Brief regering : Voortgang programma Ruimte voor Regie

Nr. 541
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 juni 2020

In mijn brief van 11 juni 2019 gaf ik aan dat er meer aandacht is voor een flexibelere
invulling en organisatie van onderwijstijd.1 Maatschappelijke en technische ontwikkelingen waren voor sommige scholen al reden
om hun werkwijze te herzien. Nu, een jaar later, hebben álle scholen noodgedwongen
ervaring opgedaan met een andere invulling en organisatie van de onderwijstijd. Het
is nog te vroeg om vast te stellen hoe deze periode van afstandsonderwijs van invloed
gaat zijn op het basisonderwijs, maar het onderstreept het belang dat basisscholen
meer regie voelen en nemen in de invulling en de organisatie van hun onderwijstijd.

Met deze voortgangsbrief informeer ik uw Kamer over de verschillende onderdelen van
het programma, zoals ik heb toegezegd in mijn brief van 11 juni 2019. Ik ga daarbij
ook in op de mogelijke invloed van het afstandsonderwijs op de ontwikkelingen die
in gang zijn gezet. Zoals toegezegd informeer ik u tevens over het aantal aanmeldingen
voor het Experiment Ruimte in Onderwijs. Bovendien geef ik met deze brief een reactie
op het internationaal vergelijkend onderzoek naar onderwijstijd en de urennorm, dat
ik mede op verzoek van de sociale partners heb laten uitvoeren. Het rapport vormt
een bijlage bij deze brief2.

Beproeving, maar mogelijk met waardevolle inzichten

De afgelopen maanden heeft het coronavirus het dagelijkse leven van elke Nederlandse
burger ingrijpend veranderd. Ook in het basisonderwijs zijn de consequenties groot.
Leerkrachten en leerlingen hebben zich in een zeer korte periode aangepast aan het
geven en volgen van onderwijs op afstand. De geleidelijke opening van de basisscholen
vergde ook veel inspanning, omdat aanvullende maatregelen getroffen moesten worden.
Het was geen gemakkelijke opgave om in deze tijd goed onderwijs te verzorgen. Ik ben
dan ook zeer onder de indruk van de veerkracht waar het onderwijsveld blijk van geeft.

In de afgelopen weken hebben scholen veel ervaring opgedaan met andere vormen van
organisatie en invulling van de onderwijstijd. De periode van afstandsonderwijs kan
daarom waardevolle inzichten bieden. Ik heb het NRO gevraagd om een uitvraag te doen
bij onderzoekers en kennisinstellingen naar covid-19 gerelateerde onderzoeken. Het
NRO zal de resultaten van deze uitvraag op zijn website publiceren. Dat geeft inzicht
in de manieren waarop afstandsonderwijs is vormgegeven. Bovendien wordt zo voorkomen
dat de doelgroep onnodig wordt bevraagd.

Er wordt ook gewerkt aan de opzet van een onderzoek om blijvend te kunnen leren van
de opgedane ervaringen. Het doel is om in kaart te brengen welke mogelijke aanpassingen
ook op langere termijn het onderwijs in Nederland ten goede komen. De inzichten uit
dit onderzoek kunnen naar verwachting ook bijdragen aan het vormgeven van anders omgaan
met de onderwijstijd met behoud van onderwijskwaliteit.

Vooruitlopend op de resultaten van deze onderzoeken leert de afgelopen periode ons
nu bovenal dat scholen in staat zijn om tot vernieuwende organisatievormen te komen.
Het vermogen van scholen om creatief aan de slag te gaan met de organisatie van hun
onderwijs is groot. Ik zie de grote veerkracht als een vertrekpunt voor verdere ontwikkelingen.

Onderzoek en begeleiding als solide basis voor aanpassingen

Bovengenoemd onderzoek kan een waardevolle aanvulling zijn op de trajecten die sinds
de zomer 2019 al in gang zijn gezet in het kader van het programma Ruimte voor Regie.
Achtereenvolgens zal ik ingaan op het Experiment Ruimte in Onderwijstijd (ERiO), het
internationaal vergelijkend onderzoek naar onderwijstijd en de urennorm, de begeleiding
van scholen door de PO-Raad en het Schoolleiders Innovatie en Ontwikkelfonds voor
het PO (SIOF-PO).

