Brief regering : Start internetconsultatie Wet Collectieve Warmtevoorziening (Warmtewet 2)

Nr. 715 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juni 2020

Met deze brief meld ik uw Kamer dat de internetconsultatie van het ontwerp van de
Wet collectieve warmtevoorziening (eerdere werktitel: Warmtewet 2) vandaag start en
zes weken zal gaan duren. De tekst zal worden gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl.

In mijn eerdere brief over de voortgang van het wetstraject1 heb ik, mede in reactie op het verzoek van uw Kamer2, aangegeven te streven naar een spoedige voortgang van het wetstraject met oog op
de beoogde datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel per 1-1-2022. Om die in
het Klimaatakkoord afgesproken datum in beeld te houden, is deze stap in het wetstraject
(internetconsultatie) nu gewenst. In de aanloop naar dit wetsvoorstel is regelmatig
overleg gevoerd met direct belanghebbende partijen. Er hebben ook brede informele
stakeholder-bijeenkomsten plaatsgevonden, waar onder meer mede-overheden, warmtebedrijven,
netwerkbedrijven, consumenten- en milieuorganisaties hebben kunnen reageren op (onderdelen
van) het wetsvoorstel. In het bijzonder heb ik de afgelopen maanden intensief bestuurlijk
overleg gevoerd met de mede-overheden. Daar ga ik zo nader op in.

Met het wetsvoorstel beoog ik de groei en verduurzaming van collectieve warmtesystemen
in de gebouwde omgeving te faciliteren, om zo uitwerking te geven aan de afspraken
uit het Klimaatakkoord. Bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving in Nederland
is de warmtevoorziening cruciaal: deze moet nagenoeg volledig worden verduurzaamd.
Collectieve warmtesystemen zullen hierin naar verwachting een substantieel aandeel
hebben. Alle partijen in de warmtemarkt – bestaand en nieuw, klein en groot, publiek
en privaat – zijn nodig om de beoogde groei van collectieve warmte-systemen en de
verduurzaming ervan te bereiken. Daarom dient het draagvlak voor het product warmte,
het vertrouwen in de markt en de bereidheid om te investeren in duurzame collectieve
warmte, toe te nemen. Belangrijk is bovendien dat we de kosten in de hand houden,
anders worden de klimaatdoelen en het draagvlak hiervoor onbereikbaar.

De maatregelen in dit wetsvoorstel leiden tot meer zekerheid voor de verbruikers,
die beschermd blijven tegen misbruik van marktmacht door een warmtebedrijf. De verbruiker
krijgt beter inzicht in de tarieven en betaalt niet meer dan gerechtvaardigd op basis
van de kosten voor de warmte. De warmtelevering is betrouwbaar. Condities voor aansluiting
zijn vooraf helder. Het wetsvoorstel biedt meer zekerheden voor warmtebedrijven over
hun (toekomstig) activiteiten en inkomsten, waardoor risico’s afnemen en ruimte ontstaat
voor nieuwe investeringen. Ook geeft het wetsvoorstel meer zekerheden voor de overheden,
die duidelijk richting kunnen geven aan de ontwikkeling en verduurzaming van collectieve
warmtesystemen. Rollen en verantwoordelijkheden, rechten en plichten, inclusief toezicht
en handhaving, zijn in het wetsvoorstel duidelijk belegd. Meer specifiek wordt met
het wetsvoorstel het volgende nagestreefd:

(i) groei van collectieve warmtesystemen door nieuwe spelregels;

(ii) transparantie in de tariefstelling;

(iii) aanscherpen van vereisten voor leveringszekerheid;

(iv) het zeker stellen van de verduurzaming.

De hoofdlijnen van dit wetsvoorstel zijn eerder in Kamerbrieven verwoord3. In de bijlage bij deze brief treft u een overzicht van de hoofdlijnen van het wetsvoorstel.

In dit wetsvoorstel wordt de regierol van met name gemeenten in het verduurzamen van
de gebouwde omgeving bevestigd en gefaciliteerd, voor zover het de realisatie van
collectieve warmtesystemen betreft. Mijn gesprekken met de mede-overheden hierover
heb ik als productief ervaren. De doelen van het wetsvoorstel worden gezamenlijk onderschreven.
Het begrip over en weer is toegenomen van wat de gemeentelijke regierol inhoudt en
wat daar voor nodig. Daarbij is de wens uitgesproken om diverse organisatievarianten
mogelijk te maken, zodat een diverse markt met private en publieke warmtebedrijven
(en samenwerkingsvormen) kan ontstaan. In dat kader hebben we afgesproken nog te kijken
naar (a) de mogelijkheid dat een warmtebedrijf niet zelf over het eigendom van het
warmtenet beschikt. In dat geval (b) kunnen mogelijk ook de publieke netwerkbedrijven
een rol spelen in de infrastructuur van het collectieve warmtesysteem. Daarnaast onderzoeken
we (c) welke nadere regels voor toegang tot warmtesystemen wenselijk zijn om de koppeling
van warmtesystemen van verschillende warmtebedrijven beter mogelijk te maken. In iedere
situatie moet de in het wetsvoorstel voorgeschreven integrale verantwoordelijkheid
voor de warmtelevering (één partij aanspreekbaar op systeemniveau) kunnen worden ingevuld.
De uitwerking moet ook inpasbaar zijn binnen de voorwaarden die de Europese regelgeving,
de regels omtrent onafhankelijk netbeheer voor elektriciteit en gas en de toezichthouder
ACM stellen.

Rijk en mede-overheden vinden dat de internetconsultatie niet mag worden uitgesteld,
omdat een spoedige voortgang van het wetstraject een belangrijke randvoorwaarde is
om de juiste keuzes te kunnen maken in de verduurzaming van de gebouwde omgeving.
Met hen heb ik daarom afgesproken om bij de consultatie van het wetsvoorstel enkele
specifieke vragen op te nemen over de mogelijke invulling van en voorwaarden bij de
bovengenoemde onderwerpen (a,b,c,). Met de reacties op deze vragen hoop ik na de consultatie
de wet op onderdelen verder uit te werken. Parallel aan de internetconsultatie zet
ik het gesprek met de mede-overheden voort. Ook de toezichthouder ACM zal ik in de
verdere uitwerking van de vragen betrekken.

De reacties uit de internetconsultatie zal ik gebruiken ten behoeve van laatste aanpassingen,
voordat volgende formele stappen in het wetstraject in gang worden gezet.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes

Bijlage: Hoofdlijnen Wet collectieve warmtevoorziening

De titel van het voorliggende wetsvoorstel luidt voluit: Wet houdende regels omtrent
de productie, transport en levering van warmte (Wet collectieve warmtevoorziening).
Het wetsvoorstel vervangt de huidige Warmtewet.

Aanleiding

Om de klimaatdoelen te realiseren zijn er in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt
voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving in Nederland. Daarbij is de warmtevoorziening
cruciaal: deze moet nagenoeg volledig worden verduurzaamd. Dat is een grote maatschappelijke
uitdaging. Collectieve warmtesystemen zullen hierin naar verwachting een substantieel
aandeel hebben. Collectieve warmte is één van de mogelijke duurzame, toekomstige energie-opties
in de gebouwde omgeving, naast (duurzaam) gas en elektriciteit. Met name in de stedelijke
bestaande bouw, in wijken met een relatief hoge bebouwingsdichtheid, is een collectief
warmtesysteem vaak de meest efficiënte optie (energetisch en financieel) voor verduurzaming
van de warmtevraag. In het Klimaatakkoord wordt daarom stevig ingezet op de ontwikkeling
van collectieve warmtesystemen. Momenteel is ongeveer 5,5% van de Nederlandse huishoudens
aangesloten op een collectief warmtesysteem (CBS, 2018). In potentie is een groei
mogelijk naar 20–25% van de huishoudens in 2050.

Doel

Om de ambities waar te maken, wordt het regelgevend kader voor collectieve warmtesystemen
aangepast. De huidige Warmtewet is tot dusverre vooral een consumentenbeschermingswet,
met regels ten aanzien van de leveringszekerheid en de tarieven. Deze regels zijn
opnieuw tegen het licht gehouden. Met dit wetsvoorstel worden deze regels waar nodig
herzien en aangevuld. Meer specifiek wordt met het wetsvoorstel het volgende nagestreefd:

A. Groei van collectieve warmtesystemen door nieuwe spelregels

B. Transparantie in de tariefstelling

C. Aanscherpen vereisten voor leveringszekerheid

D. Zeker stellen van de verduurzaming

A. Nieuwe spelregels: Het wetsvoorstel biedt de gemeenten handvatten om sturend op te
kunnen treden in het kader van de wijkaanpak. Zo kan er geen collectieve warmtelevering
plaatsvinden zonder voorafgaand gemeentelijk besluit. Rechten en plichten van warmtebedrijven
en van (gebonden) verbruikers zijn duidelijk vastgelegd. Belangrijk uitgangspunt is
de integrale verantwoordelijkheid van het warmtebedrijf voor de warmtelevering. ACM
ziet toe op de naleving. Er zijn aparte regels voor kleine warmtesystemen en voor
VVE’s en verhuurders. Potentiële verbruikers hebben de mogelijkheid van een «opt-out
onder voorwaarden». Er geldt een apart regime voor grote warmtetransportnetten. Transport
door middel van een warmtransportnet door een warmtetransportbeheerder kan niet plaatsvinden
zonder een voorafgaand besluit van de Minister van EZK.

B. Transparant tarief: De nieuwe tariefmethodiek zal meer kosten-gebaseerd worden. Er
wordt een overgangsperiode voorzien tot 2030 (indicatief) voor de implementatie, ook
om een tariefschokken te voorkomen. Het inzichtelijk maken van de werkelijke kosten
van warmtesystemen is een noodzakelijke eerste stap die wordt gezet.

C. Vereisten leveringszekerheid: Naast een verduidelijking van de huidige noodvoorziening
in geval van uitval van levering worden er regels gesteld met het oog op preventie.
Investeren in verduurzamen en in leveringszekerheid moeten hand in hand gaan. Het
warmtebedrijf is ook hier het centrale aanspreekpunt en kan ook de kosten hiervoor
(vooraf) inzichtelijk maken.

D. Zekere verduurzaming: Er wordt een duidelijke en haalbare norm geïntroduceerd voor
CO2-prestaties van collectieve warmtesystemen, die aanzet tot lange termijn verduurzamings-/investeringsstrategie
door het verantwoordelijke warmtebedrijf.

Kernelementen van het wetsvoorstel

Regierol gemeenten, lokaal maatwerk

• De gemeente bepaalt, binnen heldere landelijke kaders en met ondersteuning vanuit
het Rijk en Provincie, voor welk gebied (het warmtekavel) een publiek of privaat warmtebedrijf
wordt aangewezen.

• Voor kleine collectieve warmtesystemen en VVE’s/verhuurders die zelf warmte leveren,
wordt een lichter regime geïntroduceerd. Enerzijds omdat de uitvoeringslasten anders
niet proportioneel zijn. Bij VVE’s en verhuurders is bijvoorbeeld de (tarief)bescherming
van verbruikers al elders geregeld. Anderzijds wordt zo zeker gesteld dat ook in deze
situatie de gemeente de regierol bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving kan
invullen.

• De voorgenomen ordening doet recht aan de lokale variatie ten aanzien van type bronnen
en verbruikers. Het creëert tegelijk het juiste schaalniveau, waarop een efficiënte
bedrijfsvoering en een efficiënte inzet van beschikbare warmtebronnen mogelijk wordt.
Gemeenten beschikken op deze manier over meer sturingsmogelijkheden, ook nadat een
warmtebedrijf is aangewezen.

Keuze gebouweigenaar om aan te sluiten

• Gebouweigenaren krijgen de keuze voorgelegd om aangesloten te worden op een collectief
warmtesysteem. Het betreft een keuze (opt out) onder voorwaarden. De keuze om niet
aangesloten te willen worden dient tijdig kenbaar gemaakt te worden om een goede indicatie
te krijgen van het aantal aansluitingen op (en de kosten van) het collectieve systeem.

Duidelijke rechten en plichten van het warmtebedrijf

• Het warmtebedrijf (publiek, privaat, PPS) heeft de wettelijke taak om een collectief
warmtesysteem binnen een warmtekavel tegen zo efficiënt mogelijke kosten met een duurzame
en betrouwbare kwaliteit te realiseren.

• Het aangewezen warmtebedrijf krijgt daartoe het exclusieve recht op ontwikkeling en
exploitatie van een warmtesysteem binnen een kavel (tenzij door de gemeente een ontheffing
is toegekend voor bijvoorbeeld een klein warmtesysteem)

• Het aangewezen warmtebedrijf krijgt ook de plicht een collectief warmtesysteem aan
te leggen en verbruikers aan te sluiten als de gemeente daarvoor heeft gekozen.

• Het warmtebedrijf wordt integraal verantwoordelijk gehouden voor een betrouwbare en
betaalbare warmtelevering. Gelet op de samenhang tussen de onderdelen van de warmteketen
is één partij hierop aanspreekbaar. Warmteproductie en overige werkzaamheden (aanleg,
onderhoud, facturering, klantenservice, etc.) kunnen door derden worden verzorgd,
onder verantwoordelijkheid van het aangewezen warmtebedrijf.

Warmtetransportnet

• Er wordt de mogelijkheid gecreëerd om vanuit het Rijk een eigenstandige warmtetransportbeheerder
aan te wijzen in de uitzonderlijke situaties dat de beschikbaarheid van grootschalige
duurzame warmtebronnen in een bepaalde regio een gecoördineerde aanpak en investering
vereist.

Tariefregulering

• De nieuwe tariefmethodiek zal (meer) kosten-gebaseerd worden. Dat biedt consumenten
de zekerheid dat ze niet meer betalen dan de kosten die redelijkerwijs gemaakt moeten
worden voor de warmte die ze afnemen. Warmtebedrijven krijgen daardoor de zekerheid
dat efficiënte kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van hun taak kunnen
worden terugverdiend inclusief een redelijk rendement.

• De overgang naar een kosten gebaseerd systeem zal stapsgewijs worden ingevoerd om
tariefschokken te voorkomen. De eerste periode zal sprake zijn van een correctie op
de huidige gasreferentie, vervolgens wordt een kosten gebaseerd referentietarief ingevoerd.
Het eindbeeld van een volledig kosten gebaseerd tariefsysteem is in het wetsvoorstel
opgenomen. Dit perspectief is nodig om de tussenfases concreet in te kunnen vullen.
Over de exacte invulling en het invoeringsmoment wordt later beslist (rond 2030) op
basis van dan beschikbare inzichten.

Duurzaamheid en leveringszekerheid

• In dit wetsvoorstel worden warmtebedrijven verplicht om per collectief warmtesysteem
te voldoen aan een minimaal haalbaar pad voor verduurzaming (prestatienorm voor CO2-uitstoot). De norm houdt rekening met investeringsmomenten en de lokale situatie,
terwijl door een helder lange termijn perspectief een prikkel afgegeven wordt voor
efficiënte investeringen in de duurzaamheid.

• De transparantie voor de consument wordt versterkt. Daarnaast komt er een ophaalrecht
voor restwarmte voor warmtebedrijven om de benutting van deze duurzame warmtebron
te stimuleren.

• Het warmtebedrijf moet al in zijn kavelplan en het investeringsplan aantonen dat de
leveringszekerheid en duurzaamheid op korte en lange termijn in voldoende mate zeker
gesteld zijn. Ook worden de regels voor ingrijpen bij storing en uitval aangescherpt.
Het voornemen is om warmtelevering middels collectieve warmtesystemen en warmtetransportnetten
aan te merken als vitaal proces.

Samenhang met andere maatregelen

Bovenstaande onderdelen vormen een samenhangend wetgevingspakket. Het is dit totaalpakket
dat er toe leidt dat de publieke belangen geborgd worden en dat de diverse belanghebbenden
binnen de warmtemarkt over voldoende zekerheden beschikken om de warmtetransitie tot
een succes te maken. Een omslag in de markt bereik je echter niet alleen met wetgeving.
Dit wetsvoorstel is onderdeel van een breder scala aan maatregelen die zijn opgenomen
in het Klimaatakkoord om de transitie naar meer duurzame warmte te bewerkstelligen.
De groei en verduurzaming van collectieve warmtesystemen is ook afhankelijk van zaken
als een meer robuuste vraag- en aanbodontwikkeling, een concurrerende prijsstelling
en eerlijke lastenverdeling. In aanvulling op het wetsvoorstel worden daarom maatregelen
vormgegeven gericht op opbouw van kennis en capaciteit en op de financiering en betaalbaarheid
van collectieve warmtesystemen. Het voorliggende wetsvoorstel moet, in samenhang met
die andere maatregelen, aan bovengenoemde zaken een belangrijke impuls geven, waarbij
de publieke belangen betaalbaarheid, leveringszekerheid en duurzaamheid steeds geborgd
blijven

Vervolgproces

In het Klimaatakkoord is voor dit wetsvoorstel de beoogde invoeringsdatum opgenomen
van 1-1-2022, om aan te sluiten bij de planning van de wijkaanpak in de gebouwde omgeving.
Met die datum voor ogen is de internetconsultatie voorzien voor de zomer van 2020.
Na advisering door onder meer de Raad van State kan aanbieding van het wetsvoorstel
aan de Kamer begin 2021 plaatsvinden.