Brief regering : Resultaten van de onderzoeksfase (B-fase) van het project ‘Vervanging M-fregatten’

Nr. 307 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2020

Inleiding

Met deze brief informeer ik u over de resultaten van de onderzoeksfase (B-fase) van
het project «Vervanging M-fregatten». Met het oog op het algemeen overleg Materieel
van 25 juni a.s. is de Kamer met deze B-brief op de hoogte van de laatste stand van
zaken van dit project. Ik heb er begrip voor als de Kamer deze brief mogelijk op een
later moment inhoudelijk verder wil behandelen.

Over de behoeftestelling van dit project heb ik u op 3 mei 2018 geinformeerd met de
A-brief1. De gezamenlijke vervanging van de M-fregatten van Nederland en België, twee per
land, is een belangrijke stap in de modernisering van de krijgsmacht en is van groot
belang voor de Nederlands-Belgische samenwerking op marinegebied (BENESAM). Nederland
treedt bij dit vervangingsproject op als leidende partij.

Behoefte

Het Commando Zeestrijdkrachten beschikt over twee M-fregatten en vier Luchtverdedigings-
en Commandofregatten (LC-fregatten). Fregatten zijn veelzijdig inzetbare schepen en
vormen de ruggengraat van de oppervlaktevloot. Tussen 1991 en 1995 zijn acht M-fregatten
in dienst gekomen. Zes daarvan zijn in de loop der jaren verkocht aan België, Portugal
en Chili. Gezien de levensduur is het nodig om de twee resterende M-fregatten dit
decennium te vervangen.

Zoals gesteld in de A-brief moeten de vervangers van de M-fregatten over escalatiedominantie
beschikken, zichzelf en andere eenheden robuust kunnen beschermen en wereldwijd inzetbaar
zijn voor maritieme gevechtsoperaties, maritieme veiligheidsoperaties en maritieme
assistentie. Inzet wordt ook voorzien in het noordelijk deel van de Atlantische Oceaan
en in of nabij de Noordelijke IJszee.

Het nieuwe fregat moet zowel geïntegreerd in een taakgroep als zelfstandig kunnen
opereren. Zij moeten gespecialiseerd zijn in onderzeebootbestrijding op afstand, waarbij
de bestrijding zoveel mogelijk wordt uitgevoerd in de fase voordat een vijandelijke
onderzeeboot een aanval kan inzetten. Het nieuwe fregat moet daartoe zijn voorzien
van een geëmbarkeerde helikopter en van sensoren en wapens tegen de huidige en toekomstige
generatie onderzeeboten en torpedo’s. De schepen moeten verder in staat zijn om zichzelf
en andere schepen in hun onmiddellijke nabijheid te verdedigen tegen luchtdreigingen.

De schepen moeten toekomstbestendig en duurzaam zijn. Om de benodigde slagkracht en
escalatiedominantie gedurende de gehele levensduur te blijven garanderen, moeten wapen-
en sensorsystemen regelmatig van updates en aanpassingen kunnen worden voorzien. Het
ontwerp moet gericht zijn op missie-modulariteit met multifunctioneel bruikbare ruimtes.
Modules, materialen en specialistische systemen moeten eenvoudig gewisseld en ondergebracht
kunnen worden zonder andere noodzakelijke capaciteiten te verdringen. Daarnaast moeten
de nieuwe fregatten beschikken over voldoende groeipotentieel om nieuwe systemen,
technieken en methoden te kunnen invoeren.

Internationale samenwerking

Met België bestaat een langdurige samenwerking op marinegebied en bij M-fregatten
in het bijzonder. De Belgisch-Nederlandse marine-samenwerking (BENESAM) voorziet in
gezamenlijke en geïntegreerde staven, opleidingen, trainingen en operaties, en taakspecialisatie
in onderhoud en materieellogistiek. Dit levert voor beide landen een besparing op
bij de exploitatie. Dit kan alleen worden voortgezet als België en Nederland bij de
vervanging van de M-fregatten opnieuw nagenoeg identiek materieel aankopen.

Op 30 november 2016 hebben België en Nederland het voornemen tot de gezamenlijke vervanging
van de mijnenbestrijdingscapaciteit en de M-fregatten vastgelegd in een Letter of
Intent2. Beide landen hebben de samenwerking vervolgens verankerd in Memoranda of Understanding
(MoU’s) die op 8 juni 2018 zijn ondertekend en uw Kamer heeft deze MoU’s op 13 juni
2018 commercieel vertrouwelijk ontvangen3. In het MoU over de nieuwe fregatten is afgesproken dat België haar schepen uiterlijk
in 2030 zal ontvangen.

In de MoU’s is afgesproken dat Nederland bij de vervanging van de M-fregatten optreedt
als leidende partij terwijl België de leiding heeft bij de vervanging van de mijnenbestrijdingscapaciteit.
België heeft het contract daarvoor inmiddels gegund4.

Binnen de Nederlandse Defensie Materieel Organisatie is een binationaal projectbureau
ingericht dat sturing geeft aan de projectactiviteiten voor de nieuwe fregatten. Over
de vervulling van de behoefte en de voortgang van het project legt dit projectbureau
frequent verantwoording af aan een binationale Joint Steering Committee en de Admiraliteit
Benelux (ABNL). Met België is overeenstemming bereikt over het conceptontwerp voor
de vervangende fregatten dat in deze B-brief verder zal worden toegelicht.

Verwervingsstrategie

Zoals beschreven in de A-brief zal Defensie als leidende partij de vier nieuwe fregatten
voor België en Nederland zonder concurrentiestelling, met een beroep op artikel 346
VWEU, aanbesteden bij Damen Schelde Naval Schipbuilding als de voorziene bouwer van
de schepen en Thales Nederland als de voorziene leverancier van het geïntegreerde
radar- en vuurleidingssysteem. Dit is in lijn met de Defensie Industrie Strategie
(DIS)5.

Nederland beschikt over een grote Defensie Technologische en Industriele Basis (NL-DTIB)
met een zelfscheppende industrie voor oppervlakteschepen waaronder fregatten, met
toonaangevende technologische en industriële capaciteiten op de gebieden van sonardataprocessing
en radar- en vuurleidingssystemen. Deze kennis en capaciteiten zijn van groot belang
voor het garanderen van inzetzekerheid van deze wapensystemen en daarmee voor de borging
van onze nationale veiligheidsbelangen. Bij de verwerving van de kleinere componenten
voor de nieuwe schepen wordt zoveel als mogelijk aangesloten op gerelateerde projecten,
bestaande systemen en bestaande contracten om familievorming te bevorderen.

Resultaten onderzoeksfase

Proces

Tijdens de onderzoeksfase zijn zowel nieuwe fregattenontwerpen onderzocht geweest
als een ontwerp «van de plank», aangeleverd door de industrie. Het ontwerp «van de
plank» bleek echter niet tegemoet te komen aan de eisen van Defensie. Vervolgens zijn
Defensie, België en de industrie gezamenlijk alsnog tot een fregattenontwerp gekomen
dat perspectief biedt en dat de basis vormt voor de D-fase.

Defensie is de B-fase begonnen, met nauwe betrokkenheid van België, met een ontwerpproces
samen met Damen en Thales als respectievelijk de voorziene bouwer van het schip en
de voorziene leverancier van het geïntegreerde radar- en vuurleidingssysteem. Daarbij
zijn onder meer kosten-batenanalyses uitgevoerd voor bijvoorbeeld de opties voor voortstuwing
en innovatie. Doel van het proces was om op basis van de samen met België uitgewerkte
gedetailleerde eisen te komen tot een ontwerp dat binnen het budget past met een aanvaardbare
bouwplanning.

Dit proces heeft meer tijd gekost dan verwacht en een verlenging van de onderzoeksfase
bleek noodzakelijk. Het streven was om zowel te voldoen aan de eisen als binnen het
budget te blijven en een aanvaardbare bouwplanning op te stellen. Het bleek meerdere
malen nodig het ontwerp aan te passen en de gestelde eisen nader te formuleren zonder
aan de kern daarvan afbreuk te doen. De voortgang van dit proces werd beïnvloed door
de verwervingsvoorbereiding van het Combat Support Ship6. De beschikbare ontwerpcapaciteit moest worden verdeeld over beide projecten waarbij
voor Defensie de prioriteit lag bij het Combat Support Ship.

Het maken van een zorgvuldige afweging tussen eisen, budget en planning bleek complex.
Dit voorjaar voldeed het ontwerp van dat moment nog niet op deze punten aan de wensen
van Defensie. Vervolgens is op verzoek van Defensie samen met de industrie onderzocht
of een ontwerp «van de plank» (Military-off-the-Shelf) sneller een bruikbaar en betaalbaar
alternatief zou opleveren. Het door de industrie aangeleverde ontwerp «van de plank»,
hoewel goed doordacht, bleek echter niet te voldoen aan de eerder door Defensie geformuleerde
eisen ten aanzien van onder meer sensoren, bewapening, wereldwijde inzetbaarheid en
groeipotentieel. Het bouwen van dit ontwerp «van de plank» zou bovendien weinig tijdwinst
opleveren.

Dit onderzoek samen met de industrie hielp Defensie, samen met België, echter wel
bij het kritisch bezien van de eerder gestelde eisen en het nader formuleren daarvan.
Parallel aan het onderzoek van het door de industrie aangeleverde ontwerp «van de
plank» is daarom nogmaals het ontwerp van dit voorjaar tegen het licht gehouden. Daarbij
is gebleken dat verdere keuzes mogelijk waren ten aanzien van bijvoorbeeld missiemodulariteit.
Het fregat moet uiteenlopende taken kunnen vervullen, maar niet alle taken tegelijkertijd
in een en dezelfde missie. Met deze keuzes kon de omvang van het schip iets worden
verkleind en worden de kosten verlaagd, met een aanvaardbare bouwplanning. De nieuwe
schepen worden overigens met bijna 5.500 ton nog steeds aanzienlijk groter dan de
huidige M-fregatten van ongeveer 3.300 ton.

Om het ontwerpproces te bevorderen is een Concurrent Design Facility (CDF) als procesinnovatie
ingezet. CDF wordt als methode al twee decennia succesvol toegepast bij het Europese
ruimtevaartagentschap ESA. Het brengt verschillende disciplines (technisch, logistiek
en financieel) van Defensie en de industrie bij elkaar om sneller tot een kwalitatief
goed product te komen. De eerste resultaten hebben laten zien dat CDF een positieve
bijdrage kan leveren aan de kwaliteit en wellicht ook aan een snellere bouw van de
schepen.

Capaciteiten

De belangrijkste operationele taak van de nieuwe schepen is de onderzeebootbestrijding
op afstand, zoveel mogelijk in de fase voordat een vijandelijke onderzeeboot een aanval
kan inzetten. Het fregat beschikt daartoe over een sonar onder de romp van het schip,
een gesleepte sonar die wordt doorontwikkeld door TNO en de sonarvoorzieningen van
een geëmbarkeerde NH-90 helicopter. Het belangrijkste wapensysteem tegen onderzeeboten
is de nieuwe torpedo die wordt aangeschaft met het project «Vervanging Mk46 Lightweight
torpedo»7. De torpedo kan worden ingezet vanaf het fregat of vanaf de NH-90 helikopter. Voor
de verdediging tegen vijandelijke torpedo’s krijgen de fregatten de beschikking over
een softkill systeem om vijandelijke torpedo’s te misleiden en in de toekomst een
hardkill systeem (anti-torpedo torpedo) om deze uit te schakelen, als de ontwikkeling
daarvan succesvol is.

Voor de onderzeebootbestrijding op afstand moet het nieuwe fregat, zonder de bescherming
van een maritieme taakgroep, zich kunnen verdedigen tegen dreigingen uit de lucht
of van bovenwaterschepen. De moderne luchtdreiging bestaat onder meer uit raketten
met een groot bereik, hoge snelheid en complexe vluchtpatronen om de zelfverdediging
van marineschepen te omzeilen. De moderne oppervlaktedreiging bestaat onder meer uit
een gecombineerde inzet van meerdere kleine boten om de zelfverdediging van marineschepen
te verzadigen.

Tegen deze dreigingen wordt het fregat voorzien van ESSM Block 2 luchtdoelraketten
en de vervanger van het Goalkeeper-snelvuurkanon. Deze nieuwe wapensystemen worden
aangevuld met zware op afstand bedienbare mitrailleurs en lichte mitrailleurs voor
de proportionele en effectieve zelfverdediging tegen kleine oppervlaktedreigingen.
Voor het bestrijden van grotere oppervlaktedoelen zal het fregat beschikken over de
opvolger van de Harpoon-antischipraket die wordt aangeschaft met het project «Vervanging
Surface-to-Surface missile».

Het fregat krijgt een geïntegreerd radar- en vuurleidingssysteem dat is afgeleid van
het Above Water Warfare System (AWWS)8. Een menselijke beslissing blijft nodig voor de inzet van offensieve bewapening.
Voor defensieve bewapening is vergaande automatisering noodzakelijk om de toenemende
dreiging met een korte reactietijd te kunnen bestrijden.

Het schip biedt ruimte aan een vaste bemanning van 110 personen. Voor missiespecifiek
personeel en hun uitrusting zijn 40 extra bedden en verschillende ruimten in het schip
beschikbaar. Missieflexibiteit wordt bereikt met ruimte voor extra materiaal in de
hangaar. Voor de bedrijfsvoering van het schip wordt een vergaande automatisering
toegepast in een nieuw «Integrated Mission Management Systeem» (IMMS) dat informatie
automatisch uitwisselt tussen deelsystemen met een goede cyberbeveiliging.

Planning

In de A-brief is gemeld dat de ontwikkeling en bouw van een complex schip als een
fregat doorgaans ruim zeven jaar in beslag neemt. Ook is toen gemeld dat naar verwachting
het eerste nieuwe fregat vanaf ongeveer 2025 operationeel inzetbaar is. De intensieve
dialoog met de industrie heeft duidelijk gemaakt dat na de contractsluiting een gedetailleerde
ontwerpfase van ongeveer twee jaar nodig is voordat de bouw van het eerste schip kan
starten. Dit is langer dan aanvankelijk voorzien. De industrie zal naar verwachting
het eerste schip in 2027 opleveren. Daarna zal Defensie integratieactiviteiten en
testen uitvoeren om de operationele effectiviteit van het schip vast te stellen en
de veiligheidsaspecten te toetsen. Het eerste schip kan dan naar verwachting in 2028
aan het CZSK worden overgedragen. Het tweede Nederlandse fregat volgt een jaar later.
De Belgische fregatten worden geleverd uiterlijk 2030, binnen de termijn die is afgesproken
in het MoU.

In de D-fase zal Defensie onderzoeken of toepassing van CDF tot een vermindering van
de bouwtijd kan leiden. De aanpassing van de instroomperiode voor de vervangende fregatten
is meegenomen in de operationele en instandhoudingsplanning voor de huidige M-fregatten.

Na de afstemming met de industrie over het ontwerp is een C-fase niet meer nodig.
In een C-fase wordt onderzocht onder welke voorwaarden onzekerheden over technologieontwikkeling
kunnen worden verminderd, zodat het verantwoord is om aan de D-fase te beginnen. Voor
de nieuwe fregatten geldt dat het ontwerp na de vergelijking van de drie mogelijke
ontwerpen nu in hoge mate vaststaat. Bij de gebruikte componenten zoals de voortstuwing
gaat het overwegend om bewezen technologie. Een uitzondering is het radar- en vuurleidingsssysteem
dat is afgeleid van het AWWS. Het AWWS is een breed toepasbaar systeem waarvan voor
de nieuwe fregatten een afgeleide versie wordt gemaakt. In het contract van het AWWS
is een operationele prestatie vastgelegd die relevant is voor de M-fregatten. Voor
deze afgeleide versie is daarom enkel nog sprake van integratierisico’s als gevolg
van de fysieke plaatsing op het schip. De risico’s daarvan in product, tijd en geld
zijn beheersbaar.

Duurzaamheid

Bij het conceptontwerp van de nieuwe fregatten is rekening gehouden met het brandstofverbruik
en de uitlaatgassenemissie. Het fregat kan de vereiste maximum snelheid halen met
een voortstuwing met diesel- en elektromotoren zonder gasturbines. De dieselmotoren
moeten voldoen aan de International Maritime Organization (IMO) «Tier III» eisen voor
uitlaatgassenemissie, die vanaf 2016 civiel verplicht zijn in de zogeheten «NOx Emission Control Areas».

De eisen voor energieverbruik houden verband met de Defensie Energie en Omgeving Strategie9 (Kamerstuk 33 763, nr. 152). De huidige M-fregatten maken bij hoge snelheden gebruik van gasturbines die aanzienlijk
meer brandstof gebruiken dan een dieselmotor. De keuze voor een diesel- en elektromotorconfiguratie
voor de nieuwe fregatten is gunstig voor het brandstofverbruik per ton. Desondanks
zal het absolute brandstofverbruik van het nieuwe fregat hoger zijn dan het huidige
M-fregat doordat het tonnage van het nieuwe schip ruim de helft groter is. Defensie
kan overigens met de keuze voor dieselmotoren in de toekomst beter aansluiten op ontwikkelingen
van alternatieve brandstoffen in de civiele maritieme markt.

Groeipotentieel

Bij de bouw en ontwikkeling van de nieuwe fregatten is een groeipotentieel nodig om
ervoor te zorgen dat de schepen blijven opgewassen tegen de steeds veranderende dreiging.
Dit heeft consequenties voor de inrichting en omvang van het schip. Op het gebied
van wapensystemen wordt ruimte voorzien voor een High Energy Laser-wapen. Verder komt
er naast de hangaar ruimte voor een klein onbemand vliegtuig (UAV) alsmede voor onbemande
vaartuigen die in plaats van kleine bemande vaartuigen aan boord genomen kunnen worden.

Het nieuwe fregat krijgt als eerste Nederlandse fregat een geïntegreerd radar- en
vuurleidingsysteem dat is afgeleid van het Above Water Warfare System. Dit systeem
beschikt over uitbreidingsmogelijkheden om ook nog onbekende toekomstige dreigingen
het hoofd te kunnen bieden.

Net als het Luchtverdedigings- en Commandofregat wordt het nieuwe fregat voorzien
van een Vertical Launch System (VLS) module voor het afvuren van raketten. Dit afvuursysteem
biedt groeipotentieel doordat niet alleen de ESSM-raketten, maar ook andere typen
raketten zoals de Standard Missile-luchtdoelraket (SM-2 of SM-3) en de Tomahawk gecertificeerd
zijn voor de VLS.

Op dit moment wordt overigens niet voorzien dat de nieuwe Nederlandse fregatten met
de de SM-2 of SM-3 worden uitgerust. De LC-fregatten beschikken wel over de SM-2 raket
en België overweegt voor haar nieuwe fregatten de mogelijkheid ze in te schakelen
in een Ballistic Missile Defence-systeem. Een aanschaf van het Tomahawk-kruisvluchtwapen
maakt geen deel uit van de vervanging van de M-fregatten. Mocht Defensie daartoe in
de toekomst besluiten, dan zal de Kamer daarover afzonderlijk worden geïnformeerd
langs de lijnen van het Defensie Materieel Proces. Voor de huidige kabinetsperiode
is een dergelijk besluit niet voorzien.

Voor het kanon is gekozen voor een 76 mm kanon omdat dit type kanon moderne bovenwaterdreigingen
kan bestrijden met geleide munitie voor de korte afstand. Dergelijke munitie is reeds
op de markt verkrijgbaar. Dit kanon wordt bovendien beschouwd als kandidaat voor de
vlootbrede vervanging van het Goalkeeper-snelvuurkanon met het project «Vervanging
Close-In Weapon System». Over de resultaten van de onderzoeksfase van het laatstgenoemde
project ontvangt de Kamer later dit jaar de B-brief.

Gerelateerde projecten

In de A-brief is gemeld dat het project «Vervanging M-fregatten» relaties heeft met
andere materieelprojecten. De systemen die Defensie aanschaft via de gerelateerde
projecten «Vervanging Close-In Weapon System»10, «Verwerving Softkill Torpedo Defensiesysteem»11, «Vervanging maritiem Surface to Surface Missile»12, «ESSM Block 2: Verwerving en integratie»13 en «Vervanging Mk 46 Lightweight Torpedo» zijn opgenomen in het ontwerp. Ten aanzien
van het project «Vervanging 127mm kanon Luchtverdedigings- en Commandofregatten»14 is hierboven toegelicht dat voor het vervangende fregat is gekozen voor een 76mm
kanon vanwege het groeipotentieel van dit kaliber. Daarom is er geen relatie meer
met het project van de 127mm kanons. Het in de A-brief genoemde project «Vervanging
Luchtverdedings- en Commandofregatten» is zoals gemeld in de Begroting 2020 met vijf
jaar uitgesteld. Ten aanzien van het project «Vervanging mijnenbestrijdingscapaciteit»15 is alleen sprake van een organisatorische koppeling vanwege de marinesamenwerking
met België, maar er is geen productinhoudelijke koppeling.

Financiële aspecten

Met het project «Vervanging M-fregatten» is een investering gemoeid tussen de € 1 miljard
en € 2,5 miljard. Deze investering komt in de periode 2018 tot en met 2031 ten laste
van het investeringsbudget van Defensie. Zoals bij elk investeringsproject is dit
een taakstellend budget. Bij de vervanging van het Close-In Weapon System en het Softkill
Torpedo Defensiesysteem geldt dat de aanschaf van het materieel dat specifiek voor
de nieuwe fregatten is bestemd, wordt betaald uit het projectbudget voor de nieuwe
fregatten. Verder is in het laatstgenoemde projectbudget geld gereserveerd voor de
ontwikkeling en aanschaf van een hardkill Torpedo Defensiesysteem en daarnaast voor
de lanceerinstallaties voor drie soorten nieuwe bewapening: de nieuwe maritieme surface-to-surface
raketten, de ESSM Block 2 luchtdoelraketten en de nieuwe torpedo’s.

De bijgaande commercieel vertrouwelijke brief (kenmerk BS2020012243) bevat nadere
financiële informatie16.

Risico’s

Voor het project is een risicobeoordeling gemaakt en zijn beheersmaatregelen getroffen.
Binnen de projectbegroting is een risicoreservering opgenomen om kosten te dekken
van de onderkende risico’s. Een van deze risico’s is de personele capaciteit bij Defensie
voor de ondersteuning van dit project. Om dit risico te mitigeren analyseert Defensie
regelmatig de personeelsbehoefte op dit gebied om een mogelijk tekort tijdig te signaleren
en op te vangen met tijdelijke capaciteit.

Sinds de bouw van de Hydrografische Opnemingsvaartuigen in de periode 2002–2003 zijn
Nederlandse marineschepen om financiële redenen gedeeltelijk in Roemenië gebouwd.
In de verwervingsvoorbereidingsfase (D-fase) van het project «verwerving Combat Support
Ship» is de loonontwikkeling in Roemenië als risico onderkend waardoor het financiële
voordeel van bouwen in lagelonenlanden gedeeltelijk teniet wordt gedaan. In de D-fase
van het project Vervanging M-fregatten zal Defensie bezien of en hoe een zo groot
mogelijk deel van de fregatten in Nederland kan worden gebouwd, rekening houdend met
het taakstellende financiële budget.

Vooruitblik

De onderzoeksfase (B-fase) is voltooid met een ontwerp dat voldoet aan de in de A-brief
beschreven eisen van Defensie en aan de NAVO-eisen aan een fregat voor onderzeebootbestrijding.
In de onderzoeksfase is duidelijk geworden dat een C-fase niet noodzakelijk is omdat
de ontwikkelings- en integratierisico’s van het ontwerp en de componenten beheersbaar
zijn.

Ik ben daarom voornemens om het project voort te zetten met een verwervingsvoorbereidingsfase
(D-fase). Defensie zal de Kamer naar verwachting eind 2021 met een D-brief informeren
over het resultaat van de verwervingsvoorbereidingsfase.

De Staatssecretaris van Defensie, B. Visser