Experiment Ruimte in Onderwijstijd

Per 1 augustus 2020 start het Experiment Ruimte in Onderwijstijd.3 De twintig basisscholen die meedoen aan het experiment mogen afwijken van de vakantieregeling,
van de vijfdaagse schoolweek en hen wordt de mogelijkheid geboden om andere professionals
dan de bevoegde leerkracht onder voorwaarden voor maximaal honderd uur per jaar les
te laten geven. Ik heb toegezegd u te informeren over het aantal aanmeldingen.4 De aanmeldtermijn liep van 1 tot en met 31 mei. Er hebben zich 24 scholen aangemeld.
Van de acht scholen die aan het eerdere Experiment Flexibiliseren Onderwijstijd meededen,
hebben zich zeven aangemeld voor dit experiment. Van de 24 aanmeldingen beschikken
vijf scholen op dit moment over de waardering «goed». Onder de aangemelde scholen
zijn geen scholen uit Groningen, Drenthe, Flevoland en Limburg.5 De twintig scholen zijn geselecteerd op basis van de eis van volledigheid van de
aanvraag, de eis dat het gaat om toegestane afwijkingen en de voorrangsregels uit
de beleidsregel.6

Het experiment duurt vijf jaar en gaat gepaard met monitoring en evaluatie door SEO
Economisch Onderzoek in samenwerking met Oberon. Doel van het onderzoek is om te bepalen
wat de effecten zijn van meer flexibiliteit in de invulling en de organisatie van
de onderwijstijd, met name op de kwaliteit van het basisonderwijs. Als hieruit duidelijk
wordt onder welke randvoorwaarden meer flexibiliteit kan bijdragen aan de onderwijskwaliteit,
dan kan de wet- en regelgeving op dit punt worden aangepast. De Inspectie voor het
Onderwijs is ook bij het experiment betrokken.

ERiO verschilt overigens van de ruimte die scholen voor primair onderwijs in de G5
krijgen in het kader van het personeelstekort. ERiO is bedoeld om te verkennen wat
de effecten zijn van meer ruimte en flexibiliteit bij de invulling van de onderwijstijd
en welke randvoorwaarden nodig zijn voor een positief effect. De ruimte die de scholen
in de G5 krijgen, is bedoeld om de continuïteit, kwaliteit en kansengelijkheid van
het onderwijs zo goed mogelijk te borgen bij een oplopend lerarentekort. In tegenstelling
tot ERiO is er in het G5-experiment geen ruimte om af te wijken van de wettelijke
eisen ten aanzien van vakanties en van het aantal schoolweken korter dan vijf dagen.

Internationaal vergelijkend onderzoek naar onderwijstijd en urennorm in het PO

Ik heb, mede op verzoek van de sociale partners, een internationaal vergelijkend onderzoek
naar onderwijstijd en de urennorm in het primair onderwijs laten uitvoeren door het
CAOP. Het eindrapport wordt als bijlage met deze brief meegezonden.

Het onderzoek verkent onder meer hoe de urennorm in Nederland zich verhoudt tot die
in het buitenland en in hoeverre verlaging van de urennorm positieve effecten kan
hebben op de werkdruk van het onderwijzend personeel. Daarbij geldt als randvoorwaarde
het behoud van de onderwijskwaliteit. Met het vergelijkende onderzoek zijn de effecten
van de urennorm op zowel leraren als op leerresultaten onderzocht.

Uit het onderzoek kan een aantal conclusies worden getrokken. Nederlandse leerlingen
krijgen in vergelijking met leerlingen in andere landen relatief veel onderwijs. Het
aantal uur doet er toe, hoewel de effecten ervan beperkt in omvang zijn. Er zijn ook
studies die geen of zelfs een negatief verband vinden. De onderzoeksliteratuur is
hierover niet eenduidig. Minder onderwijstijd betekent niet automatisch positieve
effecten voor leraren. Het aantal lesuren is niet bepalend voor hun werkstress, terwijl
administratieve taken, communicatie met ouders en zorgen over leerlingen met gedragsproblemen
wel een sterk effect hebben op de ervaren werkdruk. Een advies uit het rapport is
daarom om de bredere discussie te voeren over de volledige tijd die leraren aan schoolwerk
besteden en niet enkel stil te staan bij de urennorm. Het onderzoek benadrukt dat
vooral een effectieve invulling van onderwijstijd bepalend is voor de vraag of meer
onderwijstijd leidt tot hogere leeropbrengsten. Ook de kwaliteit van de leraar is
essentieel. Duidelijk is dat onderwijstijd niet één op één te koppelen is aan de leerresultaten
van leerlingen en daarmee aan onderwijskwaliteit. Ook andere factoren zijn van invloed;
er is geen lineair verband tussen de urennorm en leerresultaten.7

Het effect op leerresultaten is context- en leerlingafhankelijk: meer of minder onderwijstijd
levert niet per definitie voor alle leerlingen hetzelfde op. Achterstandsleerlingen
en leerlingen uit economisch minder welgestelde gezinnen hebben meer profijt van meer
onderwijstijd dan hun medeleerlingen. Met het oog op kansengelijkheid is dit een belangrijke
constatering.

Er kunnen dus geen eenvoudige aannames worden gedaan over de effecten van een verhoging
of een verlaging van de urennorm. Hoewel het rapport geen directe aanleiding geeft
om de urennorm aan te passen, biedt het waardevolle aanknopingspunten voor verdere
verkenning. De Onderwijsraad kan de uitkomsten van het onderzoek naar de urennorm
betrekken bij het advies over onderwijstijd van leerlingen en leraren waar uw Kamer
om gevraagd heeft.8 Ook zal eind 2020 de tussenevaluatie werkdrukmiddelen worden opgeleverd. Op basis
van de uitkomsten van deze evaluatie wordt bezien of bijsturing nodig is binnen de
werkdrukmiddelen. De aanknopingspunten uit het onderzoek van het CAOP zullen daarbij
betrokken worden.

Begeleiding door PO-Raad

In het kader van het bestuursakkoord primair onderwijs biedt de PO-Raad begeleiding
voor scholen met de wens om het onderwijs op hun school anders te organiseren. Het
project Anders organiseren is begin 2020 gestart. Inmiddels zijn drie begeleidingstrajecten van drie innovatievragen
gestart. Een schoolbestuur wil het onderwijs versterken door middel van de inzet van
vakdocenten. Een tweede schoolbestuur wil een kwaliteitsverbetering door het onderwijs
flexibeler te organiseren en een IKC wil het onderwijs vakoverschrijdend organiseren
waarbij taalontwikkeling een belangrijke factor is. Een eerste indruk was dat scholen
enthousiast waren, maar de gevolgen van de uitbraak van het coronavirus hebben deelname
voor scholen lastiger gemaakt.

Schoolleiders Innovatie en Ontwikkelfonds (SIOF-PO)

Ook konden schoolleiders in het primair onderwijs zich aanmelden voor een pilot met
het Schoolleiders Innovatie en Ontwikkelfonds (SIOF-PO). Voor ideeën rond het anders
organiseren van de schoolorganisatie konden schoolleiders een subsidie ontvangen.
Er waren 27 persoonsgebonden beurzen beschikbaar. Begin maart heeft de startbijeenkomst
met de groep schoolleiders plaatsgevonden. De komende twee jaar werken de schoolleiders
verder aan de ontwikkeling van hun initiatief. Tussentijdse kennisuitwisseling en
het leren van goede voorbeelden is een speerpunt van het traject.

In de aanvragen komt een aantal onderwerpen vaak terug. Zo is een deel van de aanmeldingen
gericht op een overstap naar unitonderwijs of groepsdoorbrekend werken ten behoeve
van de leerprestaties van leerlingen en het lerarentekort. Daarnaast is een deel van
de aanmeldingen gericht op het werken met functiedifferentiatie door de inzet van
onderwijsassistenten en vakspecialisten om de groepsleerkracht te ontlasten. Ook is
een deel van de aanmeldingen gericht op nauwere samenwerking tussen opvang en onderwijs.

Aangezien het animo voor de SIOF-beurzen met 260 aanvragen bijzonder groot was, en
het aantal aanvragen indertijd bij het SIOF-VO ook het aantal beschikbare beurzen
overschreed, zet ik mij ervoor in hier voor het primair en voortgezet onderwijs gezamenlijk
een vervolg aan te geven.

Inzichten uit het onderwijsveld als richtsnoer

Tot aan de sluiting van de scholen in maart zijn er diverse bijeenkomsten geweest
met onder anderen schoolleiders, leraren, schoolbestuurders en leerplichtambtenaren.
Daarin kwam vaak de wens om meer vertrouwen naar voren. Schoolleiders en leraren vragen
om vertrouwen in hun professionaliteit. Zij weten goed wat nodig is om de leerlingen
maatwerk te kunnen bieden. Zij kijken of hun onderwijsvisie nog past bij de opgaven
waar de school voor staat en kijken samen met de teamleden hoe de taken opgepakt kunnen
worden.

Net als in de SIOF-aanmeldingen kwamen groepsdoorbrekend werken en functiedifferentiatie
ook in deze gesprekken vaak terug. Daarnaast gingen de wensen met betrekking tot de
onderwijstijd gepaard met wensen op een ander vlak. Er bestaat bijvoorbeeld een sterke
behoefte om meer te kunnen samenwerken met kinderopvang en het voortgezet onderwijs.
De samenwerking over sectoren heen valt weliswaar buiten de reikwijdte van het programma
Ruimte voor Regie, maar is wel in ontwikkeling. Interdepartementaal wordt er nagedacht
over nauwere samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang. Zoals is aangekondigd
in de reactie op het IBO deeltijdwerk en het IBO toeslagen brengt het kabinet concrete
scenario’s in kaart voor alternatieve inrichtingen van het stelsel van onderwijs en
kinderopvang. Deze kennis kan voor een volgend kabinet als basis dienen om een beslissing
te nemen over eventuele maatregelen.

Momenteel loopt er een pilot naar het 10–14-onderwijs, waarin scholen van het primair
onderwijs en voortgezet onderwijs samenwerken aan een soepele overgang voor leerlingen.
Ook gaat komend schooljaar een experiment Teambevoegdheid 10–14 van start.

Als het gaat om onderwijstijd is er ook behoefte aan meer ruimte en beslissingsvrijheid
om op individueel niveau af te mogen wijken. Voorbeelden zijn talentvolle leerlingen
op cultureel of sportgebied of leerlingen die buiten de school een leerervaring op
kunnen doen die de school niet kan bieden. Leerkrachten en schoolleiders geven aan
dat zij heel goed in staat zijn om de afweging te maken of een leerling daarbij gebaat
is. Ik verken daarom de mogelijkheden om binnen de huidige wetgeving de benodigde
ruimte te bieden.

Niet alle scholen zijn al bekend met de bestaande mogelijkheden in de invulling en
organisatie van de onderwijstijd. En ook scholen die al stappen hebben gezet, geven
aan dat zij graag over meer informatie hadden kunnen beschikken. Ik zet daarom in
op een betere informatievoorziening. Informatie over de bestaande ruimte stel ik centraal
beschikbaar op de website van de rijksoverheid. Voor het delen van goede voorbeelden
blijf ik, zodra de coronamaatregelen dat toelaten, bijeenkomsten organiseren en blijf
ik zoeken naar kanalen om informatie en goede voorbeelden verder te verspreiden.

Visie als vertrekpunt, onderwijskwaliteit als doel

Bij keuzes over de invulling en de organisatie van de onderwijstijd moet een balans
worden gevonden: tussen het waarborgen van onderwijskwaliteit en kansengelijkheid
en het geven van ruimte op individueel niveau. Meer ruimte kan voor de ene leerling
betekenen dat deze zich beter kan ontwikkelen, maar kan er voor een andere leerling
toe leiden dat deze achterblijft. Het zoeken naar een goede balans en het vinden van
de juiste randvoorwaarden is daarbij belangrijk.

Het afgelopen halfjaar stond het onderwijsveld voor een aantal grote uitdagingen als
gevolg van de uitbraak van het coronavirus. In korte tijd is het onderwijs op een
andere manier georganiseerd. Op die veerkracht bouw ik voort. Ik begrijp dat de aanpassingen
van scholen onder druk tot stand zijn gekomen en dat er in de omslag naar afstandsonderwijs
niet de rust bestond om plannen gedetailleerd uit te werken of om erop te reflecteren.
Een volgende stap voor scholen zou kunnen zijn om onderbouwde aanpassingen door te
voeren die (nog) meer aansluiten bij de eigen visie en bijdragen aan de onderwijskwaliteit.
Daarin blijf ik het komende jaar scholen ondersteunen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob