Brief regering : Voortgang 'werken als zelfstandige'

Nr. 235
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS
VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juni 2020

Inleiding

Met deze vijfde voortgangsbrief informeren de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, mede namens
de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, uw Kamer over de huidige stand
van zaken en de vervolgstappen ten aanzien van de in het regeerakkoord voorziene maatregelen
op het gebied van «werken als zelfstandige». Uw Kamer ontving eerdere brieven over
de uitwerking van deze maatregelen op 22 juni 2018, 26 november 2018, 24 juni 2019
en 22 november 2019.1

In deze brief wordt voorgesteld de maatregel voor de onderkant van de arbeidsmarkt
(het minimumtarief) en die voor de bovenkant van de arbeidsmarkt (de zelfstandigenverklaring)
niet verder uit te werken. De achtergronden daarvan worden hierna uitgebreid toegelicht.
Vervolgens wordt een update gegeven over de stand van zaken van de webmodule en wordt
het voorstel gedaan om te starten met een pilot. Daarna wordt een schets gegeven van
het totaalpakket aan maatregelen ten aanzien van het werken als zelfstandigen, zowel
de reeds in gang gezette maatregelen als de maatregelen in navolging van de aanbevelingen
van de Commissie Regulering van werk.

Vooraf – de coronacrisis

We sturen u deze brief in een uitzonderlijke tijd. Een tijd waarin het coronavirus
ons land volledig in zijn greep heeft. Grote delen van onze bedrijvigheid zijn geraakt.
De maatregelen die we als land tegen de uitbraak en verspreiding van het coronavirus
hebben genomen en nog steeds nemen, hebben een enorme impact, niet in de minste mate
op de arbeidsmarkt. Werknemers vragen zich thuis af of hun baan er straks nog is en
zzp’ers zien dat opdrachten worden afgezegd en hebben tijdelijk (veel) minder werk.
De arbeidsmarktcijfers van CBS en UWV voor april laten zien dat het aantal werkenden
ten opzichte van maart met 160 duizend is gedaald. Dat is de grootste daling sinds
2003, toen het CBS deze cijfers voor het eerst in kaart bracht. Het aantal werklozen
is met 41 duizend gestegen. Daarmee is het werkloosheidspercentage van 2,9% in maart
gestegen naar 3,4% in april, eveneens de grootste stijging sinds 2003. Het CPB2 wijst er bovendien op dat ruim 20 procent van de werkenden in Nederland op enige
wijze door de overheid wordt ondersteund. Zonder die steun zou de werkloosheid wellicht
nog hoger liggen. Dat blijkt ook uit de ontwikkeling in het aantal gewerkte uren:
eind maart werden er 13% minder uren gewerkt dan voordat de contactbeperkende maatregelen
ingingen. Uit onderzoek3 blijkt dat dat geldt voor werknemers (– 11%), maar vooral ook voor zelfstandigen
(– 23%). En ook uit het aantal zelfstandigen dat inmiddels een aanvraag heeft gedaan
voor ondersteuning in levensonderhoud in het kader van de «Tijdelijke overbruggingsregeling
zelfstandig ondernemers» (TOZO) blijkt dat zelfstandigen een buitengewoon zware tijd
doormaken. Het kabinet is zich daar terdege van bewust en houdt er rekening mee in
haar overwegingen en de timing van eventuele maatregelen. Deze uitzonderlijke situatie
kan niet als normaal ondernemersrisico aangemerkt worden. Het compleet wegvallen van
mogelijkheden om te werken, is uniek. Tegelijkertijd moeten we constateren dat deze
crisis extra duidelijk maakt dat een groot deel van de zelfstandigen zich in een uiterst
kwetsbare positie bevindt. Gebrekkige bescherming, onduidelijkheid over de kwalificatie
van de arbeidsrelatie en onwenselijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden laten in
het licht van deze crisis zien dat hervormingen op de arbeidsmarkt nodig zijn. Voor
een grote groep op de arbeidsmarkt is het vangnet onvoldoende en zijn de financiële
buffers beperkt. Dat is onwenselijk. Daarom zet het kabinet in op verdere versterking
van de positie van zzp’ers, zodat deze een sterkere positie krijgen en financieel
onafhankelijker kunnen opereren. Dit wordt nader toegelicht in deel 3 van deze brief
over het totaalpakket van de maatregelen op het gebied van «werken als zelfstandige».

1. Conceptwetsvoorstel minimumbeloning zelfstandigen en zelfstandigenverklaring

Zoals het kabinet eerder schreef4, is het uitwerken van nieuwe regelgeving op het gebied van het minimumtarief en de
zelfstandigenverklaring geen eenvoudige opgave. Dat was duidelijk bij het opstellen
van het Regeerakkoord en is ook gebleken bij de uitwerking in de afgelopen periode.
De diverse (uitvoerings)toetsen, de gesprekken met het veld en de internetconsultatie
hebben bij het wetsvoorstel voor een minimumtarief voor zelfstandigen en een zelfstandigenverklaring
een aanzienlijk aantal knelpunten aan het licht gebracht. Daarnaast is ook de Commissie
Regulering van werk kritisch op de voorstellen. In algemene zin kan gezegd worden
dat naar voren komt dat de gekozen maatregelen grote administratieve lasten met zich
brengen, voor veel onduidelijkheid zorgen, geen draagvlak hebben, en niet uitvoerbaar
en handhaafbaar zijn voor de uitvoerende instanties.

Uit de internetconsultatie blijkt dat met name de administratieve lasten zorgen voor
grote onrust. Ook werd geregeld naar voren gebracht dat er sprake is van een fundamentele
verschuiving van het ondernemersrisico (van een verkeerde inschatting van uren en
kosten vooraf) naar een risico voor de opdrachtgever en dat de opgelegde tarieven
niet passen bij het ondernemerschap. Ook de Stichting van de Arbeid heeft gewezen
op de administratieve lastendruk en de ingewikkelde berekening van het uurtarief.
MKB’ers hebben bij de MKB-toets daarnaast aangegeven dat ondernemers kosten en uren
niet altijd inzichtelijk willen maken voor de opdrachtgever. Verder heeft het Adviescollege
Toetsing Regeldruk betoogd dat de effectiviteit van het minimumtarief niet duidelijk
en evident is. Ten slotte wordt in dit kader opgemerkt dat de Commissie Regulering
van werk in haar advies vragen bij de handhaafbaarheid stelt. De belangrijkste knelpunten
worden hieronder nader toegelicht.5

Het uitgangspunt bij zowel bij het minimumtarief als de zelfstandigenverklaring is
het tarief dat een zelfstandige per uur verdient. De juiste vaststelling van dat tarief
vergt een uitgebreide administratie van gewerkte uren en gemaakte kosten bij de opdrachtnemer,
maar ook bij de opdrachtgever die zich er van moet vergewissen dat de opdrachtnemer
een tarief per uur verdient dat voldoet aan het minimumtarief of dat het gebruik van
een zelfstandigenverklaring rechtvaardigt. Voor het bijhouden van deze administratie
moeten opdrachtnemers en opdrachtgevers onderscheid maken tussen directe uren en directe
kosten (die relevant zijn voor het berekenen van het uurtarief) en indirecte uren
en indirecte kosten (die niet relevant zijn voor het berekenen van het uurtarief).
Uit de consultatie van het wetsvoorstel blijkt dat met name dit onderscheid tussen
direct en indirect ervoor zorgt dat zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers het onduidelijk
vinden op welke wijze het uurtarief moet worden berekend. Ook de bepalingen over aan
welke opdracht bepaalde uren en kosten moeten worden toegerekend, worden als zeer
complex ervaren. Deze onduidelijkheid over de berekening van het uurtarief en de hieraan
gekoppelde administratieve lasten zijn de voornaamste knelpunten. Deze lasten zullen alle zelfstandigen en opdrachtgevers raken, ook indien het tarief per uur zich (ver) boven
het minimumtarief bevindt – en er waarschijnlijk dus geen sprake is van een kwetsbare
positie van de opdrachtnemer ten opzichte van zijn opdrachtgever – maar ook als er
(nog) geen sprake is van het hoge tarief dat het gebruik van een zelfstandigenverklaring
mogelijk maakt. Bij het invoeren van een minimumtarief is het noodzakelijk om te regelen
voor welke uren dit minimumtarief geldt en met welke kosten bij de berekening van
het minimumtarief rekening wordt gehouden. Deze regels moeten gelden voor een grote
diversiteit aan opdrachten. Het is helaas niet mogelijk gebleken om hier eenvoudig
toepasbare regels voor te bedenken. De Stichting van de Arbeid merkt in dit kader
op dat het de vraag is of de opdrachtnemer de juiste kennis en vaardigheden heeft
om de berekening van het tarief te doorgronden en op te stellen, op straffe van een
boete bij niet-naleving van de regels. De Commissie Regulering van werk geeft aan
dat een minimumtarief in theorie een geschikte manier zou kunnen zijn om te voorkomen
dat zelfstandigen met hun prijzen onder een bepaald minimumtarief terecht komen en
om armoede tegen te gaan, maar dat een minimumtarief in de praktijk zeer lastig te
handhaven zal zijn.

Het kabinet is van mening dat het afdwingen van een minimumtarief niet aan een kwetsbare
groep aan de onderkant van de arbeidsmarkt kan worden overgelaten, en hecht daarom
aan bestuursrechtelijke handhaving. Het is met name deze noodzaak tot bestuurlijke handhaving, die de hiervoor
genoemde grote mate van administratieve lasten met zich mee brengt. Het enkel verplichten
tot betaling van een minimumtarief per uur zonder voorwaarden vast te stellen over
de gegevens die geadministreerd moeten worden en de informatie die de zelfstandige aan de opdrachtgever moet
verstrekken, zou afbreuk doen aan de effectiviteit van de maatregel. Zonder administratieve
verplichtingen kan de zelfstandige niet aantonen dat hij het juiste tarief in rekening
brengt, kan de opdrachtgever niet controleren of hij het minimumtarief betaalt, en
is effectieve bestuursrechtelijke handhaving niet mogelijk. Dit wordt bevestigd door
de Commissie Regulering van werk die in haar advies aangeeft dat veel en gedetailleerde
informatie van de werkende beschikbaar moet zijn om daadwerkelijk na te kunnen gaan
of het minimumtarief wordt gehaald.

Tijdens de uitwerking is gekeken of de instelling van een minimumtarief zou kunnen
worden beperkt tot bepaalde sectoren, sectoren waar de kwetsbaarheid van de opdrachtnemer
ten opzichte van de opdrachtgever het duidelijkst naar voren komt. Deze suggestie
werd ook in de internetconsultatie regelmatig geopperd. Het kabinet is van mening
dat het instellen van een minimumtarief voor bepaalde sectoren weliswaar bijdraagt
aan de proportionaliteit van de maatregel, maar dat dit onverlet laat dat de forse
administratieve lasten voor deze groep zelfstandigen (en hun opdrachtgevers) van toepassing
blijven. Bovendien wordt er met een dergelijke maatregel geen algemene bodem in de
markt gerealiseerd, waarmee ontduiking mogelijk blijft.

De hiervoor beschreven problematiek rond de vaststelling en handhaving van een minimumtarief
geldt in vergelijkbare mate ook voor de zelfstandigenverklaring. Het gebruik van de
zelfstandigenverklaring is immers ook gekoppeld aan een tarief per uur. Ook hier blijkt
uit de consultatie dat de berekening van het uurtarief als zeer complex wordt ervaren
en de administratieve lasten als zeer hoog. Daarnaast is specifiek voor de zelfstandigenverklaring
naar voren gebracht dat deze maatregel de solidariteit binnen het stelsel van werknemersverzekeringen
ondergraaft en wordt het als oneerlijk ervaren dat er bij een hoog uurtarief andere
regels gelden. De Commissie Regulering van werk geeft aan dat door het stellen van
voorwaarden – zoals bijvoorbeeld de maximale duur van de zelfstandigenverklaring voor
een jaar – deze risico’s voor het stelsel van de werknemersverzekeringen kunnen worden
gemitigeerd. Daarbij geldt wel dat hoe strikter de voorwaarden die aan de zelfstandigenverklaring
worden verbonden, hoe beperkter het doel dat met de maatregel wordt beoogd, behaald
zal worden. Bovendien was de aan de maximumduur gekoppelde zogenoemde samentelregeling
erg ingewikkeld, terwijl zonder een dergelijke samentelregeling ontduiking van de
voorwaarde van een maximumduur te makkelijk zou zijn.

In de ogen van het kabinet is het niet goed mogelijk om tegemoet te komen aan de bezwaren
zonder tegelijkertijd fors afbreuk te doen aan de effectiviteit van de maatregelen.
Het kabinet is dan ook van mening dat er geen goed alternatief voor het minimumtarief
voorhanden is. In die zin deelt het kabinet de mening van het Adviescollege Toetsing
Regeldruk. Hetzelfde geldt voor de zelfstandigenverklaring. Dit en het ontbreken van
draagvlak voor de vormgeving, de grote administratieve lasten, en het niet uitvoerbaar-
en handhaafbaar zijn van beide maatregelen heeft het kabinet doen besluiten het minimumtarief
voor zelfstandigen en de zelfstandigenverklaring niet verder uit te werken.

Een belangrijk signaal dat uit de internetconsultatie naar voren is gekomen, is dat
de onderliggende problematiek door veel partijen wel wordt onderkend. Sommige zzp’ers
werken immers langdurig voor een (te) laag tarief. Het tarief dat ze in rekening kunnen
brengen is niet voldoende voor een noodzakelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering,
soms niet eens voor noodzakelijke levensbehoeften en zij kunnen vaak al helemaal niet
sparen voor tegenslagen zoals het uitblijven van opdrachten. Daarom is het van belang
om hiervoor maatregelen te treffen die in het derde onderdeel van deze brief verder
toegelicht worden.

2. Webmodule

Belang van de kwalificatie van de arbeidsrelatie

Duidelijkheid over de aard van de arbeidsrelatie is om meerdere redenen van belang.
Het onderscheid tussen de kwalificatie als zelfstandige en werknemer is van belang
voor werkgevers/opdrachtgevers, werkenden en de overheid. Zo bepaalt dit onderscheid
of er sprake is van een inhoudingsplicht voor de loonheffingen en een verzekeringsplicht
voor de werknemersverzekeringen bij het uitvoeren van een opdracht. Daarnaast is het
civielrechtelijke onderscheid tussen de arbeidsovereenkomst en andere typen overeenkomsten
op basis waarvan arbeid wordt verricht, van belang voor de rechten en bescherming
van de zelfstandige of werknemer en voor de daarmee gepaard gaande risico’s en kosten
van degene die het werk aanbiedt (opdrachtgever of werkgever). Er bestaat een groot
verschil in fiscale en arbeidsrechtelijke behandeling tussen opdrachtnemers en werknemers.6 De kwalificatie van de arbeidsrelatie – werknemer/werkgever of opdrachtnemer/opdrachtgever
– heeft daardoor een grote impact op beide partijen.

Webmodule

Met de webmodule ontwikkelt het kabinet een instrument om opdrachtgevers duidelijkheid
en waar mogelijk zekerheid te geven over de kwalificatie van de arbeidsrelatie voor
de loonheffingen.

Als uit de beantwoording van de vragen in de webmodule volgt dat buiten dienstbetrekking
kan worden gewerkt, dan ontvangt de opdrachtgever een zogeheten opdrachtgeversverklaring.
Met deze opdrachtgeversverklaring krijgt de opdrachtgever zekerheid dat een bepaalde
opdracht buiten dienstbetrekking (en buiten fictieve dienstbetrekking7) kan worden uitgevoerd. Voor deze opdracht heeft de opdrachtgever zekerheid dat geen
loonheffing hoeft te worden ingehouden en afgedragen, en geen premies werknemersverzekeringen
en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet (Zvw) hoeven te worden betaald.
De vrijwaring geldt uiteraard alleen voor zover de vragen in de webmodule naar waarheid
zijn ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig wordt gewerkt. Opdrachtgevers
worden niet verplicht de webmodule te gebruiken, omdat de webmodule bedoeld is als
hulpmiddel voor opdrachtgevers die twijfelen aan de kwalificatie van een arbeidsrelatie.

Met onze brief van 22 november 2019 hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de gehanteerde
werkwijze om tot deze webmodule te komen. Tevens werd in die brief ingegaan op de
eerste testfase van de vragenlijst voor de webmodule en de reden waarom er behoefte
was aan een tweede testfase.

In de volgende paragraaf informeren wij uw Kamer over de tweede testfase, de definitieve
vragenlijst, de weging ten behoeve van de webmodule en de verhouding tussen het aantal
gevallen waarin in de beide testfases een opdrachtgeversverklaring afgegeven zou zijn,
het aantal gevallen waarin een indicatie dienstbetrekking afgegeven zou zijn, het
aantal gevallen waarin de deskundigenoordelen niet overeenstemmen met de uitkomst
van de webmodule, en het aantal gevallen waarin de webmodule geen uitkomst zou bieden.

Het is van belang om te benadrukken dat er alleen getest is bij zakelijke opdrachtgevers
die een zzp’er inhuren om arbeid te verrichten. De testresultaten, die hieronder worden
toegelicht, hebben dus geen betrekking op zzp’ers die producten verkopen en ook niet
op klussen die voor particulieren worden verricht.

Tweede testfase

Vragenlijst ten behoeve van de webmodule

Zoals in de brief van 22 november 2019 aan uw Kamer meegedeeld, is naar aanleiding
van de eerste testfase de vragenlijst op diverse onderdelen aangepast. In de standaard
vragenlijst is een aantal vragen anders geformuleerd en zijn vragen samengevoegd of
vervallen. Daarnaast is er voor twee situaties een set van vragen ontwikkeld die toegespitst
is op de betreffende situatie, te weten voor de situatie waarin mogelijk sprake kan
zijn van de fictieve dienstbetrekking «aanneming van werk» en voor de situatie waarin
mogelijk sprake kan zijn van de fictieve dienstbetrekking «tussenkomst».8 De vragenlijsten «aanneming van werk» en «tussenkomst» zijn met name van belang voor
respectievelijk alle opdrachtgevers in de bouwsector en alle tussenpersonen die een
zzp’er te werk stellen bij een derde partij (de feitelijke opdrachtgever).

Uit de eerste testfase bleek echter dat de standaard vragenlijst niet geschikt was
voor de fictieve dienstbetrekkingen «aanneming van werk» en «tussenkomst». Deze twee
fictieve dienstbetrekkingen zijn vrij algemeen geformuleerd met een potentieel ruim
toepassingsbereik, waardoor het extra ingewikkeld is om ze goed in een vragenlijst
te verwerken. Er zijn meer fictieve dienstbetrekkingen dan de hiervoor genoemde aanneming
van werk en tussenkomst, maar die andere fictieve dienstbetrekkingen zijn in het algemeen
goed in de standaard vragenlijst te verwerken.

Daarom is ervoor gekozen om aparte sets van vragen te maken voor de fictieve dienstbetrekking
«aanneming van werk» en «tussenkomst». De aangepaste vragenlijst bestaat daarmee feitelijk
uit een algemeen deel (hierna de standaard vragenlijst) en twee specifieke onderdelen
(hierna de vragenlijst «aanneming van werk» en de vragenlijst «tussenkomst»).

De aangepaste (drieledige) vragenlijst is door onderzoeksbureau I&O Research uitgezet
onder circa 10.000 opdrachtgevers om gegevens te verzamelen voor het verder ontwikkelen
van de webmodule. Op de uitnodiging om de vragenlijst in te vullen hebben 1.829 opdrachtgevers
gereageerd. Dit betroffen ook opdrachtgevers die niemand hebben ingehuurd, dan wel
uitsluitend werknemers in dienst hebben genomen. Ook zijn er opdrachtgevers die de
vragenlijst niet volledig hebben ingevuld. Deze vragenlijsten zijn verder niet meegenomen
bij de ontwikkeling van de webmodule. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in een databestand
met circa 600 volledige praktijkcasussen, waarbij de opdrachtgever heeft aangegeven
dat hij iemand buiten dienstbetrekking heeft ingehuurd.

In deze tweede testfase heeft op dezelfde wijze als tijdens de eerste testfase een
team van experts van de Belastingdienst, het UWV, het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en het Ministerie van Financiën een a-selecte steekproef van 200
praktijkcasussen (volledig beantwoorde vragenlijsten die betrekking hebben op inhuur
buiten dienstbetrekking) bestudeerd om na te gaan of aan de hand van de casussen een
oordeel gegeven kan worden over de aard van de arbeidsrelatie en welk oordeel dat
zou zijn. Deze 200 praktijkcasussen zijn tevens beoordeeld door wisselende duo’s van
externe deskundigen, die ieder afzonderlijk de casussen hebben beoordeeld.

Per ingevulde vragenlijst is gevraagd om op basis van de beantwoording van de vragen
te komen tot één van de volgende oordelen:

• Er is twijfel, maar de situatie neigt naar werken buiten dienstbetrekking.

• Er is twijfel, maar de situatie neigt naar werken in dienstbetrekking.

• Er is een sterke indicatie dat het gaat om werken in dienstbetrekking.

Op die manier zijn er per casus 3 afzonderlijke beoordelingen afgegeven (een beoordeling
door het team van interne experts en twee beoordelingen door externe deskundigen).
Zoals in de brief van 22 november 2019 meegedeeld blijkt dat de beoordeling van de
arbeidsrelatie complex is. Ook uit de juridische database die de UvA heeft ontwikkeld9 blijkt dat uit de rechtspraak een diffuus beeld ontstaat over de kwalificatie van
een arbeidsrelatie. Met de vragenlijst en de beoordeling daarvan is de holistische
weging, zoals in de rechtspraak bij de beoordeling van arbeidsrelaties geldt, zo goed
mogelijk benaderd. In lijn met wat uit de rechtspraak blijkt, is het niet verrassend
dat de beoordelingen van de deskundigen ook niet in alle gevallen gelijkluidend zijn.
Als elke deskundige aangeeft dat de opdracht buiten dienstbetrekking kan worden uitgevoerd,
is duidelijk dat de uitkomst van de webmodule zou moeten zijn dat een opdrachtgeversverklaring
kan worden afgegeven. Geeft elke deskundige aan dat er sprake is van werken in dienstbetrekking
dan is ook duidelijk dat de uitkomst van de webmodule zou moeten zijn dat er een sterke
indicatie is dat er sprake is van een dienstbetrekking. Bij een verschillend oordeel
is dit echter minder duidelijk. Door de mogelijke uitkomsten niet te beperken tot
hetzij een opdrachtgeversverklaring, hetzij de indicatie dienstbetrekking, maar de
deskundigen ook de mogelijkheid te bieden aan te geven waar men naar zou neigen als
men iets niet met zekerheid kan of wil concluderen, kan een dergelijk oordeel wel
bijdragen aan de keuze voor een bepaald definitief oordeel. Op deze wijze is voor
elke casus vastgesteld wat de uitkomst van het gezamenlijke oordeel van de deskundigen
is en wat de uitkomst van de webmodule zou moeten worden.

Weging van de webmodule

Om de webmodule een uitkomst te kunnen laten geven, is aan afzonderlijke vragen of
aan bepaalde combinaties van vragen een aantal punten toegerekend.

De webmodule zal gebruikt worden door een opdrachtgever die een opdrachtnemer buiten
dienstbetrekking wil inhuren. Het werken buiten dienstbetrekking is daarmee het uitgangspunt
voor de weging bij de webmodule. Voor de puntenweging betekent dit dat als de beantwoording
duidt op werken buiten dienstbetrekking dit geen punten oplevert. Wordt een antwoord
gegeven dat duidt in de richting van werken in dienstbetrekking dan levert dit punten
op. Een zwaarwegend element levert maximaal 10 punten op, een minder zwaarwegend element
maximaal 5 punten. Ten behoeve van het bepalen welke elementen zwaarwegend zijn en
welke minder zwaarwegend, is gebruik gemaakt van de juridische database die door de
UvA is opgeleverd en is geïnventariseerd welke elementen uit de vragenlijst door de
externe deskundigen als zwaarwegend zijn aangemerkt bij de beoordeling.

Hoe minder punten de beantwoording van de vragenlijst scoort, hoe meer dit duidt op
werken buiten dienstbetrekking. Hoe meer punten worden gescoord, hoe meer aanwijzingen
er zijn dat er mogelijk sprake is van een dienstbetrekking. Om vast te stellen tot
welke puntengrens een opdrachtgeversverklaring door de webmodule wordt afgegeven en
bij welke puntengrens een indicatie dienstbetrekking door de webmodule wordt afgegeven,
is de weging toegepast op de steekproefcasussen. De puntengrens is zo afgesteld dat
de uitkomsten van de webmodule zoveel mogelijk aansluiten bij het oordeel van de deskundigen.

Hierbij is het streven om waar mogelijk op basis van het deskundigenoordeel in een
zo groot mogelijk deel hetzij een opdrachtgeversverklaring hetzij een indicatie dienstbetrekking
af te geven en langs die weg zekerheid of anders duidelijkheid te bieden. Daarnaast
is uiteraard ook het streven dat in zo min mogelijk gevallen ten onrechte een opdrachtgeversverklaring
of indicatie dienstbetrekking wordt afgegeven. Binnen het mogelijke is de weging daarop
afgesteld.

Het blijkt echter onmogelijk de weging zo af te stellen dat deze volledig aansluit
bij de beoordelingen door de deskundigen. Zoals hiervoor is aangegeven, is de beoordeling
van een arbeidsrelatie complex. Ook uit de jurisprudentie ontstaat een diffuus beeld.
Dit zou kunnen komen doordat de rechtspraak geen eenduidige oordelen afgeeft of doordat
partijen zich nu eenmaal juist bij lastige casussen tot de rechtspraak wenden. Daarbij
komt dat ook de beoordelingen van de deskundigen niet in alle gevallen gelijkluidend
zijn.

Er blijft daardoor altijd een zekere mate van discrepantie tussen de uitkomsten op
basis van de weging en de uitkomsten op basis van de beoordeling door de deskundigen.
In de testresultaten, waarover hieronder meer, wordt dit aangeduid als foutmarge.

Dit betekent dat er een risico bestaat dat er op basis van de webmodule geen opdrachtgeversverklaring
wordt afgegeven, terwijl er wel degelijk buiten dienstbetrekking wordt gewerkt. Ook
bestaat het risico dat er op basis van de webmodule wel opdrachtgeversklaringen worden
afgegeven, terwijl er rekening houdend met alle feiten en omstandigheden sprake is
van werken in dienstbetrekking. Indien de webmodule naar waarheid is ingevuld en er
dienovereenkomstig wordt gewerkt, moeten deze opdrachtgeversverklaringen door de Belastingdienst
worden gehonoreerd. De opdrachtgever krijgt met de opdrachtgeversverklaring zekerheid
dat geen loonheffingen hoeven te worden afgedragen. In het geval er feitelijk sprake
is van een dienstbetrekking dan kan de werknemer bij het wegvallen van het werk of
bij ziekte recht hebben op loondoorbetaling door de werkgever of een uitkering van
UWV, indien aan de voorwaarden voor een uitkering is voldaan.

Vragenlijst aanneming van werk en tussenkomst

Bij het uitwerken van de weging is vastgesteld dat de specifieke vragenlijsten voor
de fictieve dienstbetrekkingen «aanneming van werk» en voor «tussenkomst» regelmatig
verkeerd zijn ingevuld Als gevolg hiervan zijn de vragenlijsten voor deze twee situaties
en de bijbehorende weging nog niet afgerond. Voor zowel «aanneming van werk» en «tussenkomst»
geldt dat de fictieve dienstbetrekking niet van toepassing is, indien de werkende
voldoende kenmerken van een ondernemer heeft. De webmodule wordt ingevuld door de
opdrachtgever en deze opdrachtgever zal vaak niet beschikken over de informatie om
te kunnen beoordelen of bij de opdrachtnemer sprake is van ondernemerschap. Omdat
zonder deze vragenlijsten een belangrijk deel van de opdrachtgevers geen gebruik zou
kunnen maken van de webmodule, zal het kabinet de zomermaanden gebruiken om hiermee
verder te gaan en nader te onderzoeken of deze twee situaties in de webmodule kunnen
worden geïncorporeerd zodat ook voor deze situaties zekerheid kan worden geboden.

Resultaten testfase

Aan de hand van de weging leidt de webmodule tot de volgende uitkomsten:

• Opdrachtgeversverklaring afgeven

• Indicatie voor dienstbetrekking

• Geen opdrachtgeversverklaring, geen indicatie dienstbetrekking (geen oordeel mogelijk).

Zoals hiervoor al aangegeven hebben er inmiddels twee testfases plaatsgevonden: de
eerste testfase op basis van de toen nog algemene vragenlijst waarin nog aanpassingen
zijn aangebracht zoals hiervoor beschreven en de tweede testfase op basis van de aangepaste
vragenlijst.

De eerste testfase heeft een databestand opgeleverd met circa 3.400 praktijkcasussen,
waarbij de opdrachtgever heeft aangegeven dat hij een zelfstandige heeft ingehuurd.
Van deze 3.400 casussen is een steekproef van 218 casussen beoordeeld door deskundigen.

Zoals in de brief van 22 november 2019 aangegeven, was de testfase van de webmodule
nog niet afgerond en zouden er nog belangrijke aanpassingen in de vragenlijst worden
aangebracht, zodat exacte percentages niet zijn gegeven. Wel was al duidelijk dat
alle drie de uitkomsten een substantieel aantal gevallen betreft, waarbij de groep
die een indicatie dienstbetrekking zou krijgen substantiëler is dan de andere twee
groepen.

In de tweede testfase is gebruik gemaakt van de aangepaste standaard vragenlijst.
Ten aanzien van de standaard vragenlijst is het goed gelukt de uitkomst van de weging
aan te laten sluiten bij het oordeel van de deskundigen. In de steekproef van 200
casussen die zijn beoordeeld, zaten 84 casussen waarbij door de opdrachtgever de standaard
vragenlijst is ingevuld.10 Deze 84 casussen zijn gebruikt om de weging van de standaard vragenlijst te bepalen.
In de bijlagen11 treft uw Kamer de laatste versie van deze standaard vragenlijst aan, alsmede de weging
bij deze vragen. Onderstaande resultaten gaan alleen over deze in de tweede testfase
gebruikte standaard vragenlijst.

Uitkomst webmodule

Aantal

Percentage

Opdrachtgeversverklaring

21

25%

Indicatie dienstbetrekking

40

48%

Geen oordeel mogelijk

23

27%

Totaal

84

100%

Uit beide tests blijkt dat waarschijnlijk in ongeveer een kwart van de gevallen een
opdrachtgeversverklaring kan worden afgegeven en dat in bijna de helft van de gevallen
de uitkomst van de webmodule zal zijn dat er sprake is van een indicatie dienstbetrekking.
Ook blijkt dat in ruim een kwart van de gevallen de webmodule niet tot een oordeel
kan komen.

Zoals eerder in deze brief is aangegeven, sluit de weging niet volledig aan op de
beoordelingen van de deskundigen. Hierdoor blijft er altijd een zekere foutmarge ten
opzichte van de beoordelingen door de deskundigen. Ten aanzien van de 21 opdrachtgeversverklaringen
geldt dat 57% zeer goed aansluit bij het oordeel van de deskundigen, dat 29% behoorlijk
goed aansluit en dat in 14% van de gevallen de deskundigenoordelen in verschillende
richtingen wijzen waardoor deze mogelijk ten onrechte worden afgegeven. Daarnaast
wordt in 5% van de gevallen door de webmodule geen opdrachtgeversverklaring gegeven,
terwijl dit op grond van het gezamenlijke oordeel van de deskundigen wel zou moeten.
Ook is geconstateerd dat indien de aard en omvang van de organisatie van de opdrachtgever
en een omschrijving van de specifieke opdracht zouden meewegen (hetgeen wel in de
testen heeft kunnen plaatsvinden maar niet in de webmodule mogelijk is) er in 6 van
de 21 gevallen bij een deel van de deskundigen twijfel bestaat of de vragen wel juist
zijn ingevuld en er daardoor een risico bestaat dat opdrachtgeversverklaringen ten
onrechte worden afgegeven. In de bijlage «Uitleg foutmarge»12 is bovenstaande nader toegelicht en is ook aangegeven hoe hiermee bij het maken van
de weging is omgegaan. In de bijlage is ook opgenomen hoe de hiervoor genoemde percentages
uitwerken bij de indicaties dienstbetrekking.

Conclusie ten aanzien van de testresultaten

In ongeveer de helft van gevallen waarin een opdrachtgever een zzp’er inhuurt, is
er een sterke indicatie dat er eigenlijk sprake is van een dienstbetrekking. Hierbij
is zoals gezegd van belang dat er alleen getest is bij zakelijke opdrachtgevers die
een zzp’er inhuren om arbeid te verrichten. De testresultaten hebben dus geen betrekking
op zzp’ers die producten verkopen en ook niet op klussen die voor particulieren worden
verricht. Het is zonder meer zorgwekkend te noemen dat in de geteste groep in ongeveer
de helft van de gevallen waarschijnlijk ten onrechte buiten dienstbetrekking wordt
gewerkt. In 2016 is een handhavingsmoratorium ingesteld omdat vanwege de ontstane
onduidelijkheid en daarmee ontstane onrust over de kwalificatie van de arbeidsrelatie
na de afschaffing van de VAR, die vooraf zekerheid bood aan werkgevers, er geen draagvlak
was om de handhaving weer op te pakken. Het handhavingsmoratorium is inmiddels verlengd
tot 1 januari 2021. Het kabinet zal in het najaar een beslissing nemen over verdere
verlenging van dit moratorium, waarbij van belang is dat een dergelijke hoge non-compliance niet met handhaving alleen kan worden opgelost. Om de compliance te verhogen is allereerst
duidelijkheid over de beoordeling van de arbeidsrelatie nodig. De webmodule geeft
aan opdrachtgevers meer inzicht in deze complexe beoordeling. Zoals ook de Commissie
Regulering van Werk signaleert, is er zowel bij de opdrachtgever als bij de werkende
een sterke financiële prikkel om de arbeidsrelatie niet als een dienstbetrekking vorm
te geven. Het ligt voor de hand dat de combinatie van deze financiële prikkels, de
complexiteit van de beoordeling van de arbeidsrelatie en het instellen van het handhavingsmoratorium,
hebben geleid tot de hoge non-compliance zoals die naar voren komt uit de testresultaten.
De testresultaten onderstrepen dan ook het belang om de kostenverschillen tussen het
inhuren van een werknemer en het inhuren van een zzp’er te verkleinen en om draagvlak
voor en bewustwording van het werken binnen het wettelijke kader bij opdrachtgevers
en opdrachtnemers te vergroten. Belangrijk daarbij is dat echte zelfstandigen de ruimte
moeten houden om te kunnen ondernemen. Op het totaalpakket aan maatregelen wordt in
onderdeel 3 van deze brief verder op ingegaan. Naast het verkleinen van deze financiële
prikkels kan ook de webmodule een belangrijke bijdrage leveren om de compliance te verhogen, doordat opdrachtgevers bij het gebruiken van de webmodule een indicatie
voor een dienstbetrekking kunnen krijgen en daardoor ervan op de hoogte worden gesteld
dat het waarschijnlijk nodig is om hun arbeidsrelatie anders vorm te geven.

Ten tweede kan uit de testresultaten worden afgeleid dat er een foutmarge aanwezig
is als de uitkomst van de webmodule wordt vergeleken met de uitkomst op basis van
de deskundigenbeoordelingen. Tegelijkertijd constateert het kabinet ook dat een groot
deel van de uitkomsten (zeer) goed aansluiten bij de beoordeling van de deskundigen.
Zoals hiervoor reeds aangegeven betekent dit overigens wel dat er dan een risico bestaat
dat er ten onrechte opdrachtgeversklaringen worden afgegeven die door de Belastingdienst
moeten worden gehonoreerd. De opdrachtgever krijgt daarmee zekerheid dat geen loonheffingen
hoeven te worden afgedragen. In het geval er feitelijk sprake is van een dienstbetrekking
dan kan de werknemer bij het wegvallen van het werk of bij ziekte recht hebben op
loondoorbetaling door de werkgever of een uitkering van UWV, indien aan de voorwaarden
voor een uitkering is voldaan.

Op basis van bovenstaande testresultaten is het kabinet van mening dat ten aanzien
van de standaard vragenlijst, dus waarin nog niet is voorzien in de beoordeling van
situaties van «aanneming van werk» of «tussenkomst», een webmodule kan worden gebouwd
waarbij aan een groot deel van de opdrachtgevers duidelijkheid kan worden gegeven
over de aard van de arbeidsrelatie. Alhoewel er altijd sprake zal blijven van een
foutmarge, is deze naar de mening van het kabinet aanvaardbaar. Ten opzichte van de
huidige situatie, waarin opdrachtgevers aangeven onduidelijkheid te ervaren, geeft
de webmodule op basis van de testresultaten in circa driekwart van de gevallen duidelijkheid
dat er buiten dienstbetrekking kan worden gewerkt of dat er een sterke indicatie is
dat er sprake zou moeten zijn van een dienstbetrekking.

Betekenis van de uitkomst voor de opdrachtgever

Het kabinet vindt het van belang om een zo groot mogelijke groep opdrachtgevers duidelijkheid
te geven over de aard van de arbeidsrelatie. Daarom zal de webmodule niet alleen een
opdrachtgeversverklaring afgeven, maar ook een indicatie dienstbetrekking.

In het geval een opdrachtgeversverklaring wordt afgegeven kan de opdrachtgever daar
zekerheid aan ontlenen dat de betreffende opdracht buiten dienstbetrekking kan worden
uitgevoerd. Deze zekerheid geldt uiteraard alleen als de vragen in de webmodule naar
waarheid zijn ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig wordt gewerkt. Het
invullen van de webmodule is niet verplicht. Er is geen registratie van afgegeven
opdrachtgeversverklaringen omdat de webmodule anoniem wordt ingevuld. De uitkomsten
kunnen derhalve niet gebruikt worden voor risicogericht toezicht. Bij controle door
de Belastingdienst kan een opdrachtgever zich beroepen op een afgegeven opdrachtgeversverklaring,
mits de vragenlijst naar waarheid is ingevuld en er dienovereenkomstig wordt gewerkt.

Wordt een indicatie dienstbetrekking afgegeven dan heeft dit geen rechtsgevolgen.
Echter, de kans dat daadwerkelijk sprake is van een dienstbetrekking is reëel en de
opdrachtgever doet er dan ook verstandig aan om bij een indicatie dienstbetrekking
te bezien of de wijze waarop de arbeidsverhouding is vormgegeven, moet worden herzien.
Dit kan er ook toe leiden dat hij ervoor kiest de opdrachtnemer/werknemer in dienst
te nemen. Als hij geen actie onderneemt, is de kans aannemelijk dat hij in strijd
met de wet handelt en dat bij een reguliere controle of bij een gang naar de civiele
rechter door bijvoorbeeld de opdrachtnemer/werknemer wordt vastgesteld dat er sprake
is van een dienstbetrekking, met alle gevolgen van dien. Het kabinet is zich ervan
bewust dat een gang naar de rechter voor alle partijen een zeer onaantrekkelijk perspectief
is. De webmodule kan juist daarom behulpzaam zijn bij het op juiste wijze vormgeven
van de arbeidsrelatie.

Er blijven echter ook situaties waarin de webmodule geen oordeel kan geven. Dit kan
bijvoorbeeld het geval zijn omdat in de desbetreffende branche of sector specifieke
omstandigheden een rol spelen, waarmee in de webmodule onvoldoende rekening kan worden
gehouden. Een andere mogelijkheid is dat op bepaalde vragen tegenstrijdige antwoorden
worden gegeven. Als de webmodule geen oordeel kan geven, kan de opdrachtgever gebruik
maken van de andere instrumenten die duidelijkheid geven over de aard van de arbeidsrelatie.
Zie hiervoor de paragraaf Andere instrumenten voor de beoordeling van de aard van de arbeidsrelatie zoals opgenomen in de brief van 22 november 201913.

Vervolg

Webmodule als pilot

Helaas is de webmodule nog niet gereed. Tegelijkertijd is het wel wenselijk om zo
snel mogelijk zicht te krijgen op de werking van de webmodule en wat deze voor opdrachtgevers
in de dagelijkse praktijk kan betekenen. Daarom start het kabinet naar verwachting
dit najaar met een pilot. In deze pilotfase wordt uitgegaan van de hiervoor beschreven
algemene vragenlijst waarin dus nog niet de vragenlijst voor «aanneming van werk»
en «tussenkomst» zijn opgenomen. De webmodule zal wel de hiervoor beschreven mogelijke
uitkomsten geven (opdrachtgeversverklaring, indicatie dienstbetrekking of geen oordeel),
maar deze uitkomst heeft nog geen juridische status.

Opdrachtgevers kunnen in deze pilotfase derhalve ook nog geen zekerheid ontlenen aan
deze uitkomst. De webmodule fungeert in deze fase als voorlichtingsinstrument voor
opdrachtgevers om duidelijkheid te krijgen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie.
Dit biedt opdrachtgevers de mogelijkheid om zich te beraden of een bepaalde opdracht
zich er wel voor leent om buiten dienstbetrekking te worden uitgevoerd, dan wel om
de opdracht anders vorm te geven. Via de pilot kan worden getest of de webmodule in
de praktijk behulpzaam is voor opdrachtgevers die behoefte hebben aan meer duidelijkheid
over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Na de pilotfase zal een beslissing worden
genomen over het verdere vervolg van de webmodule. Het streven is om bij de introductie
van de webmodule wel juridische gevolgen te verbinden aan de opdrachtgeversverklaring,
zodat een opdrachtgever hier zekerheid aan kan ontlenen. Uiteraard zijn in dit verband
ook van belang de uitkomsten van de uitvoeringstoetsen van de Belastingdienst, UWV
en ISZW op de webmodule. Ook zal er een MKB-toets gedaan worden.

Het kabinet zal u na het zomerreces nader informeren over het verdere tijdpad en de
start van de pilot.

Maatschappelijk gesprek

Zoals eerder aangegeven, wil het kabinet een breed maatschappelijk gesprek voeren
over de wijze waarop wordt gewerkt en in hoeverre bepaalde werkwijzen zich al dan
niet lenen om buiten dienstbetrekking te werken. De hierboven genoemde resultaten
maken deze dialoog nog belangrijker. Op 2 maart 2020 is hier een eerste aanzet toe
gegeven via een stakeholdersbijeenkomst specifiek gericht op de webmodule. Aan de
hand van casuïstiek uit de eerste testfase is met vertegenwoordigers van veldpartijen
gesproken over de vraag of gezien de beantwoording van de vragen de opdracht zich
leent om buiten dienstbetrekking te worden verricht. Verder is gesproken over wat
de webmodule kan betekenen voor de dagelijkse praktijk. Hierover werden verschillende
signalen afgegeven. Sommige partijen twijfelen aan de toegevoegde waarde van de webmodule,
omdat de webmodule een generiek instrument is en onvoldoende rekening houdt met sectorspecifieke
omstandigheden. Andere partijen gaven aan dat de webmodule juist een belangrijke bijdrage
kan leveren in het geven van duidelijkheid over de arbeidsrelatie. De pilotfase kan
eraan bijdragen meer duidelijkheid te krijgen of de webmodule voorziet in een behoefte
van opdrachtgevers. Tijdens deze stakeholderbijeenkomst werd ook stilgestaan bij de
vraag wat er gebeurt met de modelovereenkomst. Hierbij werd vooral aangegeven dat
de branche-overeenkomsten kunnen voorzien in een behoefte omdat daarin rekening kan
worden gehouden met branche en sectorspecifieke omstandigheden. Voorlopig kunnen deze
overeenkomsten nog gewoon worden gebruikt en verlengd worden als dat nodig is. Of
deze overeenkomsten blijven bestaan, wordt nog bekeken. Het signaal dat de branche-overeenkomsten
voorzien in een behoefte neemt het kabinet zeker mee bij de besluitvorming hierover.

Het verder oppakken van dit brede maatschappelijke gesprek is door de coronacrisis
stil komen te staan. De pilotfase van de webmodule zal het kabinet gebruiken om verder
met relevante veldpartijen in gesprek te gaan. Dit kan op initiatief van (een vertegenwoordiging
van) bepaalde branches of sectoren, maar het kabinet zal zeker ook zelf de handschoen
oppakken. Hierbij heeft het kabinet een sectorale aanpak voor ogen. Samen met sectoren
worden afspraken gemaakt over hoe er in de sector wordt gewerkt, onder welke voorwaarden
buiten dienstbetrekking kan worden gewerkt en of de webmodule daarbij behulpzaam kan
zijn of dat voor de betreffende sector andere instrumenten nodig zijn. Deze bredere
aanpak zal nauw worden afgestemd op de (fiscale) sectorale aanpak die de Belastingdienst
heeft aangekondigd in het kader van het toezichtplan arbeidsrelaties, waarbij gestreefd
wordt naar fiscaal compliant gedrag (op dit aspect komen wij later terug in deze brief).
Op deze manier ontstaat meer zicht op de maatschappelijke opvattingen over de kwalificatie
van de arbeidsrelatie, op sectorspecifieke omstandigheden en op wat de webmodule kan gaan betekenen in de dagelijkse praktijk.

3. Totaalpakket maatregelen werken als zelfstandige

Gedifferentieerde aanpak

Zoals ook in de vorige voortgangsbrief staat beschreven, bestaat dé zzp’er niet. In
Nederland waren in het eerste kwartaal van 2019 ruim 1,1 miljoen mensen werkzaam als
zzp’er. Deze groep is zeer divers. Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar zzp’ers
benadrukte in 2015 al de veelzijdigheid van deze zelfstandigen, waaronder zowel de
innovatieve ICT’er, zelfstandige veehouder, freelancejournalist als thuiskapper moeten
worden geschaard. Zzp’ers verschillen als het gaat om achtergrond, sociaaleconomische
status, opleidingsniveau en zelfredzaamheid.

Het kabinet zet nog steeds in op een gedifferentieerde aanpak om recht te doen aan
deze diversiteit. Dat wil zeggen: ruimte voor echte ondernemers, tegengaan van ongewenste
concurrentie op arbeidsvoorwaarden, bescherming van kwetsbaren op de arbeidsmarkt
en duidelijkheid over de status van de arbeidsrelatie voor zowel werkverstrekkers
als werkenden. Het blijft onverminderd van belang dat zzp’ers om de juiste redenen
kiezen voor het ondernemerschap en dat er niet eigenlijk sprake is van een dienstbetrekking.
De financiële houdbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel kan in gevaar komen als
steeds meer werkenden niet meer meebetalen.

Kwalificatie van de arbeidsrelatie

Het kabinet realiseert zich dat de wetgeving omtrent dienstbetrekking ingewikkeld
is. Daarom blijft het kabinet inzetten op het geven van meer duidelijkheid in welke
gevallen er wel of geen sprake is van een dienstbetrekking. Het gezagscriterium is in het Handboek loonheffingen
daarom reeds verduidelijkt. Hierin is een leidraad opgenomen die gebruikt kan worden
bij de vraag of er sprake is van gezag of niet. De vigerende wetgeving en jurisprudentie,
verduidelijkt en toegelicht in het Handboek loonheffingen, liggen ten grondslag aan
de webmodule. De webmodule is een belangrijk instrument waarmee partijen zekerheid
kunnen krijgen op de vraag of sprake is van werken buiten dienstbetrekking. De in
de webmodule voorziene uitkomst «indicatie dienstbetrekking» draagt bij aan het scheppen
van duidelijkheid aan de opdrachtgever. In een aantal gevallen zal de webmodule geen
oordeel kunnen vellen, hetgeen ook inzicht biedt voor de opdrachtgever omdat daaruit
blijkt dat het in ieder geval niet buiten twijfel is dat sprake is van werken buiten
dienstbetrekking. Het idee van het geven van duidelijkheid waar mogelijk wordt gesterkt
door het advies van de Commissie Regulering van werk. Het feit dat deze commissie
in haar advies expliciet naar bijvoorbeeld het genoemde handboek verwijst, ziet het
kabinet als een bevestiging van de ingeslagen weg. Het kabinet zet zich daarom onverminderd
in op het verder vormgeven van de webmodule.

Beperkte naleving, het rapport van de Commissie Regulering van werk, en principeakkoord
over een toekomstbestendig en evenwichtig pensioenstelsel

Zzp’ers hebben een belangrijke plaats op onze arbeidsmarkt. Het kabinet vindt het
van belang dat deze groep de ruimte krijgt om als zelfstandige te kunnen werken. Er
is echter een groeiende groep schijnzelfstandigen (zelfstandigen die een arbeidsrelatie
hebben met hun opdrachtgever en waar eigenlijk sprake is van een dienstbetrekking
en op die manier zorgen voor de ongewenste concurrentie op arbeidsvoorwaarden) en
kwetsbare zelfstandigen waar het kabinet zich nog steeds zorgen over maakt. Dit wordt
des te meer bevestigd door de in deze brief beschreven resultaten van de testen die
gedaan zijn in het kader van de ontwikkeling van de webmodule. Het gegeven dat in
ongeveer de helft van de gevallen de indicatie dienstbetrekking wordt gegeven in een
casus waar de opdrachtgever is uitgegaan van werken buiten dienstbetrekking, lijkt
erop te wijzen dat naleving van het wettelijk kader beperkt is. Voor deze beperkte
naleving geeft de Commissie Regulering van werk een aantal verklaringen. Zo geeft
deze commissie aan dat de arbeidsmarkt ondoorzichtig is hetgeen veroorzaakt wordt
door onduidelijkheid over wet- en regelgeving, en rechtsposities. Als gevolg hiervan
staat naleving en handhaving van regels onder druk. Bovendien worden werknemers en
zelfstandigen door de huidige regels rondom werk ongelijk behandeld. De arbeidsrechtelijke
en fiscale verschillen tussen werknemers en ondernemers zijn groot. Het kostenvoordeel
voor de opdrachtgever ten opzichte van werkgevers, maar ook de fiscale voordelen die
te behalen zijn door te kwalificeren als ondernemer in plaats van als werknemer, zetten
forse druk op de kwalificatievraag. De analyse die de Commissie Regulering van werk
hierover geeft, wordt waardevol geacht. Het kabinet is hiermee aan de slag gegaan.
Daarbij hecht het kabinet aan een balans tussen het tegengaan van schijnzelfstandigheid
en zorgen dat echte zelfstandigen ruimte hebben om gewoon hun werk te doen en hun
ondernemerschap in te vullen.

Daarnaast werkt het kabinet onverminderd door aan andere maatregelen ter ondersteuning
voor zelfstandigen, die een onderdeel vormen van een integrale aanpak voor het arbeidsmarktbeleid.14 Als onderdeel van het principeakkoord over een toekomstbestendig en evenwichtig pensioenstelsel,
van 5 juni 2019, heeft het kabinet bezien hoe zelfstandigen zich vrijwillig kunnen
aansluiten bij een pensioenregeling in de tweede pijler, ook als zij voordien niet
als werknemer hebben deelgenomen in die pensioenregeling. Uit deze analyse kwamen
belemmeringen naar voren, gegeven de huidige wettelijke kaders. Dit jaar zal duidelijk
worden hoe het nieuwe pensioencontract en de transitiefase daarnaar toe eruit komt
te zien. Op basis van deze uitwerking van het pensioenakkoord kan in de loop van 2021
samen met sociale partners worden bezien welke mogelijkheden er zijn in het nieuwe
pensioenstelsel voor het vrijwillig aansluiten van zzp’ers. Hierbij zullen ook de
resultaten meegenomen worden van sectorale experimenten waarin zelfstandigen kunnen
meedoen in de tweede pijler. SZW is over deze sectorale experimenten in gesprek met
de pensioensector en zelfstandigenorganisaties en is voornemens de experimenten te
faciliteren met experimentwetgeving waarbij het streven is dat die op 1 juli 2021
in werking zal treden. Ook is afgesproken dat er een wettelijke verzekeringsplicht
komt voor zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Een dergelijke verzekering
draagt bij aan het verkleinen van de verschillen tussen zelfstandigen en werknemers.
Op verzoek van het kabinet hebben sociale partners (verenigd in de Stichting van de
Arbeid) hiervoor in overleg met vertegenwoordigers van zelfstandigenorganisaties op
3 maart jl. een advies opgeleverd. Het kabinet bestudeert dit advies momenteel en
zal voor de zomer met een reactie komen. Ook de afbouw van de zelfstandigenaftrek,
waarmee het kabinet reeds gestart is, draagt bij aan het verkleinen van de verschillen.
Het kabinet zal hier in het kader van de kabinetsreactie op het advies van de Commissie
Regulering van Werk verder op ingaan.

Toezicht op arbeidsrelaties

De Coronacrisis heeft grote impact op de algehele bedrijvigheid en daarmee op het
aanbod van opdrachten voor zelfstandigen. Corona heeft echter ook gevolgen voor de
inzet van inspecties, de wijze van inspecteren door de Inspectie SZW15 en het toezicht door de Belastingdienst en daarmee op de voortgang. Om deze redenen
zullen wij na het zomerreces uitvoering geven aan de motie van het lid Palland16 die vraagt om halfjaarlijks te rapporteren over de uitvoering van het toezicht arbeidsrelaties.

Collectieve acties

Over de ontwikkelingen om collectieve afspraken te maken voor zzp’ers merkt het kabinet
het volgende op. De leidraad van de Autoriteit Consument en Markt (ACM), waarin de
(on)mogelijkheden voor sectorale minimumtarieven voor zelfstandigen zonder personeel
worden uiteengezet en waar in de vorige brief al op gewezen is, is inmiddels definitief
vastgesteld en gepubliceerd op de website van de ACM.17

Daarnaast volgt het kabinet met interesse de initiatieven van sociale partners om
in collectieve arbeidsovereenkomsten afspraken voor en over zelfstandigen te maken.
Dit kunnen tariefafspraken zijn conform de leidraad van de ACM, maar ook bepalingen
over (onder)aanneming waar zelfstandigen bij betrokken zijn of afspraken die meer
duidelijkheid beogen te creëren over de afbakening tussen werknemers en zelfstandigen
in de sector. Juist op decentraal niveau kunnen sociale partners – binnen de wettelijke
kaders – invulling geven aan maatwerkoplossingen voor hun sector.

Platformwerk

Op korte termijn is het belangrijk om stappen te blijven zetten. Hiervoor is beschreven
dat een minimumtarief voor zelfstandigen en de zelfstandigenverklaring niet tot de
gewenste oplossing leiden. Het kabinet maakt zich zoals gezegd nog steeds zorgen over
de steeds groter groeiende groep kwetsbare zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
Uit het advies van de Commissie Regulering van werk en twee rapporten die in het kader
van de evaluatie van het uitzendregime18 zijn gedaan, blijkt dat zich bij zzp-bemiddeling (al dan niet via een platform) een
urgent knelpunt voordoet. Specifiek over platforms wordt in de onderzoeken aangegeven
dat, ten tijde van het maken van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs
(Waadi, 1998) en de Wet Flexibiliteit en Zekerheid (Wfz, 1999) de ontwikkeling van
online platforms niet was voorzien. De opkomst van online platforms maakt de ondoorzichtigheid
van de intermediaire markt nog groter. Uit genoemde rapporten komt voorts naar voren
dat er aanwijzingen zijn dat als de allocatie van werkenden eenmaal heeft plaatsgevonden,
driehoeksrelaties steeds vaker dienen om structurele flexibiliteit mogelijk te maken
en – vooral via zzp-constructies – om kosten te drukken. Dit heeft tot gevolg dat
er sprake is van een waterbedeffect: «duurdere» arbeidsvormen zoals uitzenden worden
steeds meer vervangen door «goedkopere». Dit komt mede doordat een substantieel deel
van de driehoeksrelaties (waaronder intermediairs die gebruik maken van zzp’ers) beperkt
is gereguleerd. Daarnaast komt uit het advies van de Commissie Regulering van Werk
naar voren dat door de onduidelijkheid rondom de afbakening van werknemers en zelfstandigen
en het gebruik van driehoeksrelaties voor de toepassing van sommige arbeidswetten
soms niet duidelijk is welke wettelijke regels en/of collectieve afspraken van toepassing
zijn.

Dit is onwenselijk. Het kabinet wil de arbeidsmarktpositie van werkenden in de platformeconomie
versterken. We zien een probleem bij platforms en bemiddeling voor zelfstandigen.
Het kabinet is voornemens om de rechtspositie van platformwerkers te versterken, bijvoorbeeld
door regelgeving die ziet op driehoeksrelaties ook op bepaalde vormen van platformwerk
van toepassing te verklaren. Een van de mogelijkheden is om bepaalde vormen van platformwerk
onder de reikwijdte van de Waadi te brengen. De Kamer wordt na de zomer in de kabinetsreactie
op het advies van de Commissie Regulering van werk hierover nader geïnformeerd. Ook
zal er nog teruggekomen worden op de motie van de leden Gijs van Dijk (PvdA) en Smeulders
(GroenLinks) inzake de implementatie van de Detacheringsrichtlijn19. Daarnaast is van belang dat de Minister van SZW naar aanleiding van de motie van
het lid Gijs van Dijck c.s.20 de SER heeft gevraagd de praktijk van de platformeconomie te verkennen.

Overigens is daarnaast aan de regering verzocht om ter uitvoering van de motie van
de leden Gijs van Dijk (PvdA) en Van Brenk (50 plus)21, een gesprek te faciliteren tussen de vakbonden, Deliveroo en andere bedrijven die
maaltijden bezorgen. Door ambtenaren van het Ministerie van SZW zijn diverse verkennende
gesprekken gevoerd met FNV, CNV, De Unie en TLN, allen partij bij de cao BGV, en de
maaltijdbezorgers Thuisbezorgd.nl, Deliveroo, Uber Eats en NLVVM. De mogelijkheid
om in een gezamenlijk overleg op zoek te gaan naar een oplossing kwam daarbij eveneens
aan de orde. Bij concrete maatregelen om de rechtspositie van platformwerkers te versterken
zal er contact worden gezocht met de relevante partijen.

4. Vervolg en tot slot

Samengevat zal de inzet van het kabinet de komende periode nog steeds gericht zijn
op een breed pakket aan maatregelen. Het is van belang om op korte termijn meer duidelijkheid
te geven over de kwalificatie van de arbeidsrelatie en om kwetsbare werkenden op de
arbeidsmarkt te beschermen. Het minimumtarief en de zelfstandigenverklaring zullen
niet verder uitgewerkt worden. Desalniettemin zijn andere belangrijke stappen gezet.
De webmodule gaat een volgende fase in waarbij naar verwachting dit najaar daadwerkelijk
gebruik gemaakt kan worden van dit instrument in de vorm van een pilot. Over deze
pilot wordt u na het zomerreces nader geïnformeerd. Na de pilotfase is het kabinet
voornemens de webmodule in te voeren. Na een halfjaar pilot zal bezien worden in hoeverre
(gefaseerd) met handhaving gestart kan worden. Het huidige handhavingsmoratorium loopt
af op 1 januari 2021. Het kabinet zal in het najaar een beslissing nemen over verdere
verlenging van dit moratorium.

De verschillen tussen zelfstandigen en werknemers worden reeds verkleind door de afbouw
van de zelfstandigenaftrek en de inzet op een arbeidsongeschiktheidsverzekering en
een pensioen voor zzp’ers. Zoals gezegd, wil het kabinet op korte termijn de arbeidsmarktpositie
van werkenden in de platformeconomie versterken en denkt daarom concreet na over maatregelen
waarvoor naar verwachting nieuwe regelgeving die ziet op driehoeksrelaties nodig is.
De Kamer wordt hierover na de zomer in de kabinetsreactie op het advies van de Commissie
Regulering van werk nader geïnformeerd.

In aanloop naar de kabinetsreactie op het advies van de Commissie Regulering van werk
onderzoekt het kabinet hoe de voorstellen van deze commissie kunnen bijdragen aan
het verder verkleinen van de verschillen en aan meer verduidelijking en modernisering,
door in gesprek te gaan met sectoren en experts. In het kader van de maatregelen ten
aanzien van het werken als zelfstandige voerde het kabinet al dergelijke gesprekken.
Er heeft reeds een aantal stakeholdersbijeenkomsten plaatsgevonden waarbij eenieder
de gelegenheid heeft gekregen om in gesprek te gaan over maatregelen. Daarnaast is
gestart met een breed gesprek over de wijze waarop gewerkt wordt en in hoeverre bepaalde
werkwijzen zich al dan niet lenen om buiten dienstbetrekking te werken. Dit brede
maatschappelijke gesprek is door de coronacrisis stil komen te staan. De komende periode
zal benut worden om aan dit gesprek – mede gezien de huidige situatie op arbeidsmarkt
– een verdere invulling te geven. Deze bredere aanpak wordt tevens afgestemd op de
sectorale benadering van de Belastingdienst. Het kabinet streeft immers een integrale
aanpak na. De problematiek kent namelijk verschillende kanten zoals ook in eerdere
brieven toegelicht, waarbij verschillende actoren een rol spelen. Het kabinet blijft
daarover in gesprek met experts, verschillende handhavings- en uitvoeringsinstanties
en in het bijzonder veldpartijen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief