Brief regering : Signaleringswaarden voor mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen van onderwijsinstellingen

Nr. 207 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2020

In deze brief gaan we in op de signaleringswaarde die de Inspectie van het Onderwijs
heeft ontwikkeld voor bovenmatige reserves bij onderwijsinstellingen.1 Verder zetten we uiteen hoe we met die waarde om willen gaan.

Aanleiding is dat de inspectie in 2018 in De Financiële Staat van het Onderwijs 2017 (bijlage bij Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 145) concludeerde dat de reserves van onderwijsinstellingen geleidelijk toenemen. Er
blijft structureel geld over aan het einde van het jaar, in nagenoeg alle onderwijssectoren.

Wij hebben u daarom toegezegd een signaleringswaarde voor reserves te ontwikkelen.2 Met deze signaleringswaarde, die afwijkt van eerdere signaleringswaarden die de inspectie
heeft gehanteerd, gaan we de komende jaren werken. Daarbij blijven we volgen hoe het
toezicht op basis van deze signaleringswaarde werkt.

Het is goed dat besturen een financiële buffer aanhouden, zoals blijkt nu het onderwijs
hard wordt getroffen door de coronacrisis. Financieel gezonde besturen hebben nu de
armslag om leerlingen en studenten zoveel mogelijk te blijven bedienen van goed onderwijs.

Dat neemt niet weg dat besturen niet onnodig geld moeten oppotten. Vooral in het primair
en het voortgezet onderwijs zijn er besturen en samenwerkingsverbanden met een eigen
vermogen dat boven de signaleringswaarde uitstijgt. Vaak gaat het niet om enorme bedragen,
maar doordat het wel veel besturen zijn, loopt het bedrag al snel op. Er is echter
ook een aantal besturen met een eigen vermogen dat ruim boven de signaleringswaarde
uitstijgt. In deze brief gaan we daarom ook in op hoe het toezicht per bestuur eruit
zal zien.

Leeswijzer

We leggen in deze brief uit hoe de signaleringwaarde wordt berekend (paragraaf 1.1)
en hoe ze wordt toegepast (paragraaf 1.2). Vervolgens kijken we naar de jaarcijfers
van 2018, voor een eerste indruk (paragraaf 2). Tot slot gaan we in op wat wij van
onderwijsbesturen verwachten en welke stappen we verder zetten (paragraaf 3).

1. Wat houdt de signaleringswaarde in en hoe wordt zij toegepast?

In deze paragraaf leggen we uit hoe de signaleringswaarde wordt berekend en hoe we
deze toe gaan passen. De inspectie zal de signaleringswaarde voor het eerst toepassen
op de jaarcijfers over 2019, die in de zomer van 2020 uitgebracht worden.

1.1 De formule

De inspectie heeft een formule ontwikkeld om te berekenen wat een bestuur redelijkerwijs
aan eigen vermogen nodig heeft om bezittingen te financieren en risico’s op vangen
(zie kader hieronder). Dit bedrag is het normatieve publieke eigen vermogen. De hoogte ervan is de signaleringswaarde.

Het voordeel van deze methode is dat een normatief eigen vermogen per bestuur wordt
berekend, wat vanzelfsprekend een beter beeld geeft dan een waarde voor de hele sector.

Kader: formule voor de berekening van het normatieve publiek eigen vermogen (signaleringswaarde)

Voor besturen in het po, vo, mbo, hbo en wo is de formule:

(0,5 × aanschafwaarde gebouwen × 1,273)

+ boekwaarde resterende materiële vaste activa

+ (omvangafhankelijke rekenfactor × totale baten)

Omvangafhankelijke rekenfactor:

• 0,05 voor besturen met totale baten groter dan of gelijk aan € 12 miljoen

• onder de € 12 miljoen loopt de rekenfactor geleidelijk op van 0,05 tot uiteindelijk
0,1 bij besturen met totale baten van € 3 miljoen

• voor besturen met totale baten minder dan € 3 miljoen wordt geen rekenfactor toegepast,
maar een vaste risicobuffer van € 300.000,–

Voor samenwerkingsverbanden is de formule:

0,035 × totale bruto baten, maar minimaal een risicobuffer van € 250.000,–

Belangrijk is dat de inspectie alleen kijkt naar het publieke deel van het eigen vermogen.
Eventueel privaat vermogen valt dus buiten het bestek van de inspectie, want die kijkt
alleen hoe publiek geld besteed wordt. Met bovenmatig eigen vermogen bedoelen we hier
dus alleen publiek eigen vermogen.

1.2 Toepassing van de methode

Als het eigen vermogen groter is dan het normatieve eigen vermogen, kan het bovenmatig
zijn. Er wordt immers meer gespaard dan nodig lijkt, gezien de waarde van de bezittingen
en de risico’s.

De inspectie benadrukt dat het normatieve eigen vermogen geen norm is, maar een startpunt
voor een gesprek. Een bestuur kan immers goede redenen hebben om tijdelijk meer eigen
vermogen aan te houden. De inspectie gaat de signaleringswaarde gebruiken in het toezicht
op de doelmatigheid. Als een bestuur een goede onderbouwing voor de hogere reserve
heeft, kijkt de inspectie of en hoe het geld uiteindelijk wordt besteed.

Als een goede onderbouwing ontbreekt, zal de inspectie vragen hoe het bestuur het
eigen vermogen gaat afbouwen en volgen of dat ook gebeurt. De inspectie zal daarvoor
in alle sectoren de komende jaren in ieder geval jaarlijks de 5% van de besturen monitoren
die met hun eigen vermogen het meest boven de signaleringswaarde zitten. De inspectie
zal daarbij kijken hoe goed het eigen vermogen onderbouwd is. De inspectie kijkt ook
hoe het bestuur het eventuele deel van eigen vermogen dat niet goed onderbouwd is,
wil afbouwen. De inspectie zal ieder najaar een brief sturen aan alle besturen met
een eigen vermogen boven de signaleringswaarde.

Het gesprek over het eigen vermogen vindt niet alleen plaats bij besturen die boven
de signaleringswaarden uitkomen, maar bij ieder bestuur. De hoogte van het eigen vermogen,
en hoe zich dat verhoudt tot de signaleringswaarde, moet terugkomen in het jaarverslag.
Dat moet vooral ook thema zijn in de gesprekken tussen het bestuur en belanghebbenden.

We denken dat de formule en het normatieve eigen vermogen zullen bijdragen aan die
belangrijke gesprekken. Daarom wordt de signaleringswaarde vast onderdeel van de financiële
verantwoording. Vanaf verslagjaar 2020 moeten besturen zich over de hoogte van hun
reserves verantwoorden in het jaarverslag aan de hand van de signaleringswaarde. Daarbij
gaan we uit van het «comply or explain» principe: alleen van besturen met een eigen vermogen boven de signaleringswaarde
verwachten we tekst en uitleg. Vanaf verslagjaar 2021 voegen we de signaleringswaarde
toe aan de digitale gegevensuitwisseling (XBRL).

1.3 Verschil met eerdere kengetallen voor reserves

De signaleringswaarde verschilt van eerdere signaleringswaarden die de inspectie heeft
gehanteerd. De eerdere waarden hielden rekening met sectorspecifieke kenmerken. Zo
werd in het funderend onderwijs anders omgegaan met huisvesting en werd nadrukkelijker
rekening gehouden met de grootte van een bestuur. Bij kleine besturen ziet de financiële
balans er immers anders uit dan bij grote besturen.

Met de nieuwe signaleringswaarde kiest de inspectie voor één waarde voor alle onderwijssectoren,
van primair onderwijs tot universiteiten. Daardoor ontstaan er andere uitkomsten per
bestuur en per sector.

Zoals de inspectie in het technische rapport schrijft, is deze nieuwe signaleringswaarde
dan ook geen absolute norm. In het gesprek over de uitkomsten van deze norm moet blijken
of de gesignaleerde waarde inderdaad bovenmatig is of verklaarbaar.

Parallel hieraan zullen we met de inspectie volgen hoe goed het toezicht met de signaleringswaarde
werkt. Daarbij zullen we extra aandacht hebben voor hoe de methode uitpakt in de verschillende
sectoren.

2. Sectoraal beeld op basis van nieuwe methode

We hebben de signaleringswaarde toegepast op de jaarcijfers van 2015 tot en met 2018.
Het volgende is daarbij van belang om op te merken:

• We passen de signaleringswaarde toe op cijfers tot en met 2018, toen de signaleringswaarde
nog niet in gebruik was.

• De methode is primair bedoeld om op individuele basis toezicht te houden. Een sectoraal
beeld geven op basis van deze methode is ingewikkeld, omdat niet bekend is hoeveel
van het eigen vermogen boven de signaleringswaarde verantwoord is. Dat hangt immers
af van de onderbouwing van het bestuur, en die kennen we nog niet. Bedragen die we
hieronder noemen, zijn dus niet direct als bovenmatig te beschouwen.

2.1 Primair en voortgezet onderwijs

Zowel in het po als het vo was er in 2018 sprake van mogelijk bovenmatig eigen vermogen.
In het po hebben 580 besturen (60%) een eigen vermogen boven de signaleringswaarde.
In het vo zijn dat er 132 (46% van de besturen). Bij elkaar opgeteld hadden besturen
in het po € 850 mln. aan mogelijk bovenmatig eigen vermogen. In het vo was dit € 244
mln. Belangrijk is dat deze getallen een totaalbeeld schetsen, terwijl we juist per
school naar de situatie willen kijken.

2.1.1 Helft besturen in primair en voortgezet onderwijs overschrijdt signaleringswaarde
in beperkte mate, een klein deel ruimschoots

Tabel 1: Besturen met mogelijk bovenmatig eigen vermogen (EV) in het po

Jaar

Totaal aantal besturen

Aantal besturen met mogelijk bovenmatig EV

% besturen met mogelijk bovenmatig EV

Mogelijk bovenmatig EV (in mln)

2015

1.061

628

59%

€ 879

2016

1.024

623

61%

€ 893

2017

996

619

62%

€ 912

2018

963

580

60%

€ 850

Tabel 2: Besturen met mogelijk bovenmatig eigen vermogen (EV) in het vo

Jaar

Totaal aantal besturen

Aantal besturen met mogelijk bovenmatig EV

% besturen met mogelijk bovenmatig EV

Mogelijk bovenmatig EV (in mln)

2015

291

121

42%

€ 222

2016

289

126

44%

€ 223

2017

289

129

45%

€ 232

2018

285

132

46%

€ 244

Uit deze tabellen valt op te maken dat 580 po-besturen (60%) mogelijk een te hoog
eigen vermogen hebben. In het vo geldt dat voor 132 besturen (46%). In het po daalt
het aantal besturen met een reserve boven de signaleringswaarde licht in de afgelopen
jaren, in het vo steeg het juist iets. Het is goed om te weten dat niet steeds dezelfde
besturen mogelijk een bovenmatig vermogen hebben.

In de twee figuren hieronder staat de spreiding van de besturen in het po en het vo
met mogelijk bovenmatig eigen vermogen. In de puntenwolk is ieder puntje een apart
bestuur. De rode stippellijn geeft een mogelijk bovenmatig eigen vermogen van 1 mln
aan.

In het po heeft 56% van de besturen een mogelijk bovenmatig eigen vermogen van maximaal
€ 1 mln. En 27 besturen van de 580 besturen (5%) die de signaleringswaarde overschrijden,
doen dit met meer dan € 5 miljoen. Die 27 besturen zijn samen verantwoordelijk voor
27% van het totale mogelijke bovenmatige eigen vermogen in de sector. Daar staat tegenover
dat 383 (40%) van de besturen onder de signaleringswaarde blijven.

In het vo overschrijdt 41% van de besturen de signaleringswaarde met maximaal € 1
mln. In deze sector hebben 8 besturen een mogelijk bovenmatig eigen vermogen van meer
dan € 5 mln. Deze 8 besturen zijn samen verantwoordelijk voor 28% van het totale bedrag
in het vo dat mogelijk bovenmatig is. Daar staat tegenover dat 153 van de besturen
onder de signaleringswaarde blijven.

Op sectorniveau zijn er geen duidelijke redenen waarom het ene bestuur wel en het
andere niet de signaleringswaarde overschrijdt. Schoolbesturen met speciaal onderwijs
hebben vaker mogelijk bovenmatige eigen vermogen. Het speciaal onderwijs, zowel het
basis- als voortgezet, is in de cijfers van het primair onderwijs meegenomen.

Van de € 850 mln. mogelijk bovenmatig eigen vermogen in het po zit € 599 mln. bij
het regulier onderwijs. Het speciaal onderwijs (so en vso) heeft een mogelijk bovenmatig
eigen vermogen van € 171 mln. en het speciaal basisonderwijs (sbao) heeft € 80 mln.
eigen vermogen boven de signaleringswaarde.

Uit het jaarverslag van besturen zal moeten blijken of er een reden is waarom een
schoolbestuur boven de signaleringswaarde is uitgekomen.

Figuur 1: spreiding van mogelijk bovenmatig eigen vermogen in het po

Figuur 2: spreiding van mogelijk bovenmatig eigen vermogen in het vo

2.1.2 Vereenvoudiging en voorspelbaarheid bekostiging moeten bijdragen aan scherper
begroten

Schoolbesturen moeten scherper begroten, en als het nodig is negatief. Wij zullen
ze daarbij helpen, door de bekostiging te vereenvoudigen en de communicatie erover
te verbeteren. Daardoor worden de inkomsten voorspelbaarder, wat de noodzaak om reserves
aan te houden verkleint.

Wij hopen dat ook belangrijke partners bijdragen aan het scherper begroten, zoals
de raden van toezicht en de medezeggenschapsraden. Raden van toezicht zijn medeverantwoordelijk
voor negatief begroten en het afbouwen van reserves.4

2.1.3 Versterking informatie aan belanghebbenden

De PO-Raad en VO-Raad zijn gezamenlijk gestart met het ontwikkelen van een benchmark
voor besturen in het primair en voortgezet onderwijs. Deze ontwikkeling wordt in de
opstartfase mede gesubsidieerd door OCW. Met het ontwikkelen van deze benchmark vullen
zij hun ambitie gericht in door het in zetten op verdere versterking van de verantwoording
over kwaliteit en doelmatig gebruik van middelen. Daarnaast willen de raden met behulp
van de benchmark het lerend vermogen van de sector versterken door middel van benchlearning.
Besturen zullen zich in de eerste plaats via het jaarverslag moeten verantwoorden
over hun eventuele bovenmatige eigen vermogen. De PO-Raad en de VO-raad hebben aangegeven
dat de reservepositie ook onderdeel zal uitmaken van de benchmark van het po en het
vo, die aan het eind van dit jaar wordt gepubliceerd. In de benchmark moet meer ruimte
komen voor het sectorspecifieke verhaal, de raden zullen de mogelijkheden daarvoor
onderzoeken. De uitkomsten hiervan zullen ook worden meegenomen in de evaluatie van
de signaleringswaarde.

De Tweede Kamer heeft de wens geuit om overhead eenduidig te definiëren. We gaan uit
van de definitie van Huijben: Overhead is het geheel van functies gericht op de sturing en ondersteuning van de
medewerkers in het primaire proces. Tot de overhead behoren alle functies die dit
doel dienen. De overheadfuncties staan derhalve niet rechtstreeks ten dienste van
de leerling. Ze leveren indirect een bijdrage aan het functioneren van de organisatie.»5

In het kader van de benchmark willen we u ook melden dat de PO- en de VO-Raad werken
aan een indicator voor overhead die opgenomen kan worden in de benchmark. Het ontwikkelen en invoeren van deze indicator
vergt tijd, want de sectoren zijn groot en divers. Bovendien moet voorkomen worden
dat er ruis ontstaat over hoe de definitie het beste geoperationaliseerd kan worden
en moeten de administratieve lasten zoveel mogelijk worden beperkt. De raden hebben
aangegeven dat zij in de benchmark van 2021 een eerste indicator voor de overhead
willen presenteren.

2.1.4 Acties van de sectorraden

De PO-Raad en VTOI-NVTK (interne toezichthouders kinderopvang en onderwijs) organiseren
in het najaar, als de coronamaatregelen het toelaten, bijeenkomsten over de vraag
hoe bestuur en intern toezicht tot het goede gesprek kunnen komen over strategisch
personeelsbeleid en financiën. De PO-Raad en VO-raad praten dan ook schoolbesturen
bij over de ontwikkeling van de bekostiging. De uitkomsten van de bijeenkomsten worden
verwerkt in een handreiking. In de handreiking staat ook hoe bestuur en intern toezicht
beter zicht kunnen krijgen op de kwaliteit van het financieel beleid.

Uit het onderzoek van Oberon blijkt dat besturen onder meer voorzichtig begroten omdat
ze onvoldoende zicht hebben op hoe de bekostiging zich zal ontwikkelen. De PO-Raad
en VO-raad blijven hun leden hierover bijpraten. Wij steunen ze daarbij door zo vroeg
mogelijk en helder te communiceren over bekostigingszaken.

De sectorraden blijven ook het belang van een verantwoorde reservepositie agenderen
in de vereniging. En ze helpen schoolbesturen bij het evalueren en verantwoorden van
hun reservepositie door informatie beschikbaar te stellen. Ze doen dat bijvoorbeeld
met de benchmark.

2.2 Samenwerkingsverbanden

In 2018 hadden 133 van de 152 samenwerkingsverbanden (88%) een eigen vermogen dat
mogelijk bovenmatig is. Het gaat in totaal om € 179 mln. Het aantal samenwerkingsverbanden
met een mogelijk bovenmatig eigen vermogen is stabiel over de afgelopen jaren, maar
het bedrag nam toe.

2.2.1 Veel samenwerkingsverbanden hebben meer eigen vermogen dan signaleringswaarde,
maar meestal niet veel meer

Tabel 3: Samenwerkingsverbanden (swv) met mogelijk bovenmatig eigen vermogen (EV)

Jaar

Totaal aantal swv

Aantal swv met mogelijk bovenmatig EV

% swv met mogelijk bovenmatig EV

Mogelijk bovenmatig EV (in mln)

2015

153

131

86%

€ 118

2016

152

131

86%

€ 165

2017

152

129

85%

€ 163

2018

152

133

88%

€ 179

Net als bij de schoolbesturen gaat het bij de meeste samenwerkingsverbanden om een
relatief kleine overschrijding: meestal minder dan € 1 mln. In figuur 3 is de spreiding
van besturen met een mogelijk bovenmatig eigen vermogen weergeven. ook hier is een
stippellijn te zien die een mogelijk bovenmatig eigen vermogen van € 1 mln weergeeft.

Figuur 3: spreiding van mogelijk bovenmatig eigen vermogen bij samenwerkingsverbanden

2.2.2 Onvoorspelbaarheid van de bekostiging en verevening vaak genoemd als redenen
voor hoog eigen vermogen

Een belangrijke reden voor dit hoge eigen vermogen is volgens de samenwerkingsverbanden
dat ze de bekostiging lastig te voorspellen vinden. Sommige samenwerkingsverbanden
houden een buffer aan om de lagere inkomsten door de verevening op te vangen.6 In de meerjarenbegrotingen van de samenwerkingsverbanden wordt dat echter niet goed
inzichtelijk gemaakt.

Het is daarom van belang dat ook de samenwerkingsverbanden goed kunnen onderbouwen
waarom reserves nodig zijn. Als dat niet lukt, moeten ze een plan hebben om de reserves
af te afbouwen.

2.2.3 Acties van de sectorraden

De sectorraden zullen het belang van een verantwoorde reservepositie van samenwerkingsverbanden
passend onderwijs agenderen in de vereniging. Daarop aansluitend dragen de raden bij
aan beter financieel management bij de samenwerkingsverbanden, met trainingen van
het steunpunt passend onderwijs en met een nieuwe handreiking over de beleidscyclus
en verantwoordingsdocumenten. Daarnaast gaan de raden verder met samenwerkingsverbandenopdekaart.nl,
een openbare website met verantwoordingsinformatie, onder meer over de financiële
positie van samenwerkingsverbanden. De site de wordt de komende tijd met de sector
verder ontwikkeld.

2.3 Middelbaar beroepsonderwijs

In het mbo was er in 2018 een mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen van € 60
miljoen, verdeeld over 7 instellingen. Het betreft 4 roc’s en 3 vakinstellingen. Belangrijk
gegeven is dat 1 roc – dat nog in de cijfers over 2018 voorkomt – is gefuseerd. Als
we de gefuseerde instellingen niet meewegen, is het mogelijk bovenmatig eigen vermogen
€ 1,3 miljoen lager.

Tabel 4: Besturen met mogelijk bovenmatig eigen vermogen (EV) in het mbo

Jaar

Totaal aantal besturen

Besturen met mogelijk bovenmatig EV

Totaal EV (in mln)

Mogelijk bovenmatig EV

Percentage mogelijk bovenmatig EV t.o.v totaal EV

2015

63

8

€ 2.506

€ 68

2,7%

2016

63

9

€ 2.583

€ 68

2,6%

2017

62

10

€ 2.583

€ 53

2,0%

20181

60

7

€ 2.677

€ 60

2,2%

20182

60

6

 

€ 58

 

X Noot

1

= cijfers van 2018 inclusief de later gefuseerde instelling.

X Noot

2

= cijfers van 2018 exclusief de later gefuseerde instelling.

Als we het mogelijk bovenmatige eigen vermogen afzetten tegen het totale eigen vermogen
van de sector is ook een daling zichtbaar. In 2015 was het mogelijk bovenmatig eigen
vermogen nog 2,7% van het totaal. In 2018 was het met 0,5% gedaald, naar ongeveer
2,2%.

2.3.1 Mogelijke verklaringen

Er is sprake van een dalende trend. Het mogelijk bovenmatige eigen vermogen daalde
van € 68 miljoen in 2015 naar € 60 miljoen in 2018. Dat er daarbij enkele instellingen
zijn met een bovenmatig eigen vermogen, is in eerste instantie iets wat deze instellingen
zelf moeten uitleggen. Sectorbreed zijn er enkele ontwikkelingen die het ontstaan
en de afbouw van een bovenmatig eigen vermogen kunnen beïnvloeden. Bij sommige instellingen
kan sprake zijn van voorziene krimp. Die krimp leidt op termijn tot minder bekostiging
voor de instellingen, terwijl de vaste uitgaven doorlopen. Het is goed dat instellingen
daarop anticiperen door geld te reserveren.

Uit de meerjarenbegrotingen van instellingen die te maken hebben of krijgen met krimp
blijkt dat het eigen vermogen de komende jaren zal teruglopen. Dit komt vooral doordat
instellingen vaste kosten moeten maken voor ICT-systemen, kwaliteitszorg en gebouwen.

Naast krimp speelt de boekwaarde van gebouwen mee. Als die aanzienlijk lager is dan
de aanschafwaarde, moeten instellingen de komende jaren investeren in gebouwen. Dat
kan met eigen of vreemd vermogen. Het is logisch dat een instelling liever met eigen
bovenmatige liquide middelen investeert, dan dat ze geld leent. Dat scheelt immers
rente, schulden en afhankelijkheid van andere partijen. Lenen is echter vaak sneller,
zodat eerder en sneller kan worden geïnvesteerd. Het is aan de instellingen om een
goede afweging te maken en investeringen in gebouwen kunnen een legitieme reden zijn
om eigen vermogen aan te houden.

2.3.2 Vervolgactie

Met de inspectie blijven we de reserveposities binnen de sector volgen. En we gaan
het gesprek aan met de instellingen die mogelijk bovenmatig eigen vermogen hebben.
Ze krijgen de gelegenheid om hun financieel beleid en investeringsagenda toe te lichten.

Daarnaast onderzoeken wij nu met de sector of de huidige bekostigingssystematiek nog
voldoet aan de ontwikkelingen binnen de sector. Ook kijken wij hoe we de systematiek
het beste kunnen afstemmen met de begrotingsprocessen van instellingen. Als dat nodig
blijkt te zijn, stellen we de bekostigingssystematiek voor het mbo bij.

Door de bekostiging zo voorspelbaar mogelijk te maken, en door er goed over te communiceren,
helpen we instellingen het verschil tussen begroting en realisatie te verkleinen.

2.4 Hoger onderwijs

In deze paragraaf gaan we in op de uitkomst van een verkenning van de Inspectie van
het Onderwijs naar de mogelijke verlaging van de signaleringswaarde voor solvabiliteit
en het beeld van de universiteiten en hogescholen wanneer we de formule van de Inspectie
toepassen op de financiële resultaten van 2015 tot en met 2018.

Voor mogelijk te lage reserves heeft de inspectie al langer een signaleringswaarde.
We hebben de inspectie gevraagd of die waarde voor continuïteitsrisico’s op een verantwoorde
wijze verlaagd kan worden, zoals werd gevraagd in de motie van het lid Van Meenen.9

De inspectie raadt echter af om de signaleringswaarde te verlagen.10 Daarvoor geeft ze de volgende argumenten:

– Een lagere signaleringswaarde leidt tot latere signalering. De inspectie wil juist
op tijd reageren en met het bestuur om tafel als er iets aan de hand is.

– Aanpassing van de signaleringswaarde zou leiden tot inconsistentie met de norm solvabiliteit
2 bij schatkistbankieren.

– De signaleringswaarde is geen harde norm, ook al zien sommige instellingen haar wel
zo. De inspectie treedt ook niet meteen op als instellingen onder de signaleringswaarde
komen.

– De inspectie zag bij periodieke evaluaties geen aanleiding tot aanpassing van de signaleringswaarde.

Voor mogelijk bovenmatige reserves heeft de inspectie nu ook een signaleringswaarde.
Het blijkt dat hogescholen en universiteiten volgens deze benadering nauwelijks bovenmatig
publiek eigen vermogen aanhouden.

Van de hogescholen hebben er 3 mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen. Gezamenlijk
gaat het om € 10 miljoen eind 2018, dat is 0,6% van het totale eigen vermogen van
1,7 miljard in de sector.

Tabel 5: Besturen met mogelijk bovenmatig eigen vermogen (EV) in het hbo

Jaar

Totaal aantal besturen

Besturen met mogelijk bovenmatig EV

Totaal EV (in mln)

Mogelijk bovenmatig EV

Percentage mogelijk bovenmatig EV t.o.v totaal EV

2015

36

9

€ 1.728,8

€ 30,0

1,74%

2016

36

6

€ 1.639,3

€ 13,4

0,82%

2017

36

5

€ 1.622,6

€ 8,1

0,50%

2018

35

3

€ 1.744,6

€ 10,2

0,59%

Voor de universiteiten gaat het om 2 levensbeschouwelijke instellingen, met bij elkaar
opgeteld € 3 miljoen mogelijk bovenmatig publiek eigen vermogen. Dat is 0,08% van
het gezamenlijke publieke eigen vermogen van € 3,8 miljard aan in de sector.

Tabel 6: Besturen met mogelijk bovenmatig eigen vermogen (EV) in het wo

Jaar

Totaal aantal besturen

Besturen met mogelijk bovenmatig EV

Totaal EV (in mln)

Mogelijk bovenmatig EV

Percentage mogelijk bovenmatig EV t.o.v totaal EV

2015

18

1

3.509,9

1,1

0,03%

2016

18

2

3.609,0

2,6

0,07%

2017

18

2

3.701,5

3,6

0,10%

2018

18

2

3.760,9

3,1

0,08%

Zoals gezegd is de signaleringswaarde geen bovengrens of maximale waarde voor publiek
eigen vermogen, maar het begin van een gesprek. Wij verwachten dat bestuur, toezicht
en medezeggenschap van alle universiteiten en hogescholen in gesprek gaan over de
financiële keuzes die nodig zijn voor een financieel gezonde toekomst.

Zoals gezegd is de signaleringswaarde geen ondergrens of gewenste waarde voor het
publiek eigen vermogen maar een benadering van het maximaal benodigde eigen vermogen
op basis van (voornamelijk historisch bepaalde) balansposten. Als wij alleen hierop
zouden sturen, sturen we op de achteruitkijkspiegel.

Het beeld dat we op basis hiervan hebben, is dat er in het hoger onderwijs nauwelijks
aanwijzingen zijn voor het ondoelmatig aanhouden van reserves. Dat is een belangrijke
constatering in het licht van langer lopende dialoog over de reserves van met name
de universiteiten. Wij zijn van mening dat deze constatering niet inhoudt dat er nu
al sprake is van een optimale inzet van eigen en vreemd vermogen in elke hogeschool
en universiteit. De signaleringswaarde kan gebruikt worden in het gesprek dat bestuur,
toezicht en medezeggenschap van alle universiteiten en hogescholen met elkaar voeren
over financiële keuzes die nodig zijn voor een financieel gezonde toekomst. Vorig
jaar zijn wij onder andere in de strategische agenda hoger onderwijs ingegaan op de
uitdagingen waar onze hogescholen en universiteiten voor staan. De gevolgen van de
wereldwijde COVID-19 pandemie zullen deze uitdagingen niet kleiner maken. Begin 2021
zullen wij de uitkomsten van een onderzoek naar de vraag of het macrobudget in het
mbo, hbo en wo toereikend is om de kwaliteit te realiseren die de maatschappij verwacht.

3. Het vervolg

3.1 Wat verwachten we van besturen?

We zullen alle onderwijsbesturen dit najaar informeren over de signaleringswaarden,
hoe ze die kunnen gebruiken en hoe de inspectie ermee omgaat. We verwachten van besturen
dat de hoogte van hun eigen vermogen en de onderbouwing daarvan vast onderdeel wordt
van hun verantwoording en van de gesprekken met de interne stakeholders.

We verplichten besturen met een eigen vermogen boven de signaleringswaarde om zich
vanaf 2020 in het jaarverslag hierover te verantwoorden. In de meerjarenbegroting
kunnen besturen laten zien voor welke investering ze sparen en voor wanneer die gepland
staat, zodat de reserve wordt ingezet.

3.2 Handhaving

In paragraaf 1.2 hebben we de stappen beschreven die we nu nemen om besturen te stimuleren
hun mogelijke bovenmatige reserves af te bouwen. Zo zal de inspectie de 5% van de
besturen met de grootste overschrijdingen van de signaleringswaarde monitoren en ieder
jaar een brief sturen naar elk bestuur met een eigen vermogen boven de signaleringswaarde.

We gaan ervan uit dat besturen met een bovenmatig eigen vermogen dat niet goed onderbouwd
is, bereid zijn om dat de komende jaren af te bouwen. Als een bestuur dat niet wil,
is handhaving nodig. De precieze voorwaarden daarvoor werken we in de komende tijd
uit.

Vanzelfsprekend krijgen besturen eerst tijd om de bovenmatige reserve af te bouwen.
Maar als de afspraken niet worden nagekomen, en geld niet doelmatig wordt besteed,
zullen we optreden. We maken dat mogelijk vanaf 2024, over het boekjaar 2023. We informeren
u later over hoe dit wettelijk traject eruit zal zien.

4. Afsluiting

In oktober van dit jaar informeren we u opnieuw over de reserves en de financiële
positie van onderwijsinstellingen in 2019. In die brief zullen we vooral ingaan op
de financiële kengetallen en het verschil tussen begroting en realisatie van besturen.
We willen in de analyse ons niet alleen beperken tot een terugblik, maar ook vooruitkijken
aan de hand van deze cijfers. De financiële positie aan het eind van 2019 werpt ons
terug in de tijd, voordat de wereld werd opgeschrikt door een wereldwijde pandemie.
Wij zullen het inzicht dat wij sindsdien hebben opgedaan meenemen in onze analyse
van die cijfers.

Zoals we u eerder schreven, zal dat verschil in 2019 fors groter zijn dan in voorgaande
jaren. Oorzaak is dat de 150 miljoen euro uit het convenant aanpak lerarentekort en
een groot deel van de arbeidsvoorwaardenmiddelen 2019 zijn geboekt in 2019, terwijl
de lasten hiervan in 2020 vallen.11 Hier zullen we in de brief rekening mee houden.

Aan het einde van het jaar verschijnt ook De financiële staat van het onderwijs van de inspectie, die wij samen met onze beleidsreactie naar uw Kamer sturen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob