Brief regering : Update implementatie RED2: aanbieden integrale ketenanalyse biobrandstoffen, rapportage energie vervoer 2019 en wijziging Besluit energie vervoer 2021

Nr. 553
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2020

Middels deze brief wil ik uw Kamer meenemen in ontwikkelingen die gerelateerd zijn
aan de implementatie van de herziene Europese richtlijn hernieuwbare energie (RED2,
2018/2001/EU) en de daarbij behorende afspraken van het Klimaatakkoord (Kamerstuk
32 813, nr. 193), waaronder over de inzet van biobrandstoffen. Ook bied ik u hierbij de jaarlijkse
rapportage energie vervoer over kalenderjaar 2019 van de Nederlandse Emissieautoriteit
(NEa) aan1. Vervolgens neem ik u mee bij het verdere proces van de RED2-implementatie. Tot slot
licht ik u in deze brief de recentelijk aan uw Kamer toegezonden ontwerp-wijziging
van het Besluit energie vervoer toe, met een aanpassing voor het kalenderjaar 2021
(Kamerstuk 34 717, nr. 27).

Hoogwaardige en verantwoorde inzet van biobrandstoffen

Zoals in het Klimaatakkoord is aangegeven zal de mobiliteitssector naar verwachting
voor een belangrijk deel geleidelijk overgaan op elektriciteit en waterstof. Biobrandstoffen
zijn echter de komende jaren nog nodig als transitiebrandstof voor verschillende sectoren
om de klimaatambities te behalen. De snelheid van de overgang zal verschillen per
sector. Ik wil toe naar steeds hoogwaardigere geavanceerde biobrandstoffen met hoge
CO2-reducties in de keten. In het Klimaatakkoord zijn daarvoor middelen en normering
voorzien. Daarbij wil ik biobrandstoffen op een verantwoorde wijze steeds meer inzetten
waar er nog geen alternatieven voorhanden zijn. Dit geldt voor zwaar wegvervoer, maar
ook voor lucht- en zeevaart. Hierbij houd ik rekening met de nationale doelen en de
afspraken uit het Klimaatakkoord. De implementatie van de herziene richtlijn hernieuwbare
energie voor vervoer wordt opgebouwd langs deze lijnen, bijvoorbeeld door de mate
van stimulering van verschillende stromen en het geleidelijk ophogen van het percentage
geavanceerd binnen de jaarverplichting. Daarbij ben ik voornemens de inzet van gebruikt
frituurvet te maximeren voor het wegvervoer, zoals mogelijk wordt met de implementatie
van de richtlijn. Hiermee sluit de implementatie tevens aan bij de koers van het duurzaamheidskader,
zoals geschetst in het Klimaatakkoord.

Tegelijkertijd zijn er in deze markt verschillende fraudezaken aan het licht gekomen2. Ik wil dit moment aangrijpen om de systematiek steviger neer te zetten, robuuster
te maken, waarmee de kans op fraude drastisch vermindert. Robuustheid van de systematiek
is immers de randvoorwaarde voor duurzame inzet van biobrandstof. Met de RED is hier
een goede basis voor gelegd met een raamwerk van duurzaamheidscriteria en duurzaamheidsborging.
De systematiek moet in staat zijn om mee te ontwikkelen ten aanzien van de uitdagingen
van nu en van de toekomst. Mede met de overgang naar de herziene richtlijn hernieuwbare
energie wordt gewerkt aan het verstevigen van de systematiek. Daarbij worden ook maatregelen
getroffen om het toezicht te versterken naar aanleiding van de lessen uit de recente
fraudezaken in de biodieselketen en intensiveer ik de samenwerking met partners in
Europa in deze internationale markt. De aan uw Kamer toegezegde integrale ketenanalyse3 biobrandstoffen, die ik u hierbij aanbied4, vormt hiervoor de belangrijkste bouwsteen.

Ik wil de robuustheid van het huidige stelsel versterken alvorens significante nieuwe
prikkels in de systematiek in werking treden. Zoals is opgenomen in het Klimaatakkoord
wordt via de wet een nieuwe verhandelbare eenheid als nationaal instrument geïntroduceerd
om explicieter te kunnen sturen op CO2-emissies binnen de keten: de broeikasgas-emissiereductie-eenheid (BKE). Nederlands
beleid stuurt met de jaarverplichting en de hernieuwbare brandstofeenheden (HBE) al
op hernieuwbare energie uit afval en residuen die gekenmerkt worden door een hoge reductie aan
CO2 in de keten. Nederland presteert hiermee Europees gezien bovengemiddeld. De BKE kan
op termijn zeker waarde hebben als extra financiële prikkel om nog betere CO2-prestaties in de keten te bereiken. Echter, gezien de adviezen uit de ketenanalyse
en de opgave voor een robuustere systematiek, kies ik ervoor de BKE nu eerst alleen
wettelijk te introduceren maar deze nog niet per ingang van de RED2 in werking te
laten treden. Dit geeft de gelegenheid om het toezicht in de gehele keten eerst te
versterken, waarmee er meer zekerheid komt. Na twee jaar evalueer ik voortgang ten
aanzien van duurzaamheidsborging en bezie ik of de BKE in werking kan treden. Op pagina
5 neem ik u mee in het vervolgproces van de implementatie en wanneer ik uw Kamer hierover
informeer.

1. Integrale ketenanalyse biobrandstoffen

De richtlijn hernieuwbare energie verplicht een wettelijk raamwerk van duurzaamheidscriteria
en borging daarvan voor de inzet van onder andere biobrandstoffen. Deze sector is
binnen dit raamwerk de afgelopen jaren sterk gegroeid in Europa en ook in Nederland.
In deze opschaling blijven nieuwe kansen en risico’s zich voordoen, ook in de toekomst.
De systematiek moet hierop kunnen inspelen. De ketenanalyse heeft maatregelen geïdentificeerd
om de systematiek hierop voor te bereiden, mede met het oog op de overgang naar de
herziene richtlijn. De maatregelen richten zich met name op het introduceren van waarheidsbevinding
voor toezicht om beter te controleren of de aangeleverde informatie correct is en
op het vergroten van transparantie in de keten. De ketenanalyse heeft de volgende
vijf maatregelen ter versterking van de systematiek geïdentificeerd:

1. Introduceer publiek toezicht op alle schakels in de keten in Nederland.

2. Versterk privaat toezicht

3. Ondersteun initiatieven die transparantie vergroten

4. Bevorder structurele samenwerking tussen betrokken nationale en Europese toezichthouders

5. Organiseer structurele interactie met de sector in het kader van responsief toezicht.

Ik neem alle geïdentificeerde maatregelen over en zet daarvoor een aantal acties in
gang. In de wijziging van de Wet milieubeheer ben ik voornemens om de juridische grondslag te introduceren voor publiek toezicht op alle schakels
en certificerings-instellingen in de biobrandstoffenketen in Nederland. Deze grondslag
is een invulling van artikel 30–9 van de RED2 en geeft de NEa de bevoegdheid om risico-gestuurd
toezicht in te richten. Om de NEa en de ILT in staat te stellen deze rol te vervullen,
borg ik voldoende middelen en menskracht. Het onderzoek door deze twee instanties
is van belang geweest bij het opsporen en aanpakken van de fraudezaken die inmiddels
voor de rechter zijn. Het Europese systeem van private certificering blijft de basis
van duurzaamheidsborging en bedrijfsinformatie, maar behoeft een aanvulling in de
vorm van publieke toezichthouder met voldoende kennis en bevoegdheden om toezicht
te houden op de hoge eisen die de maatschappij aan deze sector worden gesteld. De
NEa sluit op deze informatiestromen aan en krijgt met risico-gestuurd toezicht de
bevoegdheid tot waarheidsvinding en tijdwaarneming op de al benodigde bedrijfsadministratie.
Dit zijn bevoegdheden die in de huidige Europese systematiek ontbreken.

Europees gezien zet ik mij sterk in om een coalitie te vormen van lidstaten, met een
aanzienlijke productiecapaciteit, om structureler informatie en best practices uit te wisselen en toezicht te versterken. Gesprekken hierover met de verschillende
lidstaten, waaronder bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk en Finland zijn daartoe in
gang gezet. Ook heeft mijn ministerie zich kandidaat gesteld om de voorzittersrol
op zich nemen bij de Europese conferentie (CA-RES) voor het kernthema «RES Transport»
voor de periode 2021–2025. Nederland geldt binnen de Unie als een voorloper op vlak
van de productie en toepassing van geavanceerde biobrandstoffen op basis van afval-
en reststromen. Tegelijkertijd hebben we ook moeten constateren dat deze snelgroeiende
markt risico’s met zich meebrengt en daarom scherper toezicht vraagt om de duurzaamheid
en kwaliteit te borgen. Nederland moet wat mij betreft haar verantwoordelijkheid nemen
bij het versterken van de kaders.

Er zijn positieve ontwikkelingen bij de Europese uitwerking van de Uniedatabank die
een sterke bijdrage moet gaan leveren in het vergroten van transparantie en een uitvoeringsbepaling
die de positie van privaat toezicht kan versterken. Deze ontwikkelingen zijn zeer
belangrijk, omdat de keten voor hernieuwbare energie, zoals biobrandstoffen, zich
in grote mate afspeelt buiten Nederland of zelfs buiten Europa. De Europese systematiek
van privaat toezicht blijft daarom zeer belangrijk. In de uitvoeringsbepaling zet
ik daarom in op het creëren van bevoegdheden waarmee ook privaat toezicht de juiste
tools in handen krijgt om toe te zien op de eisen uit de richtlijn. Hierbij valt te
denken aan de uitbreiding van sanctioneringsmogelijkheden. Ook is de NEa momenteel
actief betrokken bij de uitwerking van de Uniedatabank. Het is belangrijk om onze
kennis van onder andere de ketenanalyse te delen bij het uitwerken van deze processen.
Beide trajecten dienen uitgewerkt te zijn voor de omzettingstermijn van de RED2.

Expert Judgement CCV

De ketenanalyse is tevens conform een Kamermotie5 aanvullend getoetst door externe experts van het Centrum voor Criminaliteitspreventie
en Veiligheid (CCV). Het CCV ondersteunt de analyse en geeft aan dat alle voorgestelde
maatregelen proportioneel zijn, logisch volgen uit de analyse en (in potentie) voorzien
in het beter beheersbaar krijgen van de markt. Desondanks is niet vanzelfsprekend
dat deze voorgestelde maatregelen in de praktijk afdoende zullen zijn om het gewenste
effect te bereiken. De markt wordt steeds diverser, internationaler en als gevolg
ook complexer. Daarnaast kan fraude zich verplaatsen. Nieuwe (geavanceerde) grondstofketens
en conversietechnieken zullen de komende jaren op de markt komen met bijbehorende
kansen en risico’s. Het CCV adviseert daarom een vinger aan de pols te houden met
evaluaties, waarbij de eerste twee jaar na implementatie wordt aangeraden.

Ik deel deze conclusies en herken de gesignaleerde aandachtspunten. In deze veranderende
markt blijft het van belang om te evalueren zodat het toezicht adequaat bijgestuurd
kan worden op de ontwikkelingen in de markt. Conform het voorstel van het CCV zal
een eerste evaluatie twee jaar na inwerkingtreding volgen. Bij de evaluatie worden
de geschetste aandachtspunten van het CCV meegenomen zoals mogelijke veranderende
modus operandi van fraudeurs, het mogelijk benutten van omgevingsdiensten en het evalueren
van de balans tussen effectiviteit van het toezicht en de administratieve lasten.

2. Aanbieding rapportage energie vervoer 2019

Zoals elk jaar bied ik uw Kamer de rapportage energie vervoer toe over het voorgaande
kalenderjaar6. De rapportage van 2019 laat een aantal positieve ontwikkelingen zien. Het Nederlands
beleid is en blijft gericht op de inzet van afval en residuen wanneer biomassa wordt
benut voor biobrandstoffen in vervoer. De rapportage over 2019 laat zien dat de gemaakte
beleidskeuzes doorwerken in de samenstelling van de toegepaste brandstoffen.

De jaarverplichting in 2019 bedroeg 12,5% en steeg daarmee ten opzichte van de 8,5%
in 2018. In totaal is er circa 32,5 PJ fysiek aan hernieuwbare energie in het Nederlandse
vervoer geleverd. Het gaat daarbij in hoofdzaak om vloeibare biobrandstoffen die dienen als dieselvervangers (76%) en in mindere
mate om benzinevervangers (20%). Diesel wordt met name ingezet in het zakelijke (vracht)verkeer.
De resterende 4% bestaat uit leveringen van biogas en elektriciteit. In 2019 is ook
een sterke toename te zien in vrijwillige leveringen van biobrandstof aan de binnen,
zee- en luchtvaart. Inmiddels wordt 7% van alle hernieuwbare energie aan vervoer aan
deze bestemmingen geleverd (in 2018 was dit nog 3%). De levering aan deze sectoren
bevindt zich nog in een opstartfase.

Van de inzet in 2019 bestond 83% uit afvalstromen, waarvan gebruikt frituurvet de
meest gebruikte grondstof is. Het aanbod aan afvalstromen wordt steeds diverser, waarbij
de categorie geavanceerd (RED bijlage IX lijst a) sterk gestegen is van 0,7% in 2018
naar 1,9% in 2019. Hiermee wordt ruimschoots aan de subdoelstelling van 0,8% in 2019
voldaan. De inzet van voedsel- en voedergewassen, het aandeel conventionele biobrandstoffen,
is met 1,2% ruim onder de gestelde limiet van 4% gebleven. De inzet is een vijfde
gedaald ten opzichte van 2018 en was niet eerder zo laag. Daarnaast is er in 2019,
conform het Klimaatakkoord, geen inzet van palm en soja geweest als grondstof voor
biobrandstof. Het overgrote deel van alle grondstoffen komt uit het buitenland, met
name uit de EU (40%), gevolgd door China (22%) en de Verenigde Staten (15%). Het aandeel
grondstoffen uit Nederland bedroeg 8%.

Tot slot waren de CO2-ketenemissie van de vervoersbrandstoffen in Nederland 5,8% lager dan de uitgangswaarde
van 2010. Ketenemissies is de verzamelnaam van de emissies die vrijkomen in het hele
traject van de bron tot de uitlaat. Dit is wederom een sterke verbetering ten opzichte
van voorgaande jaren. Door de inzet hiervan is er in 2019 2,2 Mton aan CO2-verbrandingsemissies vermeden. De verplichting uit de richtlijn brandstofkwaliteit
van 6% voor 2020 is haalbaar.

3. Proces implementatie herziene richtlijn hernieuwbare energie (RED2)

De herziene richtlijn hernieuwbare energie (RED2) dient op 30 juni 2021 omgezet te
zijn in nationale regelgeving. Hiervoor zijn wijzigingen van drie soorten regelgeving
noodzakelijk:

– de wijziging van de Wet milieubeheer (titel 9.7). Deze bouwt voort op het bestaande
wettelijke stelsel van hernieuwbare energie voor vervoer. In de wet staan de grondslagen
en de instrumenten uitgewerkt. Deze vormen het raamwerk waarmee voldaan kan worden
aan de RED2-vereisten voor vervoer. Daarnaast geeft het raamwerk ook de ruimte om
de afspraken uit het Klimaatakkoord voor vervoer, die gekoppeld zijn aan de jaarverplichting,
vorm te gegeven. Dit aangevulde stelsel zal 1 januari 2022 ingaan in Nederland, vanwege
inpassing in de bestaande jaarsystematiek van titel 9.7 Wet milieubeheer. In aanvulling
op de RED2-implementatie zal ook een voorstel worden gedaan tot wijziging van titel
9.8, met een aanpassing van het huidige stelsel van de broeikasgasreductie voor vervoer.
Het raamwerk van titel 9.8 dient ter realisatie van de verplichting uit de richtlijn
Brandstofkwaliteit (FQD, 2009/30/EG).

– de wijziging van het Besluit energie vervoer 2022–2030 waarin de nadere uitwerking
van het aangevulde stelsel van hernieuwbare energie zal worden vormgegeven. In het
Besluit volgen de keuzes zoals de hoogte van de jaarverplichtingen en het al dan niet
voortzetten van dubbeltelling.

– de wijziging van de Regeling energie vervoer periode 2022–2030, met daarin de detailregels
en de uitvoeringscriteria.

Ik ben voornemens met het oog op een tijdige behandeling het voorstel tot wijziging
van de Wet milieubeheer dit najaar aan uw Kamer aan te bieden. Het ontwerp van het
gewijzigde Besluit energie vervoer periode 2022–2030 zal rond de zomer in internetconsultatie
gaan.

4. Aanpassing besluit energie vervoer 2021

In de huidige Wet milieubeheer is in titel 9.7 het raamwerk neergelegd voor het behalen
van de vervoersverplichting uit de RED1. In het Besluit energie vervoer zijn hiervoor
jaarlijkse percentages voor de jaarverplichting kenbaar gemaakt tot en met 2020. De
RED2 dient echter pas 30 juni 2021 omgezet te zijn in nationale regelgeving. Gezien
de Nederlandse systematiek van jaarlijkse verplichtingen is het voornemen dat het
raamwerk voor de RED2 (de gewijzigde Wet milieubeheer) in Nederland op 1 januari 2022
in gaat. Hiervoor zal ook een uitgebreide wijziging voor het Besluit energie vervoer
periode 2022–2030 volgen. Echter, een jaarverplichting voor 2021 ontbreekt nu in de
Nederlandse regelgeving.

Om te voorkomen dat er in het tussenliggende jaar een gat ontstaat in de wetgeving
en de afspraken uit het Klimaatakkoord te borgen, introduceert deze beperkte wijziging
van het Besluit energie vervoer een jaarverplichting voor 2021. Deze jaarverplichting opereert nog binnen de huidige kaders van regelgeving
voor de RED1. Dit betekent dat verschillende waarborgen, zoals met name de uitbreiding
van publiek toezicht, die inwerking treden met de RED2 nog niet van toepassing kunnen
zijn. Om deze reden wordt slechts een beperkte stijging van 16,4% naar 17,5% voorgesteld,
in lijn met de afspraken in het Klimaatakkoord. De inzet van afvalstromen en residuen
is aannemelijk met het huidige beleid. Deze kennen ook een hoge ketenreductie van
gemiddeld circa 80%. Ook stijgt het aandeel hernieuwbare elektriciteit naar verwachting
verder. Vanwege dubbeltelling zal de stijging van 1,1% naar verwachting 0,55% extra
fysieke inzet betekenen (circa 2 PJ, 0,2 Mton tank to wheel reductie). Binnen deze
1,1% wordt daarnaast minimaal 0,2% stijging in geavanceerde stromen voorzien (van
1% in 2020 naar 1,2% in 2021).

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer