Brief regering : Onderzoek naar planbatenheffing en openruimteheffing

Nr. 129
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2020

Tijdens het dertigledendebat over het onderwerp opkopen van huizen door beleggers
op 13 maart 2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 62, item 16) heeft uw Kamer de motie van het lid Nijboer, (Kamerstuk 32 847, nr. 492) aangenomen waarin de regering wordt verzocht om te onderzoeken hoe de gemeenschap
kan meeprofiteren van planbaten. Met deze brief geef ik u aan op welke wijze het kabinet
aan de motie uitvoering geeft. Met deze brief bied ik u tevens het antwoord aan op
de schriftelijke vraag van het lid Smeulders (GroenLinks) aan de Minister van Binnenlandse
zaken en Koninkrijksrelaties (over het bericht «Bedrijfshal in een weiland is voor
belegger bijna net zo mooi als een kantoor in Londen», ingezonden 10 april 2019) of
de regering bereid is te onderzoeken of een open-ruimteheffing kan worden ingezet
om te voorkomen dat het Nederlandse landschap nog verder wordt aangetast. Ik heb u
op 24 april 2019 per brief (Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 2424) laten weten dat in het onderzoek naar verschillende fiscale en andere instrumenten
om planbaten af te romen, ook de open-ruimteheffing zou worden betrokken.

De gedachte achter de motie, dat het redelijk is dat partijen die door planologische
wijzigingen profiteren van grondwaardestijgingen, bijdragen aan investeringen in publieke
voorzieningen, ondersteun ik. Tegelijkertijd laten de motie en vraag vanuit uw Kamer
zien dat het belangrijk is om een goede balans te hebben tussen enerzijds het kunnen
bekostigen van opgaven in een gebiedsontwikkeling zoals woningbouw, door het verhalen
van kosten van daarmee gemoeide publieke investeringen of zelfs het afromen van baten,
en anderzijds het bieden van voldoende financiële ruimte aan initiatiefnemers om de
gewenste ontwikkelingen te kunnen realiseren.

Het onderzoek naar de planbatenheffing, waarin een open-ruimteheffing als alternatief
is meegenomen, is uitgevoerd door Deloitte en is bijgevoegd bij deze brief1.

Het onderzoek laat zien dat er twee varianten van een heffing op planbaten denkbaar
zijn. De ene is als het ware de «negatieve» variant van planschade, die gebaseerd
is op de bepalingen over planschade in Afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening,
en waarbij (een deel van) het feitelijke verschil tussen de waarde van de grond voor
en na de waardevermeerderende bestemmingswijziging2 wordt afgeroomd. De andere variant is een forfaitaire afroming van bestemmingswijzigingsvermogensvoordeel,
die gebaseerd is op het Vlaamse systeem van planbatenheffing, en waarbij (een deel
van) de vermoede meerwaarde door middel van forfaitaire bedragen wordt afgeroomd.
In het onderzoek is verder ook de variant van een open-ruimteheffing onderzocht. Bij
een open-ruimteheffing staan niet de planbaten centraal maar wordt een heffing gebaseerd
op een benadering van het verschil in kosten tussen buitenstedelijke en binnenstedelijke
ontwikkeling of op een benadering van de maatschappelijke kosten van het verlies aan
open ruimte. Het doel hiermee is een gelijk speelveld te creëren tussen (verondersteld
onrendabele) binnenstedelijke bouw en buitenstedelijke ontwikkeling, respectievelijk
de maatschappelijke schade die ontstaat door het verlies aan open ruimte, te compenseren
met een heffing.

Deze drie varianten maken het in principe mogelijk om vermogensvoordeel dat een grondeigenaar
heeft door waardestijging van zijn grond als gevolg van (een op handen zijnde) bestemmingswijziging,
af te romen ten bate van de gemeenschap. Enkele gemeenten hebben al beleid waarbij
zij waardestijgingen als gevolg van latere bestemmingswijzigingen publiek maken. Wanneer
de gemeenten grond in eigendom hebben, en zij deze uitgeven, stellen zij bijvoorbeeld
voorwaarden waarbij zij in de toekomst, bij een wijziging van de bestemming, aanspraak
kunnen maken op de waardestijging als gevolg van deze nieuwe bestemming. Enkele grote
steden in Nederland geven dit bijvoorbeeld vorm met behulp van erfpacht, kwalitatieve
verplichtingen of een kettingbeding.

Een planbatenheffing, een forfaitaire heffing en een open-ruimteheffing kunnen aanvullende
instrumenten zijn om deze werkwijze, te weten het afromen van vermogensvoordeel ontstaan
door waardestijging van grond als gevolg van een bestemmingswijziging, ook toe te
passen in de situatie dat de gemeente geen eigenaar is. Zo kunnen opbrengsten door
waardestijgingen van grond, als gevolg van het wijzigen van de bestemming, publiek
worden gemaakt en dit kan de haalbaarheid van publieke investeringen bij ruimtelijke
plannen ten goede komen.

Het effect van een heffing in een van de geschetste vormen gaat in principe uit boven
het door gemeenten tot nu toe toegepaste kostenverhaal. Relevant hierbij is dat Uw
Kamer recent, bij de behandeling van de Aanvullingswet grondeigendom, de mogelijkheden
voor kostenverhaal verder heeft uitgebreid (Kamerstuk 35 133) en bij amendement een publiekrechtelijke basis heeft geïntroduceerd voor financiële
bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen (Kamerstuk 35 133, nr. 29).

Een aanvullende heffing in elk van de onderzochte varianten beperkt echter tegelijkertijd
de ruimte die de gemeente heeft voor kostenverhaal. Door een heffing worden de private
kosten van de ontwikkeling verhoogd, waarmee de waardevermeerdering kleiner wordt.
Daarmee kunnen, omdat het kostenverhaal afgetopt wordt op de private waardevermeerdering,
de mogelijkheden voor gemeentelijk kostenverhaal afnemen. De Wet ruimtelijke ordening
biedt de mogelijkheid om bij het afsluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst
over het kostenverhaal (anterieure overeenkomst) financiële bijdragen te vragen voor
ruimtelijke ontwikkelingen. Zoals aangegeven wordt dit als gevolg van bovenstaand
amendement onder de Omgevingswet ook publiekrechtelijk afdwingbaar. Wanneer deze heffingen
in aanvulling op het kostenverhaal en de financiële bijdragen, de waardevermeerdering
overstijgen wordt een ontwikkeling economisch gezien onhaalbaar.

Uit het onderzoek blijkt voorts een aantal bezwaren bij de geschetste varianten van
een heffing.

Het onderzoek laat zien dat hoewel de opbrengsten van een planbatenheffing buiten
stedelijk gebied relatief hoog kunnen zijn, de uitvoeringskosten ook relatief hoog
zijn. Deze kosten worden veroorzaakt door de benodigde taxaties van de aan de bestemmingswijziging
gerelateerde waardesprong van de eigendom en door de ambtelijke begeleidingskosten.
Hierbij dient opgemerkt te worden dat in de praktijk het moment van een waardesprong
nauwelijks te onderscheiden is. Feitelijk ontstaat ruim voorafgaand aan de bestemmingswijziging
al waardeontwikkeling, hetgeen het vastleggen van een peildatum bemoeilijkt voor de
vergelijking van voor en na bestemmingswijziging. Bij een forfaitaire afroming van
bestemmingswijzigingswinst zullen de uitvoeringskosten naar verwachting lager zijn.

Binnenstedelijk zal de ruimte voor afroming van planbaten erg van de locatie afhankelijk
zijn. De ruimte tussen opbrengsten en kosten kan sterk uiteenlopen als gevolg van
onder meer de oude en nieuwe bestemmingen (functies) en de mogelijkheden om te verdichten.

Daarnaast kan er bij een forfaitaire heffing eerder strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel
ontstaan, omdat er onaanvaardbare verschillen tussen gebieden, functies en locaties
ontstaan, met name daar waar nagenoeg gelijke omstandigheden gelden (op de grens van
tariefgebieden, nagenoeg vergelijkbare bestemmingen met verschillend tarief, etc.).

Ten aanzien van de open-ruimteheffing dient tenslotte opgemerkt te worden dat dit
instrument destijds niet primair bedoeld was om mogelijke planbaten af te romen, maar
om door een heffing het gebruik van open ruimte door verstedelijking te beïnvloeden3. Het vigerende verstedelijkingsbeleid krijgt uitvoering via ruimtelijke regelgeving
en de daarmee gepaard gaande waarborgen en afwegingen, en niet via de inzet van financieel
instrumentarium, waarbij overigens vergelijkbare overwegingen gelden als bij de forfaitaire
heffing zoals hiervoor aangegeven.

Ik ondersteun de intentie die uitgaat van uw motie en vraag, maar zie, op basis van
dit onderzoek, in een heffing in deze onderzochte varianten geen toegevoegde waarde
ten opzichte van de bestaande en met de Omgevingswet uitgebreide mogelijkheden van
gemeenten voor kostenverhaal en financiële bijdragen. Ik zou in het denken hierover
graag verder gaan met het verkennen van andere mogelijkheden om ook andere baathebbers
te laten bijdragen aan publieke voorzieningen. Op 8 mei 2020 heb ik het rapport van
de ambtelijke studiegroep Alternatieve Bekostiging van Ruimtelijke Gebiedsontwikkeling
aan uw Kamer toegezonden (Kamerstuk 34 682, nr. 49). De studie laat zien dat er een betere balans gevonden moet worden in de bijdrage
aan publieke investeringen van de verschillende belanghebbenden. Het rapport van de
studiegroep bevat een overzicht van instrumenten die daartoe kunnen worden ingezet,
waaronder ook gemeentelijke belastingen en heffingen als de onroerende zaakbelasting
en de baatbelasting.

Met de recent door uw Parlement aangenomen Aanvullingswet Grondeigendom zijn nieuwe
mogelijkheden voor bekostiging geïntroduceerd. Gezien de uitkomst van dit onderzoek
acht ik het verstandig om deze nieuwe mogelijkheden eerst te benutten. Dat neemt niet
weg dat nieuwe inzichten, zoals die van de studiegroep Alternatieve Bekostiging en
rapporten in het kader van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen, aanleiding kunnen
vormen voor heroverwegingen in het grondbeleid.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren