Brief regering : Notitie varianten tussentijdse raadsontbinding

Nr. 128
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2020

Bij de begrotingsbehandeling Binnenlandse Zaken voor het jaar 2020 heeft uw Kamer
de motie van het lid Middendorp c.s. aangenomen (Kamerstuk 35 300 VII, nr. 14), met het verzoek om nog deze kabinetsperiode met een voorstel tot een grondwetswijziging
te komen om tussentijdse verkiezingen in gemeenteraden mogelijk te maken in geval
van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen. Bij brief van 27 november 2019 (Kamerstuk
35 300 VII, nr. 85) heeft mijn ambtsvoorganger u bericht over hoe de motie zal worden uitgevoerd en
dat uw Kamer daartoe een notitie zal ontvangen over de verschillende varianten voor
tussentijdse raadsontbinding. Deze brief strekt daartoe.

Een zorgvuldige analyse en weging van de verschillende varianten en de wens om het
concept van deze notitie interbestuurlijk af te stemmen, maakte helaas dat het niet
mogelijk was deze eerder aan uw Kamer te doen toekomen.

Bestuurlijke appreciatie

Ons openbaar bestuur kenmerkt zich door een hoge mate van kwaliteit en stabiliteit.
Toch ontstaan er soms problemen. Daarvoor bestaat al sinds lang een instrumentarium
waarmee een diversiteit aan (bestuurlijke) problemen opgelost kan worden, problemen
die naar hun aard per gemeente kunnen verschillen en oplossingen die om lokaal maatwerk
vragen. Dat loopt op van klein naar groter ingrijpen. Het begint met een helder systeem
van checks & balances tussen de onderscheiden bestuursorganen. De gekozen volksvertegenwoordiging
stelt kaders en controleert het benoemde bestuur op de voorbereiding en uitvoering
van het beleid. In de bestuurlijke verhoudingen staat horizontale verantwoording voorop
en is sprake van een terughoudende inzet van interbestuurlijk toezicht. Dit wordt
algemeen passend geacht in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Toch kunnen er omstandigheden zijn waarbij ingrijpen «van hogerhand» noodzakelijk
is. Het gaat dan meestal om een incidentele of soms tijdelijke doorbreking van de
bevoegdheidsverdeling tussen en binnen de bestuurslagen. De Grondwet en de daarop
gebaseerde organieke wetten kennen daartoe verschillende instrumenten.1 Op lokaal niveau, dus binnen het gemeentebestuur, heeft de burgemeester een algemene
zorgplicht voor goed bestuur en het bevorderen van de bestuurlijke integriteit. De
commissaris van de Koning heeft als rijksorgaan de taak om te bemiddelen en te adviseren
in geval van bestuurlijke problemen in een gemeente of indien de bestuurlijke integriteit
van een gemeente in het geding is. Deze rollen van de burgemeester en de commissaris
van de Koning gaan niet gepaard met een doorbreking van de reguliere bevoegdheidsverdeling.
Zij vormen echter wel een belangrijk element bij het voorkomen dan wel oplossen van
bestuurlijke problemen, uiteraard voor zover de politiek verantwoordelijken op lokaal
niveau er zelf niet uitkomen.

Besluiten van decentrale overheden kunnen bij koninklijk besluit worden geschorst
of vernietigd wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen belang. Indien
sprake is van taakverwaarlozing in medebewind, kan een orgaan van een andere bestuurslaag
zich in de plaats stellen en de taak of bevoegdheid tijdelijk overnemen. In geval
van grove taakverwaarlozing kunnen bij de wet voorzieningen worden getroffen waarbij
van de artikelen 125 en 127 Grondwet kan worden afgeweken. In die situatie kan bijvoorbeeld
– bij afzonderlijke wet – de volksvertegenwoordiging worden ontbonden, het bestuur
worden ontslagen en worden alle bevoegdheden tijdelijk opgedragen aan een regeringscommissaris,
totdat de situatie naar het oordeel van de wetgever voldoende is hersteld om volksvertegenwoordiging
en bestuur weer in hun grondwettelijke positie te herstellen. Dit is in een gemeente
voor het laatst gebeurd in 1951 (Finsterwolde) en speelt momenteel in het openbaar
lichaam Sint Eustatius. Het behoeft geen betoog dat dit een dermate zwaar middel is
dat de inzet daarvan slechts bij zeer hoge uitzondering aan de orde is, in geval het
bestuurlijk-democratisch functioneren van een gemeente in het geding is. Enkele casussen
uit de bestuurlijke praktijk van de afgelopen decennia laten wel zien dat het kunnen
dreigen met de inzet van grove taakverwaarlozing een effectief middel kan zijn om
de bestuurlijke verhoudingen te normaliseren, maar ook dat de inzet een hoge drempel
kent.

Het bestaande generieke instrumentarium is corrigerend van aard. Het is bedoeld voor
een situatie waarin sprake is van een besluit respectievelijk de uitoefening van een
concrete taak of bevoegdheid in strijd met het recht of het algemeen belang, of voor
de situatie waarin het gemeentebestuur nalaat te handelen of te besluiten waar dat
wel geboden is. Daarmee grijpt het instrumentarium niet direct in op de bestuurlijke
verhoudingen zelf, ook niet als deze ernstig verstoord zijn.

Het vraagstuk van tussentijdse raadsontbinding speelt al geruime tijd en moet tegen
de achtergrond van het bovenstaande worden gewogen. Betoogd wordt wel dat juist het
ontbreken van het instrument van tussentijdse raadsontbinding een aansporing vormt
tot het voorkomen van conflicten en een waarborg is voor het streven naar samenwerking.2 Anderzijds wordt betoogd dat juist de mogelijkheid van tussentijdse raadsontbinding
kan fungeren als stok achter de deur en zo kan bijdragen aan de bereidheid een conflict
op te lossen.3 Uw Kamer heeft opgeroepen om door middel van een wijziging van de Grondwet een nieuw
instrument te introduceren. Tussentijdse raadsontbinding, gevolgd door nieuwe verkiezingen,
kan in die redenering een interventie zijn die bijdraagt aan herstel van de bestuurlijke
verhoudingen. Hoewel een verkiezing er op zichzelf niet voor zorgt dat herstel van
verhoudingen optreedt, geeft de kiezer in die situatie een nieuw mandaat aan het gemeentebestuur
en zal het gemeentebestuur zich rekenschap van deze bijzondere verantwoordelijkheid
moeten geven. Niet alleen treedt als gevolg van de verkiezing een nieuwe gemeenteraad
aan, er zal ook een nieuw college gevormd moeten worden. Net zoals bij reguliere raadsverkiezingen
zijn de wethouders gehouden hun ontslag in te dienen en is het aan de nieuw gekozen
raad om nieuwe wethouders te benoemen.

Inkadering

De Grondwet werpt een hoge drempel op voor tussentijdse raadsontbinding. Thans kan
slechts bij afzonderlijke wet in formele zin de raad tussentijds ontbonden worden
(artikel 129, vierde lid); zie de bijlage bij deze notitie voor een beschrijving van
het huidig grondwettelijk kader en de toepassing daarvan. Indien de wens is dat tussentijdse
raadsontbinding in geval van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen gemakkelijker
toepasbaar is dan via een afzonderlijke wet in formele zin, zal de Grondwet dus gewijzigd
moeten worden. Hieronder werk ik indachtig de motie en de brief van mijn ambtsvoorganger
van

27 november jl. drie varianten uit, waarbij voor iedere variant geldt dat de Grondwet
gewijzigd zal moeten worden om de bevoegdheid aan een ander orgaan dan de wetgever
toe te kennen.

Tevens dient er zorg voor gedragen te worden dat het gelijktijdig kiezen van de gemeenteraden
op een vast moment elke vier jaar de standaard blijft. Zowel eerdere discussies als
de motie van het lid Middendorp c.s. lijken daar niet van te willen afwijken. Ook
wat mij betreft is van een spreiding van raadsverkiezingen geen sprake. Na een tussentijdse
raadsontbinding dient te worden teruggekeerd naar de normale verkiezingscyclus, zoals
ook na herindelingsverkiezingen het geval is.

Varianten

Tussentijdse raadsontbinding raakt een breder geheel aan grondwettelijke bepalingen,
bestuurlijke verhoudingen en aanverwant instrumentarium ten behoeve van het goed functioneren
van het openbaar bestuur.4 Daar kunnen deels nuttige overwegingen in gevonden worden, deels volgen er harde
grenzen uit die niet overschreden dienen te worden. Zo is het in artikel 125 Grondwet
vastgelegde hoofdschap van de gemeenteraad als direct gekozen volksvertegenwoordiging
een fundamenteel uitgangspunt voor de gemeentelijke verhoudingen. Een keuze voor een
variant waarin het hoofdschap in het geding komt, zou een fundamentele en integrale
heroverweging van die verhoudingen vereisen. Een andere kernwaarde van ons bestuurlijk
bestel is de lokale autonomie van gemeenten, zoals neergelegd in artikel 124 van de
Grondwet. Uit deze uitgangspunten volgt een gesloten stelsel van interbestuurlijk
toezicht, waarbij ingrijpen van bovenaf enkel aan de orde is wanneer het bewaken van
landelijke wetten of het algemeen belang dat vergt.

Eerste variant: zelfontbinding

Artikel 125, eerste lid, van de Grondwet plaatst de raad aan het hoofd van de gemeente.
In het hoofdschap ligt een aantal principes besloten, waaronder dat de raad niet ontbonden
kan worden; grondwetshistorisch gezien is het hoofdschap dan ook nauw verbonden met
het monisme.5 Zonder afbreuk te doen aan de huidige betekenis van het hoofdschap, dat de raad «eindverantwoordelijk»
is, zou de Grondwet in die zin gewijzigd kunnen worden dat de raad zichzelf zou kunnen
ontbinden, al dan niet via een bijzondere procedure van een versterkte meerderheid.
Deze variant doet het meest recht aan het hoofdschap van de raad en de lokale autonomie.
Er zitten echter ook nadelen aan. Vraag is of het instrument een effectief middel
zal kunnen zijn als de toepassing ervan afhankelijk is van de meerderheid van de raad.
Diezelfde meerderheid kan immers het probleem zijn, wat de oordeelsvorming over de
oorzaak van de problemen en een gepaste oplossing kan vertroebelen. Omgekeerd zou een enkele meerderheid
het instrument niet om politieke redenen mogen misbruiken; dat zou een hogere drempel,
een versterkte meerderheid dus, rechtvaardigen. Daaraan is echter weer het risico
van blokkerende minderheden aan beide zijden (coalitie dan wel oppositie) verbonden.
Aan een vorm van zelfontbinding kleeft dan ook het nadeel dat dit sterk vatbaar is
voor calculerend gedrag en daarmee van negatieve invloed op de bestuurlijke stabiliteit,
nog los van de vraag hoe deze variant zich qua systeemconformiteit verhoudt tot het
(gematigd) dualisme waar de Gemeentewet van uitgaat.

Tweede variant: ontbinding door een ander orgaan op decentraal niveau

De bevoegdheid tot tussentijdse raadsontbinding zou door de Grondwet ook aan een ander
orgaan op decentraal niveau gegeven kunnen worden. Op gemeentelijk niveau zouden het
college en de burgemeester daarvoor in aanmerking komen. Toekenning van die bevoegdheid
aan een ander gemeentelijk orgaan zou echter in strijd zijn met het hoofdschap van
de raad. Het zou niet passend zijn in de verhouding tussen de raad en het college
respectievelijk de burgemeester, nu wethouders hun legitimatie direct (benoeming door
de raad) aan de raad ontlenen en de burgemeester zijn legitimatie indirect (benoeming
bij koninklijk besluit op aanbeveling van de raad) aan de raad ontleent. Voor ontbinding
door de burgemeester valt hooguit iets te zeggen in het model dat de burgemeester
rechtstreeks gekozen zou worden, zijn eigen wethouders benoemt en als geheel over
een sterke positie in het gemeentebestuur beschikt. Een dergelijk model, ook wel aangeduid
als de presidentiële burgemeester, is een vergaande wijziging in de bestuurlijke verhoudingen
en zou een verdergaande grondwetswijziging vergen.6

Meer theoretisch is de mogelijkheid dat de bevoegdheid tot tussentijdse raadsontbinding
op provinciaal niveau wordt belegd. Dit is evenwel minder passend, nu het een vergaande
ingreep in de lokale autonomie betreft, en de provincie niet in de positie is om in
die autonomie te treden. Dat is anders dan bij regulier interbestuurlijk toezicht
waarbij de toezichtsbevoegdheden van gedeputeerde staten zijn gericht op het bewaken
van hogere wet- en regelgeving, inclusief de financiële kaders. Gedeputeerde staten
hebben echter niet de positie en dus ook niet de bevoegdheid om in te grijpen in de
verhoudingen tussen de gemeentelijke bestuursorganen zelf. Dat zou immers afwijken
van het uitgangspunt dat er in Nederland geen hiërarchie tussen de bestuurslagen als
zodanig bestaat, maar enkel sprake is van een normenhiërarchie (in rechtsregels).
De adviserende en bemiddelende rol van de commissaris van de Koning bij bestuurlijke
problemen en bestuurlijke integriteit vervult hij niet als provinciaal orgaan maar
als rijksorgaan, namens de regering.

Derde variant: ontbinding door de regering bij koninklijk besluit

Gelet op het uitzonderlijke karakter van een besluit tot tussentijdse raadsontbinding
en het belang van een goede verantwoordingsrelatie c.q. democratische controle, is
het ten slotte een optie de bevoegdheid tot tussentijdse raadsontbinding wegens ernstig
verstoorde bestuurlijke verhoudingen aan de regering op te dragen. In plaats van een
afzonderlijke wet in formele zin, zou in die situatie de tussentijdse raadsontbinding
en de gelijktijdige last tot nieuwe verkiezingen geschieden bij koninklijk besluit.
De tussentijdse raadsontbinding wordt dan een mogelijkheid voor de regering om in
te grijpen naast het zwaarste toezichtinstrument, dat het diepst ingrijpt in de lokale
autonomie: de grove taakverwaarlozing, waartoe bij uitsluiting de wetgever bevoegd
is (artikel 132, vijfde lid, tweede volzin, van de Grondwet). In deze laatste situatie
is het de wetgever die beslist dat het lokaal bestuur niet langer zijn rol kan waarmaken,
omdat het bestuurlijk-democratisch functioneren als zodanig is aangetast. In die situatie
kan het aangewezen zijn de volksvertegenwoordiging te ontbinden (en het college van
zijn taken te ontheffen) zonder direct nieuwe verkiezingen uit te schrijven, waarbij
de bevoegdheden van de raad (en het college) tijdelijk door een door de wetgever aangewezen
ambt worden uitgeoefend.

In geval van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen volgen er op de tussentijdse
raadsontbinding wel direct nieuwe verkiezingen en is van overname van bevoegdheden
geen sprake. Het tussentijds ontbinden van een gekozen volksvertegenwoordiging heeft
echter als keerzijde, wanneer de bevoegdheid daartoe aan de regering zou worden toegekend,
dat dit een vergaand toezichtsinstrument is dat diep ingrijpt in de verhouding tussen
de regering, de lokale volksvertegenwoordiging en de kiezers in de betreffende gemeente.
De regering kan immers met dit instrument de gekozen volksvertegenwoordiging aan de
kant zetten. Een oordeel over de noodzaak tot ontbinding zou daarom een uiterst zorgvuldig
proces verdienen. Twee elementen spelen daarbij een rol: de positie van de raad en
objectieve advisering aan de regering.

In deze variant ligt de bevoegdheid tot tussentijdse raadsontbinding dus niet bij
de raad zelf, maar bij de regering. Dit heeft als nadeel dat, anders dan in geval
van zelfontbinding, tussentijdse raadsontbinding onder omstandigheden ook zonder instemming
van de raad zou kunnen plaatsvinden. Er kunnen immers omstandigheden zijn waarbij
van de opvatting van de raad afgeweken moet kunnen worden, ofwel door geen gehoor
te geven aan een verzoek tot ontbinding ofwel door toch tot ontbinding over te gaan,
tegen de wens van de raad in; bijvoorbeeld wanneer meerderheid en minderheid nagenoeg
even groot zijn. Daarbij dient de vraag beantwoord te worden of er nog reëel perspectief
bestaat op verbetering van de bestuurlijke verhoudingen. Hierin is ook een rol gelegen
voor de commissaris van de Koning, om de regering van advies te dienen over de aard
van de problematiek en een daarbij passende oplossing, met inbegrip van een reëel
tijdpad waarbij de eigen verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur voor herstel
van de bestuurlijke verhoudingen voorop staat.

Binnen de bestaande bestuurlijke verhoudingen heeft de commissaris van de Koning de
opdracht, op grond van artikel 182 Provinciewet, om te adviseren en te bemiddelen
bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente of als de bestuurlijke integriteit
van een gemeente in het geding is.7 Deze rol neemt hij in als rijksorgaan (dus namens de regering), als ambtsdrager met
gezag en distantie tot de betrokken partijen. Signalen van ernstig verstoorde bestuurlijke
verhoudingen zullen de commissaris van de Koning doorgaans als eerste via de burgemeester
bereiken, maar hij kan deze ook door eigen waarneming verkrijgen. Door stevig in te
zetten op deze rol kan de daadwerkelijke inzet van een zwaar instrument als tussentijdse
raadsontbinding in sommige gevallen mogelijk worden voorkomen, als het de commissaris
van de Koning lukt een proces op gang te brengen dat de oorzaken van het conflict
wegneemt en de bestuurlijke verhoudingen zich herstellen.

Tot slot

Voor de eventuele vormgeving van het instrument tussentijdse raadsontbinding zijn
verschillende varianten denkbaar, zoals deze notitie laat zien. Hierover ga ik graag
in debat met uw Kamer, tegen de achtergrond van de bredere discussie over de toekomst
van het openbaar bestuur, zoals onder andere geschetst in mijn brief van 18 oktober
2019.8

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren

BIJLAGE: Huidig grondwettelijk kader en toepassing ervan

Artikel 129, vierde lid, Grondwet stelt dat de zittingsduur van de gemeenteraad vier
jaren is, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen. De formulering «bij de wet»
betekent dat delegatie niet is toegestaan.9 De gemeenteraad kan zichzelf dus niet ontbinden, evenmin kan die bevoegdheid aan een ander bestuursorgaan (zoals de burgemeester of de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties) worden toegewezen. Enkel de wetgever mag in een specifiek
op de betreffende situatie toegespitste wet een uitzondering maken.

De grondwetgever heeft wel houvast meegegeven welke omstandigheden tot een uitzondering
kunnen leiden. Dit zou beperkt moeten blijven tot incidentele en bijzondere gevallen.10 Daarbij gaf de regering als voorbeeld in de memorie van toelichting dat gemeentelijke herindeling reden kan zijn voor het
verkorten of verlengen van de zittingsduur van de gemeenteraad.11 In de schriftelijke behandeling van de grondwetswijziging werd naar aanleiding van
vragen vanuit de Kamer bevestigd dat ook grove taakverwaarlozing zo’n incidenteel
en bijzonder geval is om tot ontbinding over te gaan.12 Het is aan de gewone wetgever dit criterium nader in te vullen.13 De wetgever zou dus ook in andere situaties dan gemeentelijke herindeling of grove
taakverwaarlozing tot tussentijdse raadsontbinding kunnen besluiten, de voorbeelden
zijn door de Grondwetgever niet limitatief gegeven. Ontbinding van de gemeenteraad
mag evenwel geen «regulier instrument» in of voor de gemeentelijke verhoudingen worden.14

Toepassing van de uitzonderingsgrond voor gemeenteraden is in de praktijk beperkt
gebleven tot herindelingen en – in zeer bijzondere gevallen – grove taakverwaarlozing.
In 2018 werd bijvoorbeeld in 37 gemeenten een raadsverkiezing gehouden op 21 november
in plaats van 21 maart, vanwege de voorgenomen herindeling tot 12 nieuwe gemeenten per 1 januari 2019. Ook werd dat jaar, als gezegd, voor het eerst sinds 1951 de
grove taakverwaarlozingsregeling en bijhorende tussentijdse raadsontbinding – zoals
gebruikelijk zonder direct daarop volgende verkiezingen – toegepast, ditmaal voor
de eilandsraad van het openbaar lichaam Sint Eustatius. Ondanks alle eerdere aandacht
voor allerlei varianten tot tussentijdse ontbinding van de gemeenteraad bij ernstig
verstoorde bestuurlijke verhoudingen, is er door de wetgever nog geen toepassing gegeven
aan die grond.