Brief regering : AOW-leeftijd en particuliere verzekeringen

Nr. 50 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2020

Op 25 november 2019 heb ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Het AOW-hiaat in particuliere
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen» aangeboden.1 In dit rapport geven de onderzoekers onder meer antwoord op de vraag wat er gebeurt
als een zelfstandige een particuliere arbeidsongeschiktheidsuitkering (AOV) ontvangt
op het moment dat de AOW-leeftijd wordt verhoogd.

Naar aanleiding van dit onderzoek is tijdens het debat over de begroting SZW 2020
in november 2019 (Handelingen II 2019/20, nr. 30, item 10) een motie van de leden Palland en Van Kent aangenomen (Handelingen II 2019/20, nr. 31, item 23), waarin de regering verzocht wordt breed te onderzoeken hoe zelfstandigen die door
ziekte niet in staat zijn (geweest) zich voor te bereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd,
financieel kunnen worden ondersteund2. De regering wordt verzocht de Kamer hierover voor 1 mei 2020 te informeren.

Met deze brief geef ik invulling aan deze motie en zal ik ingaan op de specifieke
situatie van de groep van 8.100 AOV-verzekerden, die in de motie worden genoemd.

SEO-onderzoek

Uit het SEO-onderzoek blijkt dat er eind 2017 circa 73.300 verzekerde zelfstandigen
waren met een verzekerde eindleeftijd van 65 jaar; bij hen sloot de eindleeftijd van
hun polis dus niet aan op de verhoogde AOW-leeftijd en was sprake van een AOW-hiaat.
Bij circa 8.100 van deze verzekerden loopt de uitkering al en zal deze stoppen op
hun 65e verjaardag terwijl zij dan nog niet hersteld zijn.

De verzekeraars hebben bijna iedereen die in aanmerking kwam, al voor ingang van de
hogere AOW-leeftijd, een verlengingsaanbod gegeven. Personen die al arbeidsongeschikt
waren of minder dan vijf jaar voor hun AOW-leeftijd zaten, hebben geen verlengingsaanbod
gekregen. Onbekend is hoeveel verzekerden gebruik hebben gemaakt van het aanbod. De
indruk bestaat dat het om een laag percentage gaat. Volgens verzekeraars hebben de
meeste verzekerden het aanbod niet geaccepteerd omdat het te duur was of omdat ze
kozen voor een andere oplossing. Uit het onderzoek kan geconcludeerd worden dat het
AOW-hiaat bij de groep van 8.100 mensen die een AOV-uitkering ontvangen samenhangt
met het feit dat het marktmechanisme rond de vrijwillige private verzekeringen niet
leidt tot een volledig toegankelijke verzekeringsmarkt waardoor onverzekerbare en
onverzekerde risico’s optreden. Als gevolg van deze mechanismen zal een vrijwillige
verzekering tot aan de AOW-leeftijd alleen tegen een hogere prijs worden aangeboden
of niet worden aangeboden (marktfalen). Als het arbeidsongeschiktheidsrisico eenmaal
is ingetreden is private verzekering ook niet meer mogelijk.

Verkenning mogelijkheden

In deze brief ga ik in reactie op de onderhavige motie na welke mogelijkheden er zijn
voor de groep van 8.100 AOV-verzekerden die als gevolg van het marktmechanisme onverzekerd
zijn voor hun AOW-hiaat.

Tijdelijke regeling Overbruggingsuitkering AOW (OBR)

Allereerst is voor deze groep bezien in hoeverre zij een beroep zouden kunnen doen
op de tijdelijke regeling OBR (deze loopt tot 1-1-2023). De OBR staat open voor personen
die op of voor 1 januari 2013 reeds deelnamen aan een VUT- en prepensioenregeling
of een vergelijkbare private AOV. Per 1 januari 2016 is de OBR ook opengesteld voor
personen wiens VUT-/AOV-uitkering tussen 1 januari 2013 en 1 juli 2015 is aangevangen.
De OBR-uitkeringsduur voor deze personen is gerelateerd aan de versnelde verhoging
van de AOW-leeftijd, doch deze is door de temporisering van de AOW-leeftijd logischerwijs
beperkt. Onderstaand is inzichtelijk gemaakt hoe de groep van 8.100 personen is samengesteld.

Private verzekeringen AOV

De particuliere AO-verzekering kwam tot uitkering voor of op 1 januari 2013

De particuliere AO-verzekering kwam tot uitkering na 1 januari 2013

Eind 2017 ouder dan 60 jaar. Deze personen bereiken vóor 1-1-2023 de leeftijd van
65 jaar

A.

Circa 1.000 personen komen in beginsel in aanmerking voor de OBR, mits aan de voorwaarden
wordt voldaan.

C.

Circa 450 personen komen in aanmerking voor de OBR in het kader van de versnelde verhoging
van de AOW-leeftijd, mits de uitkering tussen 1 januari 2013 en 1 juli 2015 is gestart
en voldaan wordt aan de inkomens- en vermogenstoets.

Bijna iedereen met een AOW-hiaat heeft, al voor ingang van de hogere AOW-leeftijd,
een verlengingsaanbod ontvangen. De meeste verzekerden hebben geen gebruik gemaakt
van dit aanbod.

Eind 2017 jonger dan 60 jaar. Deze personen bereiken ná 1-1-2023 de leeftijd van 65 jaar

B.

Circa 3.700 personen worden geacht zelf tijdig een voorziening te kunnen treffen,
bijvoorbeeld door te sparen.

D.

Circa 2.950 personen met een AOW-hiaat heeft, al voor ingang van de hogere AOW-leeftijd,
een verlengingsaanbod ontvangen. De meeste verzekerden hebben geen gebruik gemaakt
van dit aanbod.

Voor de onder A en C genoemde mensen met een AOV-uitkering biedt de OBR onder voorwaarden
een compensatie voor het AOW-hiaat (een aanvulling op het overig inkomen tot het minimumniveau).
De onder C en D genoemde mensen hebben veelal een verlengingsaanbod gehad van de private
verzekeraar en daar al dan niet gebruik van gemaakt.

Bij de onder B genoemde mensen is de uitkering al ingegaan voordat de AOW-leeftijd
verhoogd werd, maar deze groep zal de 65-jarige leeftijd pas bereiken nadat de tijdelijke
OBR is afgesloten.

In het kader van de motie is bekeken in hoeverre de OBR verruimd zou kunnen worden.
Al eerder heeft het kabinet op verzoek van de Kamer gezocht naar mogelijkheden om
de OBR te verruimen. Bij brief van 2 juni 20173 en in antwoord op schriftelijke vragen naar aanleiding van de begroting SZW 2019
(oktober 2018) is dit aan de Kamer gemeld (Kamerstuk 35 000 XV, nr. 11).

Een verruiming voor bepaalde groepen of een verruiming van de regeling in de tijd
is helaas niet mogelijk gebleken, omdat aan een verruiming van de voorwaarden van
de OBR terugwerkende kracht gegeven moet worden. Dit is zeer gecompliceerd. Zo zouden
bijvoorbeeld niet alleen oude OBR-uitkeringen, maar ook oude afgewezen OBR-aanvragen
herzien moeten worden op basis van veelal gewijzigde persoonlijke omstandigheden.
Om rechtsongelijkheid te voorkomen zou een dergelijke verruiming van de OBR ook moeten
gelden voor andere groepen in de OBR, bijvoorbeeld mensen die na 1 januari 2013 een
VUT- of prepensioen uitkering zijn gaan ontvangen, die niet doorloopt na de nieuwe
AOW-leeftijd. Voorts zou het loslaten van de einddatum van de OBR ertoe leiden dat
de OBR een structurele regeling wordt voor een relatief kleine groep mensen, waarbij
de SVB na 2023 het systeem en de kennis in stand moet houden voor een (steeds) beperkter
aantal OBR-gevallen. Dit is niet wenselijk en kwetsbaar voor de uitvoering. Daarnaast
maakt het de uitvoering ondoelmatig.

Overige regelingen

Naast de OBR is ook bezien in hoeverre binnen de sociale zekerheid andere mogelijkheden
zijn om het AOW-hiaat van arbeidsongeschikte zelfstandigen te overbruggen. Met de
inwerkingtreding van de Wet einde toegang verzekering WAZ (Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering
zelfstandigen) is de toegang tot de WAZ geëindigd in 2006 en heeft de overheid het
arbeidsongeschiktheidsrisico van zelfstandigen overgelaten aan de private markt. De
toegang tot het Bbz 2004 voor arbeidsongeschikte zelfstandigen met een WAZ-uitkering
is gelijktijdig beëindigd. De WAZ en het Bbz 2004 zijn alleen gehandhaafd voor de
toen lopende WAZ-uitkeringen. Het Bbz wordt voor oudere zelfstandigen met een niet
levensvatbaar bedrijf daarbij gefaseerd afgebouwd.

Er is nadien een aantal regelingen getroffen die een inkomensaanvulling bieden aan
specifieke groepen ingeval van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid en werkloosheid
(IOAW, IOW, en IOAZ). De IOAW en IOW bieden een aanvullende voorziening voor oudere
werkloze en/of arbeidsongeschikte werknemers, na afloop van hun WW-duur. Onder de
doelgroep vallen dus geen zelfstandigen. Voor zelfstandigen bestaat de IOAZ. Deze
regeling geldt voor oudere gewezen zelfstandigen (van 55 jaar of ouder tot de AOW-leeftijd),
die gedwongen worden hun bedrijf te beëindigen omdat ze hier duurzaam een te laag
inkomen uit halen om van te leven. De IOAZ heeft tot doel inkomensondersteuning te
bieden aan de gewezen zelfstandige, en indien daar sprake van is diens partner, tot
het sociaal minimum. De IOAZ biedt soelaas voor de mensen die aan de uitkeringsvoorwaarden
voldoen. Hierbij is allereerst van belang dat de IOAZ wordt aangevraagd vóórdat het
bedrijf beëindigd wordt. Het recht op de IOAZ-uitkering ontstaat vervolgens niet eerder
dan dat het bedrijf – binnen 19 maanden – beëindigd is. De persoon in kwestie moet
daarnaast de afgelopen 10 jaar onafgebroken gewerkt hebben, waarvan de laatste 3 jaar
als zelfstandige (minimaal 1.225 uur per jaar in het eigen bedrijf). Zelfstandigen
die niet meer kunnen werken wegens volledige arbeidsongeschiktheid vallen niet onder de reikwijdte van de IOAZ. Slechts in uitzonderlijke
gevallen komen gedeeltelijk arbeidsongeschikten in aanmerking voor een IOAZ-uitkering. Uitbreiding van de IOAZ
voor de groep AOV-verzekerden met een AOW-hiaat die nu niet onder de IOAZ vallen,
past niet bij de aard en het doel van de regeling. De IOAZ is geen arbeidsongeschiktheidsverzekering.
Ook het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) biedt geen soelaas.

Eigen middelen als vangnet

Alhoewel de mogelijkheden binnen de publieke regelingen zeer beperkt zijn om het AOW-hiaat
van arbeidsongeschikte zelfstandigen financieel te overbruggen, wordt niet uitgesloten
dat er mogelijkheden kunnen liggen in de persoonlijke sfeer van betrokkenen. Zij kunnen
wellicht het AOW-gat overbruggen door bijvoorbeeld hun aanvullend pensioen naar voren
te halen. Ook is het wellicht mogelijk dat ze inkomen ontlenen uit hun eigen opgebouwde
vermogen. Als er geen recht op de OBR bestaat, het aanvullend pensioen niet naar voren
kan worden gehaald, er geen eigen inkomen, geen eigen vermogen en geen verdienende
partner aanwezig is, kan er recht bestaan op een bijstandsuitkering. De Participatiewet
vormt waar nodig voor eenieder een adequaat sociaal vangnet. Naast de algemene bijstand
op het niveau van het sociaal minimum, kent de Participatiewet namelijk ook een wettelijk
instrumentarium waarmee gemeenten zo nodig, ongeacht de aard van het inkomen, aanvullende
inkomensondersteuning kunnen bieden. Samen met andere inkomensondersteuningen vanuit
het rijk, zoals toeslagen, wordt hiermee een toereikend systeem geboden, waarmee burgers
– van alle leeftijden – kunnen voorzien in noodzakelijke kosten van het bestaan zodat
zij niet onder het sociaal minimum hoeven te leven.

AOV zelfstandigen en stijgende AOW-leeftijd

Deze verkenning naar mogelijkheden om het AOW-hiaat van deze 8.100 arbeidsongeschikte
zelfstandigen financieel te overbruggen heeft duidelijk gemaakt dat de oorzaken van
het AOW-hiaat samenhangen met marktmechanismen die eigen zijn aan een vrijwillige
private verzekering. De problematiek van zelfstandigen die, mede als gevolg van private
marktmechanismen, niet of onvoldoende verzekerd zijn voor het risico van arbeidsongeschiktheid,
is een vraagstuk dat er al langer ligt. Met het oog op dit vraagstuk heeft het kabinet
in het Pensioenakkoord afgesproken dat er voor zelfstandigen een wettelijke verzekeringsplicht
komt tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Het doel van deze verzekeringsplicht
is om naast de bestaande werknemersverzekering van de Wet WIA ook andere werkenden
te beschermen tegen de gevolgen van arbeidsongeschiktheid. Het kabinet wil zodoende
borgen dat – anders dan nu het geval is – iedere zelfstandige zich kan verzekeren
tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Niet iedere zelfstandige kan zich nu immers
op de private markt verzekeren tot de (verhoogde) AOW-leeftijd.

Bij een wettelijke verzekeringsplicht zijn in de toekomst alle zelfstandigen verzekerd
tot de AOW-leeftijd. Conform de afspraak in het Pensioenakkoord heeft de Stichting
van de Arbeid een voorstel uitgewerkt voor een wettelijke verzekeringsplicht voor
zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Dit voorstel is op 3 maart jongstleden
aan mij aangeboden. Op dit moment ben ik bezig om dit advies te bestuderen en de precieze
implicaties ervan in kaart te brengen. Voor de zomer van 2020 komt het kabinet met
een reactie.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees