Over mijn standpunt ten aanzien van dat advies zal ik u separaat berichten.

Agenda versterking positie gemeenteraden

In de «agenda versterking positie gemeenteraden» acht ik het wenselijk om nieuwe maatregelen
en acties in gang te zetten om de positie en het functioneren van gemeenteraden en
het gemeentelijke besluitvormingsproces verder door te ontwikkelen. Dat zal gebeuren
in aanvulling op bestaande maatregelen. Daarmee verwacht ik dat het dualisme binnen
gemeenten verder kan worden verbeterd. Deze agenda is een onderdeel van mijn bredere
inzet om het openbaar bestuur duurzaam op de toekomst voor te bereiden en waar nodig
te versterken. De acties en maatregelen die ik daartoe nodig acht heb ik geschetst
in mijn brief over de toekomst van het openbaar bestuur van 18 oktober 2019. In deze
brief heb ik een actieagenda gepresenteerd die ik nu uitvoer. Ter verdere uitwerking
daarvan ga ik onder andere in 2020 met elke provincie (met zowel provinciebestuurders
als gemeentebestuurders) het gesprek voeren over de toekomst en inrichting van het
openbaar bestuur. Daarbij komt ook deze agenda aan bod.

Huidige acties en maatregelen

Het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie (DiA) werkt aan de versterking en vernieuwing
van de lokale democratie. DiA biedt volksvertegenwoordigers extra ondersteuning bij
onderwerpen zoals regionale samenwerking en nieuwe maatschappelijke opgaven. Het uitgangspunt
in het aanbod van DiA is de uitvoering van de Quick Scan Lokale Democratie. Daarmee
krijgen gemeenten een beeld van het functioneren van hun eigen democratie. Er is voor
gemeenteraden een aanbod beschikbaar om te werken aan rolneming, bijvoorbeeld met
«Raad in Beraad» en «Grip op regionale samenwerking.» Daarnaast werkt DiA met verschillende
gemeenten in het land om nieuwe instrumenten voor democratische besluitvorming te
introduceren. Ook wordt er gewerkt aan een informatiecampagne en een trainingsmodule
voor raadsleden met voorbeelden en goede praktijkvoorbeelden over de toepassing van
het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling.

Voorts heb ik laten onderzoeken welke vragen in de praktijk leven over de Gemeente-
en Provinciewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen, conform de toezegging aan
uw Kamer van 18 oktober 2019.5 Dit onderzoek is als bijlage bij deze Kamerbrief gevoegd.6 Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten behoefte hebben aan een handreiking over welke
vormen van binnengemeentelijke decentralisatie mogelijk zijn. Ook verken ik de mogelijkheid
voor raden en colleges om gezamenlijk een statuut vast te stellen om, binnen de grenzen
van de wet, duidelijkheid te creëren over hoe de binnengemeentelijke en regionale
organisatie eruitziet.

Voor de uitwerking van de afspraak in het regeerakkoord om de legitimiteit van gemeenschappelijke
regelingen te versterken heb ik een wetsvoorstel versterking democratische legitimiteit
samenwerkingsverbanden bij uw Kamer ingediend. Het wetsvoorstel versterkt de positie
van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen, introduceert
controle-instrumenten en verbetert de positie van gemeenteraden met betrekking tot
het functioneren van de regeling. Ook ontwikkel ik een ondersteuningsaanbod. Het gaat
gemeenteraden niet om de hoeveelheid informatie, maar om de juiste informatie om te
kunnen kaderstellen en controleren. Om die reden laat ik modelformats met goede voorbeelden
maken zodat de door raadsleden gewenste sturingsinformatie wordt verstrekt. Ook laat
ik een overzicht maken van manieren die gemeenteraden gebruiken om hun belang bij
een gemeenschappelijke regeling in beeld te brengen. Ten slotte ontwikkel ik een «menukaart»
die raden in staat stelt om keuzes te maken op het gebied van onderlinge afstemming
van zienswijzen en moties, om zo ook te komen tot gelijkwaardiger verhoudingen binnen
de samenwerking.

Met het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers dat bij uw Kamer is ingediend,
wordt de onafhankelijke positie van de rekenkamer verduidelijkt en versterkt. Deze
onafhankelijke rol en positie past beter bij een dualistisch bestel dan de vormvrije
rekenkamerfunctie. Ook werk ik aan flankerend beleid ter uitwerking van de aanbevelingen
van de werkgroep lokale rekenkamers.

Aanvullende maatregelen

Versterking van checks and balances

Voor een goed functionerend lokaal bestuur is het van groot belang dat er evenwicht
is tussen de verschillende machten van bestuur en controle. Ik zie aanleiding om de
balans op een aantal punten bij te stellen. Ik ga het recht van enquête verder versterken
om het beter toepasbaar te maken voor gemeenten. Uit onderzoek blijkt dat dit instrument
maar zeer beperkt wordt toegepast in gemeenten. Ik zal daarvoor een handreiking laten
ontwikkelen zodat gemeenten dit instrument beter kunnen gaan toepassen en zal de wet
verder aanscherpen. Voorts blijkt dat het artikel 213a van de Gemeentewet, dat regelt
dat de raad een verordening vaststelt over periodiek onderzoek door het college naar
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur, niet of nauwelijks
wordt toegepast door gemeenten zoals bedoeld.7 Ook dit instrument voor kaderstelling en controle ga ik voor gemeenten beter toepasbaar
maken. Daarnaast ga ik bezien of in de Comptabiliteitswet 2016 nog aanknopingspunten
zijn voor aanvullende bevoegdheden en instrumenten van de raad, die dienstbaar kunnen
zijn voor het vergroten van checks and balances. Ik denk in dit kader bijvoorbeeld
aan het artikel 3.1. van de Comptabiliteitswet 2016, waarin onder andere is geregeld
dat voorstellen en toezeggingen van de regering altijd ingaan op de verwachte doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid. Ook kan worden gedacht aan de invoering van een
Verantwoordingsdag voor gemeenten.

Versterking hulptroepen van de raad

Met de dualisering is de raad versterkt door de introductie van wettelijk verplichte
hulptroepen zoals de griffie, de rekenkamer(functie), fractieondersteuning en ambtelijke
bijstand. Deze hulptroepen van de raad zijn slechts een fractie van de ondersteuning
van het college door het ambtelijke apparaat. De hulptroepen van de raad worden echter
niet door alle gemeenteraden op waarde geschat en daarom in sommige gevallen niet
of niet voldoende gebruikt. De raad beperkt daarmee de uitoefening van zijn kaderstellende,
controlerende en volksvertegenwoordigende taken en schaadt het lokaal democratisch
proces. Dit is vanuit een democratisch en bestuurlijk oogpunt onwenselijk. Ik wil
bevorderen dat deze wettelijke hulptroepen door raden beter benut gaan worden. Ik
wil het wettelijke recht op fractieondersteuning en ambtelijke bijstand versterken.
Ik onderschrijf, zoals ik ook in 2018 in antwoord op Kamervragen van het lid- Den
Boer heb geantwoord, de aanbevelingen in een proefschrift van Jos Hessels over het
recht op fractieondersteuning en ambtelijke bijstand.8 Voorts heb ik de Raad voor het Openbaar Bestuur om advies gevraagd inzake de ondersteuning
van raadsleden. Het advies wordt eind dit jaar verwacht.

Ondersteuning in de praktijk voor dualiseringsvraagstukken

Ik ga samen met het lokaal bestuur meer ondersteuning bieden om dualisering in gemeenten
optimaal te laten functioneren. Deze impuls zal gemeenten ondersteunen waar nodig
en gewenst en structureel kennis gaan delen over dualiseringsvraagstukken. In dat
kader zullen bijvoorbeeld verouderde handreikingen over dualisering worden geactualiseerd.
Gelet op de grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop zij dualisering
hebben vormgegeven wil ik tevens een instrument ontwikkelen waarmee gemeenten hun
eigen dualisme kunnen ijken en verbeteren. Uitgangspunt moet worden dat raadsleden
na hun eerste jaar als raadslid voldoende kennis hebben van hun rechten en instrumentarium
om hun controlerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigende rollen waar te maken.
Goed duaal bestuur is echter niet alleen een verantwoordelijkheid van de raad, maar
ook van het college. De burgemeester heeft hier als voorzitter van de raad en het
college een bijzondere rol. Samen met het koppel griffier en secretaris is het zijn
rol om de kwaliteit van de duale verhoudingen te bewaken. Sterke koppels en de lokale
driehoek zijn hier van groot belang.

Tot slot

Bovenstaande acties en maatregelen werk ik de komende maanden samen met de beroeps-
en belangenverenigingen in het lokaal bestuur verder uit in een agenda versterking
positie gemeenteraden. Ik zal uw Kamer voor het einde van het jaar daarover informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren