Brief regering : Nederlandse garanties IMF

Nr. 246 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juni 2020

Al geruime tijd wordt er door de leden van het IMF, onder de zogenaamde 15e quotaherziening, gesproken over de financiële slagkracht van het IMF. Afgelopen oktober
is in het International Monetary and Financial Committee (IMFC)1 geconcludeerd dat het mondiale financieel vangnet een goed geëquipeerd IMF nodig
heeft dat over voldoende middelen beschikt. De COVID-19 crisis onderstreept het belang
van een goed geëquipeerd IMF met voldoende middelen om landen te ondersteunen des
te meer. Om de financiële slagkracht van het IMF te waarborgen is daarom door het
IMFC besloten tot een verdubbeling van de New Arrangements to Borrow (NAB) per 1 januari 2021 en een verlenging van een deel van de bilaterale leningen
(BBA) per 1 januari 2021. Vanwege de COVID-19 crisis heeft het IMF Nederland op 15 april
jl. daarnaast om een aanvullende bijdrage in 2020 gevraagd aan de leningenaccount
van de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) om steun te kunnen bieden aan lage-inkomenslanden. Ook is reeds aangekondigd
aan donoren dat een dergelijk verzoek voor het subsidieaccount, waarmee de leningen
concessioneel worden gemaakt, zal volgen.

Zoals aangegeven in het verslag van de IMFC jaarvergadering 20192 en de geannoteerde agenda van de IMFC voorjaarsvergadering 20203 wordt de Kamer geconsulteerd over de definitieve uitkomst van de 15e quotaherziening alvorens Nederland goedkeuring hieraan kan verlenen. Onderstaande
brief schetst daartoe een integraal beeld van de afronding van de 15e quotaherziening en het verzoek tot aanvulling van PRGT-middelen op de Nederlandse
garantie aan het IMF. Het eerste deel gaat in op de afronding van de 15e quotaherziening. Daarna wordt ingegaan op het Nederlandse voornemen tot aanvulling
van PRGT-middelen.

IMF-middelen

De middelen van het IMF bestaan voor ongeveer de helft uit permanente quota-middelen,
die zijn ingelegd door alle 189 IMF-leden. Daarnaast maakt het IMF gebruik van geleende,
tijdelijke middelen waaraan een deel van het lidmaatschap bijdraagt: de New Arrangements to Borrow (NAB) en de Bilateral Loan Agreements (BBA). De NAB-middelen vormen na de quota-middelen een tweede verdedigingslinie,
terwijl de BBA-middelen pas kunnen worden ingezet als derde verdedigingslinie nadat
de quota- en de NAB-middelen zijn uitgeput.

De BBA-middelen met een totale omvang van SDR 318 mld. (EUR 394 mld.4) lopen na 2020 af, waaronder de Nederlandse bilaterale lening van EUR 13,61 mld.
Het belang van een goed geëquipeerd IMF is tijdens de jaarvergadering 2019 onderstreept5. Het IMFC heeft tijdens de voorjaarsvergadering 2020 aangegeven dat de huidige wereldwijde
economische crisis en potentiële verdere neerwaartse financiële stabiliteitsrisco’s
het belang van behoud van de omvang van het IMF na 1 januari 2021 verder versterkt6.

Voorstel

De omvang van het IMF (SDR 977 mld.) kan behouden worden via een quota-ophoging of
een verlenging van de tijdelijke middelen. Een quota-ophoging ter compensatie van
de aflopende tijdelijke middelen is echter niet mogelijk gebleken7. Het IMFC heeft afgesproken om de NAB-middelen te verdubbelen en een deel van de
BBA-middelen per 1 januari 2021 te verlengen, om zo de omvang van het IMF te behouden.

Nederland heeft op 24 januari jl. het verzoek van het IMF ontvangen voor het implementeren
van de verdubbeling van de NAB-middelen per 1 januari 2021. Het betreft een garantieverdubbeling
van het Ministerie van Financiën aan DNB van SDR 4,5948 mld. (EUR 5,70 mld.) naar
SDR 9,1896 mld. (EUR 11,3948), waar het IMF gebruik van kan maken t/m 2025. Daarnaast heeft Nederland op 10 april
jl. het verzoek ontvangen van het IMF voor het verstrekken van een nieuwe tijdelijke
bilaterale lening voor EUR 5,863 mld. per 1 januari 2021, waar het IMF gebruik van
kan maken t/m 31 december 2024. Vanaf 1 januari 2025 en respectievelijk 1 januari
2026 zullen de omvang van de garantie aan DNB jaarlijks worden bijgesteld naar de
omvang van het (eventueel) uitstaande leenbedrag onder de NAB en/of BBA, totdat het
volledige bedrag is terugbetaald. De garantie op de omvang van de terugbetaling zal
uiterlijk t/m 2034 en/of 2035 op de begroting Financiën IXB doorlopen. Een eventuele
verlenging van de NAB/BBA zal onderdeel zijn van de discussie over de 16e quotaherziening.

Appreciatie

Nederland beschouwt het IMF als de belangrijkste instelling in het centrum van het
mondiale financiële vangnet. Zoals reeds eerder aan de Tweede Kamer gemeld, staat
Nederland positief ten aanzien van het verzoek van het IMF tot verdubbeling van de
NAB-middelen en het verstrekken van nieuwe tijdelijke bilaterale leningen om zodoende
de financiële slagkracht van het IMF te waarborgen9. Enerzijds, zoals de huidige COVID-19 crisis laat zien, is er sprake van toegenomen
mondiale financiële en economische risico’s door een verdere verwevenheid van de mondiale
financiële systemen en toegenomen volatiliteit in kapitaalstromen. Daarnaast is het
IMF in omvang niet gegroeid sinds 2010 terwijl economieën en publieke schuldenlasten
wel degelijk gegroeid zijn en daarmee ook potentiële verzoeken voor financiële steun.
Tegelijkertijd is een aantal belangrijke mitigerende maatregelen genomen sinds de
uitbraak van de mondiale financiële crisis in 2008; zo is de financiële regelgeving
verscherpt, vindt er betere monitoring plaats door het IMF over de ontwikkeling van
mondiale financiële systeemrisico’s en zijn er verschillende regionale vangnetten
opgericht, zoals het ESM voor het eurogebied.

De noodzaak voor voldoende financiële slagkracht van het IMF is door de COVID-19 crisis
alleen maar tegenomen. De onzekerheid op financiële markten leidt tot een vlucht naar
veiligheid en met name opkomende economieën worden geconfronteerd met een kapitaaluitstroom
die thans omvangrijker is dan ten tijde van de mondiale financiële crisis. De inkomsten
in deze landen lopen stevig terug door het stilvallen van mondiale waardeketens en
terugval in toerisme en remittances. Bovendien waren de schuldenniveaus van ontwikkelingslanden begin dit jaar al zorgwekkend.
Als gevolg van de COVID-19- crisis verslechtert deze situatie snel en kampen steeds
meer lage-inkomenslanden en middeninkomenslanden sinds de crisis met kwetsbare schuldenposities.

Deze omstandigheden maken het voor veel landen lastig om op korte termijn aan hun
financieringsverplichtingen te voldoen. Dat heeft ertoe geleid dat op moment van schrijven
meer dan honderd landen steunaanvragen voor financiering bij het IMF hebben ingediend
sinds begin dit jaar. Het is de verwachting dat in de komende maanden nog meer programma-aanvragen
zullen volgen, waarschijnlijk van grotere omvang. Het IMF verwacht dat de NAB-middelen
nog dit jaar geactiveerd zullen worden om in de toegenomen vraag naar IMF-middelen
te kunnen voorzien.

Permanente quotamiddelen moeten de basis van IMF-middelen blijven vormen, maar de
tijdelijke middelen – bestaande uit de NAB- en BBA-middelen – vervullen een belangrijke
tweede en derde verdedigingslijn, zo lang de risico’s in de wereldeconomie daar om
vragen. Nederland hecht belang aan een brede en eerlijke lastenverdeling voor vrijwillige
bijdragen aan de NAB- en de BBA-middelen. De verdubbeling van de NAB-middelen zorgt
voor een eerlijker lastenverdeling, omdat 40 landen met een bredere geografische spreiding
aan de NAB-middelen bijdragen in vergelijking met de BBA-middelen waaraan met name
EU-landen bijdragen.

Impact begroting

Nederland staat positief ten aanzien van het verzoek aan Nederland om vanaf 1 januari
2.021 EUR 11,394 mld.10 als lening via de NAB en EUR 5,863 mld. als lening via de BBA-middelen te verstrekken.
Door een verdubbeling van de NAB-middelen en de meer dan halvering van de BBA-middelen
zal de omvang van het IMF behouden blijven, terwijl de Nederlandse garantie aan het
IMF met EUR 2,05 mld.11 zal afnemen. De Nederlandse garantie daalt omdat er meer landen zijn die bijdragen
aan de NAB-middelen, waaronder ook de VS, dan aan de BBA-middelen.

De Nederlandse NAB-middelen en de bilaterale lening worden verstrekt door De Nederlandsche
Bank (DNB). De Nederlandse Staat kent voor het volledige bedrag een garantie toe aan
DNB mocht de situatie zich voordoen dat DNB niet meer wordt terugbetaald door het
IMF op (een deel van) de verstrekte NAB- of BBA-middelen. De kans dat dit gebeurt
is echter zeer klein. Daarom worden geen schades geraamd.

Risico’s

Er zijn verschillende risico mitigerende maatregelen die maken dat de kans dat het
IMF in gebreke blijft bij DNB zeer klein is. Landen moeten IMF-leningen na een bepaalde
periode weer terugbetalen en het IMF hanteert een toegangsbeleid waarbij limieten
voor leningen en analyse van schuldhoudbaarheid van belang zijn. Daarnaast stelt het
IMF bij de vormgeving van een programma conditionaliteiten aan landen, waardoor zij
economische aanpassingen doorvoeren en daarmee terugbetaling waarborgen. Ook heeft
het IMF een preferred-creditor status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private en publieke
crediteuren. Ten slotte hanteert het IMF ook een reservebuffer, die ongeveer SDR 15
tot 20 mld. bedraagt. De kans dat DNB niet meer door het IMF wordt terugbetaald wanneer
(een deel van) de lening van DNB wordt ingeroepen is dus zeer klein.

Poverty Reduction and Growth Trust

De PRGT voorziet lage-inkomenslanden van concessionele leningen met een lange looptijd
en rentesubsidie en staan daarom los van de overige IMF-middelen. PRGT-programma’s
worden gefinancierd uit leningen van donoren (via de zogenaamde leningenaccount),
aangevuld met een rentesubsidie die gefinancierd wordt door giften en uit het rendement
op giften uit het verleden (via de zogenaamde subsidieaccount). Middelen in de PRGT-leningenaccount
moeten volledig worden terugbetaald. De leningenaccount van de PRGT is gevuld met
middelen van 15 donorlanden waaronder Nederland. De totale bijdragen van donorlanden
bepalen de leencapaciteit van de PRGT. Donorlanden stellen PRGT-middelen beschikbaar
voor een bepaalde periode, die op verzoek van het IMF en met goedkeuring van donorlanden
kan worden verlengd. De huidige PRGT-bijdragen van donorlanden lopen tot en met 2024.
Momenteel draagt Nederland SDR 1 mld. (ca. EUR 1,3 mld.)12 bij aan de PRGT-leningenaccount. Deze bijdrage bestaat uit twee leendelen van SDR
500 mln. met een looptijd t/m 2024.

Voorstel

Het IMF voorziet dat de COVID-19 crisis tot een grote stijging van de vraag naar PRGT-leningen
leidt, waardoor aanvullende middelen nodig zullen zijn13. Het IMF verwacht dit jaar ongeveer SDR 12,5 mld. aan extra middelen in de PRGT nodig
te hebben en heeft daarom de huidige 15 PRGT-donoren, waaronder Nederland, en een
aantal nieuwe kredietwaardige donoren gevraagd om een aanvullende bijdrage te doen.
Het betreft hier voorlopig alleen een verzoek voor leningen om de leningenaccount
aan te vullen en nog geen giften voor de subsidieaccount. De Nederlandse bijdrage
aan de PRGT-leningenaccount wordt uitgevoerd door DNB die als garantie op de begroting
van het Ministerie van Financiën wordt verantwoord en valt niet onder ODA.

Daarnaast heeft het IMF een verzoek voor verlenging van de reeds bestaande PRGT-leningen
gedaan tot en met 2029. Dit verzoek is aan alle donorlanden gedaan en van belang om
de continuïteit van de PRGT te waarborgen.

Appreciatie

Nederland onderschrijft het belang van de rol van het IMF voor lage-inkomenslanden
en het op peil houden van middelen voor de PRGT. Door onzekerheid op financiële markten
kampen lage-inkomenslanden met een tekort aan buitenlandse financieringsmogelijkheden.
De inkomsten in deze landen lopen stevig terug, waardoor beschikbaarheid van harde
valuta verder zal afnemen en liquiditeitstekorten dreigen. Zoals eerder beschreven,
zijn ook de schuldenniveaus van ontwikkelingslanden een punt van aandacht. Vrijwel
de helft van de lage inkomenslanden kampte al met een onhoudbare schuld of een hoog
risico hierop. De economische gevolgen van de COVID-19 crisis verslechteren deze situatie
verder en leiden mogelijk in diverse landen tot een schuldencrisis.

Deze omstandigheden maken het voor veel landen lastig om op korte termijn aan hun
financieringsverplichtingen te voldoen. Het IMF kan bij urgente betalingsbalansproblemen
direct steun bieden en financiering verschaffen voor noodzakelijke investeringen in
gezondheidszorg en het bestrijden van de sociaaleconomische crisis. Het IMF is voor
lage-inkomenslanden belangrijk, aangezien geen ander publieke of private institutie
in staat is om de economische en financiële stabiliteit van lage-inkomenslanden te
waarborgen op dezelfde schaal.

Nederland hecht aan een brede en eerlijke lastenverdeling en heeft gepleit voor een
uitbreiding van de groep donorlanden. Het IMF heeft naast de huidige landen die al
bijdragen aan de PRGT, ook een nieuwe groep kredietwaardige landen gevraagd om een
bijdrage te leveren aan de PRGT-leningenaccount.

Impact begroting

Nederland staat positief ten aanzien van het verzoek om SDR 500 mln. (EUR 620 mln.14) als lening via de PRGT te verstrekken, met een looptijd tot en met 2029. Een verhoging
van SDR 500 mln. is in verhouding met het aandeel dat Nederland in het verleden heeft
bijgedragen en is voldoende om de benodigde aanvulling te realiseren, indien alle
huidige donorlanden (die nog geen bijdragen hebben toegezegd) een in verhouding gelijkwaardige
bijdrage leveren. Nederland onderschrijft daarnaast het belang van continuïteit van
PRGT-middelen en is daarom voornemens akkoord te gaan met het voorstel om de looptijd
van de twee bestaande leningen van ieder SDR 500 mln. te verlengen tot en met 2029.
Dat betekent een verlenging van 5 jaar. De terugbetalingstermijn onder het PRGT is
maximaal 10 jaar, waardoor een uitstaande lening uiterlijk in 2039 is terugbetaald
aan DNB. Vanaf 2030 zal de omvang van de garantie aan DNB jaarlijks worden bijgesteld
naar de omvang van het uitstaande leenbedrag, totdat dit volledig is terugbetaald.
De garantie op de omvang van de terugbetaling zal uiterlijk t/m 2039 op de begroting
Financiën IXB doorlopen.

De Nederlandse PRGT-lening wordt verstrekt door DNB. De Nederlandse Staat kent voor
het volledige bedrag een garantie toe aan DNB mocht de situatie zich voordoen dat
DNB niet meer wordt terugbetaald door het IMF op (een deel van) de verstrekte PRGT-leningen.
De kans dat dit gebeurt is echter klein. Daarom worden geen schades geraamd.

Risico’s

Leningen via de PRGT kennen een aantal risicobeheersende en risicomitigerende maatregelen.
Het eerste element hierin vormt het strenge toegangsbeleid, waarbij de analyse van
schuldhoudbaarheid en richtlijnen voor limieten van leningen centraal staan. Ten tweede
zijn de vormgeving van het programma en de conditionaliteiten die het IMF stelt aan
PRGT-programma’s belangrijke waarborgen voor terugbetaling. Hiermee voeren lidstaten
economische aanpassingen door die ze in staat stellen hun betalingsbalansproblemen
op orde te krijgen en tijdig de lening terug te betalen. Het IMF heeft daarnaast onder
de crediteuren preferred-creditor status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private
en publieke crediteuren. In de afgelopen 25 jaar is het slechts één keer voorgekomen
dat er een betalingsachterstand ontstond bij de PRGT. Daarbij moet wel worden aangetekend
dat de impact van de COVID-19 crisis zonder precedent is en dat voor een aantal landen
dat gebruik maakt van PRGT-middelen in de aankomende jaren een onhoudbare schuldsituatie
dreigt. De PRGT heeft reserves, waardoor betalingsachterstanden niet direct een risico
vormen voor het inroepen van de garantie.

Omvang garanties

Het kabinet is voornemens om in 2020 de garantie voor de leningenovereenkomst PRGT
tussen DNB en het IMF te verhogen met SDR 500 mln. (EUR 620 mln.), welke zal lopen
t/m 31 december 2029, in lijn met het verzoek van het IMF. De bestaande leningenovereenkomst
PRGT tussen DNB en IMF van SDR 1 mld. zal worden verlengd t/m 31 december 2029. De
budgettaire verwerking vindt u in bijgevoegde incidentele suppletoire begroting van
Financiën (Kamerstuk 35 492). In de bijlage vindt u het toetsingskader risicoregelingen PRGT15.

Het kabinet is voornemens om per 1 januari 2021 de garantie voor de leningenovereenkomst
tussen DNB en het IMF te vernieuwen, welke voor de NAB-middelen zal lopen t/m 31 december
2025 en voor de bilaterale lening zal lopen t/m 31 december 2024, in lijn met het
verzoek van het IMF. De budgettaire verwerking vindt eveneens plaats met bijgevoegde
incidentele suppletoire begroting van Financiën. In de bijlage vindt u het toetsingskader
risicoregelingen NAB/BBA-middelen16 (Kamerstuk 35 492).

Tabel 1 geeft een overzicht van de totale omvang van IMF-garanties op de begroting
van het Ministerie van Financiën (IX) na verwerking van de wijzigingen in de garanties
PRGT en middelen IMF per 1 januari 2021.

Tabel 1: omvang IMF garanties Nederland per 1 januari 20211

In mld.

Huidige omvang2

Nieuwe omvang

Verschil in EUR

Ingang per

Quota

SDR 8,737 (EUR 10,832)

SDR 8,737 (EUR 10,832)

NAB

SDR 4,595 (EUR 5,697)

SDR 9,19 (EUR 11,394)

5,70

2021

BBA3

EUR 13,61

EUR 5,863

– 7,75

2021

SDR allocatie

SDR 9,673 (EUR 11,993)

SDR 9,673 (EUR 11,993)

PRGT

SDR 1 (EUR 1,240)

SDR 1,5 (EUR 1,86)

0,62

2020

PGRF4

SDR 0,25 (EUR 0,31)

SDR 0,25 (EUR 0,31)

ESAF4

SDR 0,2 (EUR 0,248)

SDR 0,2 (EUR 0,248)

Totaal

EUR 43,93

EUR 42,5

– 1,43

X Noot

1

De nieuwe NAB wordt van kracht wanneer meer dan 85% van de totale NAB leden hebben
geratificeerd. De VS hebben op vrijdag 27 maart een noodpakket begrotingsmaatregelen
aangenomen, waar de reeds afgesproken verdubbeling van de NAB, in 2021, onderdeel
van is en implementeert hiermee dus de eerder overeengekomen afronding van de 15e quotaherziening. Het is de verwachting dat andere landen snel zullen volgen met implementatie
van het NAB-besluit om zo de financiële slagkracht van het IMF te waarborgen. Mocht
eind 2020 nog niet meer dan 85% van de NAB-leden het nieuwe besluit hebben geratificeerd
zal de huidige omvang NAB en BBA 1 jaar extra doorlopen in 2021. De nieuwe omvang
zal in dat geval naar verwachting per 1 januari 2022 ingaan.

X Noot

2

Totaal fluctueert door wisselkoers SDR-EUR, tabel gebaseerd op wisselkoers 1 maart
2020.

X Noot

3

De BBA wordt in EUR verstrekt en is daarom niet afhankelijk van de SDR wisselkoers.

X Noot

4

De PGRF en de ESAF zijn voorlopers van de PRGT, waarop nog kleine bedragen uitstaan
die moeten worden terugbetaald.

Door de garantie voor de Nederlandse leningenovereenkomst PRGT te verhogen met SDR
500 mln. (EUR 620 mln.)17 zal in 2020 de Nederlandse garantie aan het IMF met EUR 620 mln. stijgen. Voorts
zal de daling van de Nederlandse garantie NAB/BBA-middelen van EUR 2,05 mld.18 per 2021 ingaan. Per saldo daalt de Nederlandse garantie aan het IMF daardoor vanaf
2021 met EUR 1,43 mld.19

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra