Brief regering : Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen Meerjarig Financieel Kader 2021-27 en herstelstrategie n.a.v. de COVID-19 uitbraak

22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1543 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juni 2020

Op 27 mei jl. presenteerde de Europese Commissie in twee Mededelingen haar strategie
voor het herstel van de Europese Unie in reactie op de crisis die door de COVID-19
uitbraak is ontstaan. Met deze strategie komt de Europese Commissie tegemoet aan het
verzoek dat de leden van de Europese Raad op 23 april jl. deden.

In deze Kamerbrief worden vanwege de nauwe onderlinge samenhang de twee mededelingen
en vijf Commissievoorstellen als pakket toegelicht en beoordeeld.1 Dit zijn de kernelementen van het voorgestelde pakket. Deze brief voorziet in de
toezegging om uw Kamer de kabinetsappreciatie te sturen voordat over het Commissievoorstel
in de (Europese) Raad gesproken wordt (notaoverleg Europese Top d.d. 6 mei jl.). In
deze brief wordt tevens ingegaan op de verzoeken van de vaste commissie voor Europese
Zaken d.d. 2 juni jl. Daarbij zij aangetekend dat deze Kamerbrief zich tot de hoofdlijnen
beperkt. De verdere uitwerking van het voorgestelde heeft de Europese Commissie opgenomen
in (sectorale) wetgevingsvoorstellen. Hierover zal het kabinet uw Kamer separaat schriftelijk
informeren. Het volledige overzicht van de Commissievoorstellen is opgenomen in de
bijlage2.

Deze Kamerbrief start, na een korte samenvatting, met een toelichting en appreciatie
van de needs assessment. Daarna volgt een toelichting en appreciatie van het nieuwe,
tijdelijke herstelinstrument genaamd Next Generation EU, waarbij apart ingegaan wordt
op de financiering van Next Generation EU en de beoordeling daarvan door het kabinet.
Ook worden de aanpassingen van het huidige Meerjarig Financieel Kader 2014–2020 (MFK)
en de aangepaste en nieuwe voorstellen voor het komende MFK voor de periode 2021–2027
en het Eigen Middelen Besluit (EMB) toegelicht en beoordeeld. Omdat deze brief de
BNC-fiches zal vervangen, wordt in de brief ingegaan op bevoegdheid, subsidiariteit
en proportionaliteit van het voorgestelde pakket. Aan het slot van de brief wordt
ingegaan op het onderhandelingsproces.

Kern

Het voorgestelde pakket bevat een regulier Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027
met een vastleggingenplafond van 1.100 miljard euro, aangevuld met een nieuw tijdelijk
herstelinstrument (Next Generation EU) van 750 miljard euro (gefinancierd met geld
geleend op de kapitaalmarkt) en een verhoging van het huidige MFK 2014–2020 met 11,5 miljard euro
voor 2020. Het grootste onderdeel van Next Generation EU is de Recovery and Resilience
Facility (RRF). De RRF heeft een omvang van 560 miljard euro, waarvan 310 miljard euro
bestaat uit subsidies en 250 miljard euro bestaat leningen. De resterende 190 miljard euro
van Next Generation EU wordt uitgegeven via EU-programma’s binnen het MFK.

De inzet van het kabinet is erop gericht om via Europese samenwerking duurzaam herstel
van deze uitzonderlijke crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak te bespoedigen
en verdere economische groei te bevorderen. De maatregelen die hiervoor genomen worden
moeten leiden tot sterkere lidstaten en een sterkere Unie. Hiervoor zijn Europese
solidariteit tussen lidstaten onderling en de daaraan verbonden verantwoordelijkheid
centrale uitgangspunten. De Unie staat voor de uitdaging om de crisis als gevolg van
de COVID-19 uitbraak aan te pakken. Om de economische weerbaarheid en veerkracht structureel
te verbeteren acht het kabinet het van belang dat de benodigde structurele hervormingen
in de lidstaten plaatsvinden en dat investeringen bijdragen aan een duurzame versterking
van het groeivermogen, onder andere door invulling te geven aan de ambities op het
vlak van vergroening en digitalisering, en daarmee leiden tot duurzaam werkgelegenheidsherstel.
Ook moet het functioneren van de Interne Markt worden hersteld en verder worden versterkt.
Modernisering van de EU-begroting om deze toekomstbestendig te maken blijft van onverminderd
belang, evenals de noodzaak om Europese uitgaven op een financieel houdbaar niveau
te houden en tot een eerlijke verdeling van de financiering ervan te komen. De naleving
van rechtsstatelijkheidsbeginselen en grondrechten en de bestrijding van fraude, inclusief
sterke betrokkenheid van de relevante EU instituties, zijn hierbij van belang. Deze
inzet is ook verwoord in het non-paper dat Nederland samen met Denemarken, Oostenrijk
en Zweden heeft opgesteld.

Het door de Europese Commissie voorgestelde pakket komt op een aantal punten overeen
met de Nederlandse inzet, zoals op het gebied van het belang van hervormingen in de
lidstaten en van modernisering van de begroting, evenals de tijdelijkheid van de aanvullende
middelen. Op een aantal belangrijke andere punten, zoals de financiering, staan de
voorstellen ver af van de Nederlandse inzet. Het kabinet zal zich hier sterk voor
inzetten en gezamenlijk optrekken met gelijkgezinde lidstaten. Het kabinet zal uw
Kamer in de aankomende periode regulier op de hoogte houden van de voortgang in de
onderhandelingen.

Eerste bespreking van het voorgestelde pakket zal plaatsvinden tijdens de Europese
Raad van 19 juni 2020. Deze Europese Raad zal worden voorbereid door een discussie
in de Raad Algemene Zaken (RAZ) en door consultaties van de Voorzitter van de Europese
Raad met de lidstaten.

Needs assessment

Inhoud

De leden van de Europese Raad hebben op 23 april jl. geconcludeerd dat er een grondige
impactanalyse nodig is van de Europese Commissie om meer duidelijkheid te hebben over
de gevolgen van COVID-19 in de verschillende regio’s en sectoren. In dat kader heeft
de Europese Commissie op 27 mei jl. haar zogeheten needs assessment gepresenteerd.3 Hierin beschrijft de Commissie eerst de manier waarop COVID-19 en bijbehorende maatregelen
impact hebben (gehad) op respectievelijk huishoudens, bedrijven en overheden. COVID-19
kan volgens de Europese Commissie leiden tot een grote stijging van de werkloosheid,
met name onder kwetsbare huishoudens. Ook kan de COVID-19 uitbraak leiden tot faillissementen
bij bedrijven met daarbij vernietiging van (immaterieel) bedrijfskapitaal, verlies
voor aandeelhouders en verstoringen in waardeketens. Mede als gevolg van nationale
overheidsmaatregelen, zal de publieke schuld voor alle lidstaten toenemen.

Vervolgens beschrijft de Europese Commissie de verschillen in impact tussen sectoren
en gebieden op het gebied van bbp-verlies en werkloosheid, en de mate waarin lidstaten
deze impact kunnen mitigeren. Zo zijn sommige lidstaten volgens de Europese Commissie
minder veerkrachtig en hebben zij kleinere publieke en private buffers waardoor zij
minder beleidsruimte hebben om de economische gevolgen te mitigeren. Door de crisis
dreigt de divergentie toe te nemen, kan een ongelijk speelveld ontstaan tussen lidstaten,
en worden grensoverschrijdende productieketens verstoord, aldus de Europese Commissie.
Dit zou de convergentie, eenheid en de interne markt schaden volgens de analyse.

Ten slotte gaat de Commissie in op de investerings- en financieringsbehoefte. Allereerst
schat de Europese Commissie in hoeveel het eigen vermogen van bedrijven afneemt door
COVID-19. Hierbij worden de totale verliezen van bedrijven geschat op 720 miljard euro
tot eind 2020 in het basisscenario, wat zou kunnen oplopen tot 1.200 miljard euro
in een negatiever scenario. Hierdoor ontstaat volgens de Europese Commissie een corresponderend
tekort aan aandelenkapitaal dat moet worden aangevuld om faillissement te voorkomen.
De sectoren waarin deze verliezen vooral zullen vallen zijn, onder andere, de horeca
en de culturele/recreatieve sector en in mindere mate groot- en detailhandel, transport,
industrie en de bouw.

Ten tweede stelt de Europese Commissie dat investeringen hard geraakt worden door
zowel lagere vraag, hogere onzekerheid, bottlenecks in toeleveringskanalen en ongunstige
financieringscondities. Er zijn volgens de Europese Commissie vier typen investeringsbehoeften:
wegvallende private investeringen door de impact van de crisis; additionele investeringsbehoeften
die aan het licht komen door de crisis met het oog op strategische autonomie; bestaande
investeringsbehoeften voor de groene en digitale transities; en investeringen die
nodig zijn om de voorraad publieke kapitaalgoederen constant te houden. Deze behoeften
kunnen toenemen indien een negatiever scenario zich materialiseert, aldus de Commissie.

Ten derde redeneert de Europese Commissie dat COVID-19 ook een grote impact heeft
op de uitgaven aan sociale zekerheid en de gezondheidszorg. Hierbij gaat het zowel
om korte termijn uitgaven (bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen en acute zorg) als
langere termijn investeringen (meer capaciteit rondom infectieziekten en verbeteren
zorgsystemen). Ook neemt de Europese Commissie de sociale gevolgen mee van de economische
crisis die is ontstaan door COVID-19.

In de conclusie stelt de Europese Commissie dat op basis van deze analyse de totale
publieke financieringsbehoefte van de hele EU in 2020 en 2021 5.400 miljard euro zal
bedragen, waarvan 1.700 miljard euro toe te schrijven valt aan de Coronacrisis.

Ten slotte maakt de Europese Commissie een analyse van de potentiële economische impact
van het voorgestelde herstelinstrument. Middels een simulatie vindt de Europese Commissie
een positief effect op het totale bbp-niveau in de EU in 2024 van 2¼ procentpunt ten
opzichte van het basisscenario uit de lenteraming van de Europese Commissie. Ook voorziet
de EU dat het instrument leidt tot een flinke toename in de werkgelegenheid, ongeveer
2 miljoen voltijdbanen meer ten opzichte van het basisscenario (zonder herstelfonds)
in 2024. Daarnaast loopt door het EU-herstelfonds de publieke schuldquote volgens
de simulatie af in lidstaten met een bbp per capita onder het EU-niveau, terwijl in
lidstaten met een bbp per capita boven het EU-niveau de schuldquote licht toeneemt.

Appreciatie

Het kabinet heeft bij eerdere discussies inzake de inzet van EU-middelen ten behoeve
van het economisch herstel bepleit dat allereerst een grondige impactanalyse nodig
is om meer duidelijkheid te hebben over de gevolgen van COVID-19 in de lidstaten,
regio’s en sectoren. In dat kader verwelkomt het kabinet de analyse van de Europese
Commissie.

Het kabinet onderschrijft in algemene zin het economisch beeld dat de Europese Commissie
schetst in het eerste gedeelte van haar analyse. Zo deelt het kabinet de vaststelling
dat de COVID-19 uitbraak een zeer grote impact heeft op werknemers, ZZP-ers, bedrijven
en overheden. Ook erkent het kabinet dat de impact sterk verschilt tussen regio’s
en sectoren zoals de Europese Commissie beschrijft in haar analyse. Daarbij merkt
het kabinet op dat de analyse geen duidelijke inzage biedt in de verwachte economische
schade per lidstaat.

Tevens merkt het kabinet op dat de Europese Commissie, bij het beschrijven van de
ruimte die lidstaten hebben om de gevolgen van de crisis te mitigeren, alleen gekeken
heeft naar de publieke schuld en niet naar de private schuld, groei of bijvoorbeeld
de koopkrachtontwikkeling, terwijl dit onderdeel zou moeten uitmaken van een integrale
economische analyse. Sommige lidstaten met een hoge publieke schuld hebben een lage
private schuld en vice versa. De Europese Commissie stelt vervolgens dat de crisis
als gevolg van de COVID-19 uitbraak met name een grote uitdaging is voor lidstaten
met hoge publieke schuld- en tekortratio’s. Hierbij past volgens het kabinet echter
de kanttekening dat de Europese Commissie in de context van de Pandemic Crisis Support
binnen het Europees Stabiliteitsmechanisme eerder deze maand heeft geconcludeerd dat
de publieke schulden van alle Eurolanden houdbaar zijn op de middellange termijn,
waarbij onder andere de «historisch lage rente» als relevante factor werd beschouwd.4 Deze zaken beziend ontbreekt een duidelijke onderbouwing voor het verschaffen van
subsidies (in plaats van leningen) vanuit de Recovery and Resilience Facility (RRF).
Ook kan naar mening van het kabinet meer aandacht uitgaan naar de wijze waarop lidstaten
omgaan met het doorvoeren van structurele hervormingen die nodig zijn om hun economische
fundamenten te versterken door bijvoorbeeld schulden af te bouwen en pensioenstelsels
te hervormen en hun administratieve capaciteit te verbeteren.

Voor wat betreft de analyse van de financierings- en investeringsbehoefte verwelkomt
het kabinet dat de analyse van de Europese Commissie vanuit verschillende invalshoeken
is verricht. Tegelijkertijd ontbreekt volgens het kabinet een onderbouwing van welk
deel van de behoeften gefinancierd moet door lidstaten zelf en welk deel door de EU.
Zo neemt het kabinet kennis van de conclusie dat er sprake is van 1.700 miljard euro
aan additionele publieke financieringsbehoeften door COVID-19 over 2020 en 2021, zowel
nationaal als op EU-niveau, maar is het kabinet op basis van de analyse niet in staat
deze terug te leiden naar de 750 miljard die de Europese Commissie voorstelt voor
het EU-herstelfonds. Ook is nog niet duidelijk of de aanzienlijke reeds gedane en
voorziene publieke financiering vanuit de lidstaten, de recent in de Eurogroep overeengekomen
maatregelen, waaronder het beschikbaar stellen van de ESM-kredietlijn Pandemic Crisis Support, en de inzet van de ECB worden meegenomen in de analyse. Daarmee ontbreekt een duidelijke
relatie tussen de analyse enerzijds, en het voorstel voor de omvang van het fonds
anderzijds. Daarnaast deelt het kabinet de vaststelling van de Europese Commissie
dat sommige getallen niet bij elkaar opgeteld kunnen worden in verband met dubbeltellingen.
Verder stelt het kabinet vast dat sommige berekeningen niet direct toebedeeld kunnen
worden aan COVID-19 maar al bestaande investeringsbehoeften betreffen van voor de
uitbraak van COVID-19, zoals de Europese Commissie zelf ook noemt. Dit betreft met
name de groene en digitale transitie, de wens om minder afhankelijk te worden van
het buitenland voor kritische processen en producten en de wens de voorraad kapitaalgoederen
op peil te houden. Het kabinet zal daarom een nadere toelichting vragen van de needs
assessment door de Europese Commissie.

Het kabinet neemt kennis van de bevindingen op het gebied van de impact van het herstelfonds.
Het is positief dat – op basis van de analyse van de Europese Commissie – het herstelfonds
kan bijdragen aan economische groei, werkgelegenheid en verbetering van de publieke
financiën in sommige lidstaten. Daarbij merkt het kabinet op dat de economische effecten
afhankelijk zijn van de toegevoegde waarde van de bestedingen en de mate waarin deze
aangewend worden voor productiviteitsverhogende investeringen. Tevens merkt het kabinet
op dat structurele hervormingen essentieel zijn voor duurzame economische groei en
weerbaarheid op de middellange termijn van zowel de meest getroffen lidstaten als
de Unie als geheel. Dit tezamen onderstreept het belang van adequate randvoorwaarden
voor de besteding van middelen uit het herstelfonds.

Next Generation EU

Inhoud

De Europese Commissie stelt de oprichting van een tijdelijk herstelpakket (hierna:
Next Generation EU) voor, ter grootte van 750 miljard euro. Via Next Generation EU
worden de middelen over de verschillende programma’s van de Unie verdeeld overeenkomstig
de strategie voor het herstel van de Europese Unie. Next Generation EU moet bijdragen
aan het herstel en het toekomstbestendig maken van de Europese economie. De Europese
Commissie stelt voor om dit via drie pijlers te doen:

1) Herstel en reparatie van de economie door middel van publieke investeringen. Gericht
op de financiering van hervormingen en investeringen in lidstaten, in lijn met Europese
prioriteiten als vergroening en digitalisering. De belangrijkste bouwsteen van deze
pijler is de Recovery and Resilience Facility die er speciaal op gericht is om de
sociaal-economische impact van de crisis te mitigeren en publieke investeringen en
hervormingen gericht op Europese prioriteiten te ondersteunen. Daarnaast wordt een
nieuw initiatief, REACT-EU, gestart om via het cohesiebeleid bij te dragen aan economische
en sociale weerbaarheid van lidstaten en aan duurzaam herstel van de crisis. Verder
richten de publieke investeringen zich op de versterking van de plattelandsontwikkeling
(de tweede pijler van het GLB) en het Just Transition Mechanism.

2) Mobiliseren van private investeringen, met name in strategisch relevante sectoren.
Daarbij dient ook steun te zijn voor gezonde bedrijven die door de crisis evenwel
dreigen om te vallen. De Europese Commissie stelt voor om InvestEU te versterken middels
de oprichting van een nieuwe Strategic Investment Facility. Daarnaast stelt de Europese
Commissie een Solvency Support Instrument voor.

3) Verhogen van weerbaarheid voor crises. De Europese Commissie stelt onder meer een
nieuw gezondheidsprogramma, EU4Health, voor. Ook andere crisisinstrumenten, zoals
RescEU en het Union’s Civil Protection Mechanism worden uitgebreid en versterkt. Ook
Horizon Europe krijg aanvullende middelen om in te zetten voor investeringen in onderzoek
en innovatie ten behoeve van gezondheidszorg en de groene en digitale transities,
om zo de Europese concurrentiekracht te versterken, waaronder het innovatieve mkb.

Hieronder worden de belangrijkste elementen van Next Generation EU verder toegelicht.

Het grootste onderdeel van Next Generation EU is de zogenoemde Recovery and Resilience
Facility (RRF). Deze faciliteit, waarvoor een omvang van 560 miljard euro wordt voorgesteld,
moet een ondersteuning vormen voor publieke investeringen en structurele hervormingen.
Doel van het RRF is het bevorderen van cohesie en weerbaarheid; het reduceren van
de sociale en economische impact van de COVID-19-crisis; het stimuleren van de groene
en digitale transities en werkgelegenheidsgroei. De werking van het RRF bouwt voort
op het eerdere voorstel voor een Reform Support Programme, dat hiermee door de Europese
Commissie wordt ingetrokken. Dat voorstel omvatte de inrichting van het Begrotingsinstrument
voor Convergentie en Concurrentiekracht (BICC) voor eurolanden en het Convergentie-
en hervormingsinstrument (CRI) voor niet-eurolanden, deze twee instrumenten komen
dus te vervallen5. Om aanspraak te maken op het RRF moeten lidstaten plannen indienen die bestaan uit
structurele hervormingen en publieke investeringsprojecten, als coherent pakket. De
plannen worden beoordeeld op hun bijdrage aan de hiervoor genoemde doelen, waarbij
o.a. wordt getoetst of deze aansluiten bij de landspecifieke aanbevelingen in het
kader van het Europees Semester. De publieke investeringen kunnen op vele terreinen
worden gedaan. In de plannen dienen mijlpalen en doelen met betrekking tot de investeringen
en structurele hervormingen te worden afgesproken. Uitbetaling zal worden gebaseerd
op de geboekte vooruitgang op deze doelen. De middelen die lidstaten ontvangen bestaan
uit zowel subsidies (310 miljard euro) als leningen (250 miljard euro)6. Middelen zullen worden verdeeld op basis van werkloosheidscijfers (2015–2019), de
omvang van de bevolking (2019) en het bbp per capita (2019). Aanvragen kunnen door
lidstaten worden ingediend tot eind 2024.

Ander onderdeel van Next Generation EU is een nieuw programma binnen het cohesiebeleid,
genaamd REACT-EU. Dit programma, met een voorziene omvang van 50 miljard euro in de
periode 2021–2022, dient bij te dragen aan economische en sociale weerbaarheid van
lidstaten en aan duurzaam herstel van de crisis. De middelen worden verdeeld op basis
van relatieve welvaart en de meest actuele statistieken over de impact van de crisis
als gevolg van de COVID-19 uitbraak op de economieën van de lidstaten. In de herfst
van 2020 zal de Europese Commissie een eerste verdeling voor 2020 en 2021 berekenen.
Een jaar later worden de middelen voor 2022 verdeeld, op basis van de dan meest recente
statistieken.

Daarnaast stelt de Europese Commissie ook een intensivering van 15 miljard euro van
het fonds ten behoeve van plattelandsontwikkeling (pijler 2 van het GLB, totaalbudget
90 miljard euro) en een intensivering van 32,5 miljard euro van het Just Transition
Fund (JTF) (totaalbudget 40 miljard euro) voor, om duurzaam crisisherstel te stimuleren.

Naast publieke investeringen zet de Europese Commissie in haar voorstellen ook in
op het mobiliseren van meer private investeringen, door het bieden van een combinatie
van eigen vermogen, leningen en garanties middels garantstellingen aan de Europese
Investeringsbank groep (EIB). Ten eerste, een Solvency Support Instrument (SSI) gericht
op het bieden van solvabiliteitssteun aan bedrijven die door de crisis in nood zijn
geraakt via financiële intermediairs (31 miljard euro, inclusief 5 miljard euro in
2020, gericht op het mobiliseren van 300 miljard euro aan private investeringen).
Dit instrument zal met name gericht zijn op het aanvullen van nationale regelingen
op dit gebied en het verzekeren van een Europees gelijk speelveld. Ten tweede, een
Strategic Investment Facility voor het ontwikkelen en waarborgen van kritieke waardenketens
(15 miljard euro, dat tot 150 miljard euro aan investeringen moet mobiliseren). Ten
derde, een verhoging van het InvestEU programma tot 15,3 miljard euro om meer investeringen
te mobiliseren (meer dan 240 miljard euro), o.a. op het terrein van duurzame infrastructuur
en digitalisering.

Ten slotte wil de Europese Commissie bijdragen aan het verhogen van de weerbaarheid
voor crises door lessen te trekken uit deze crisis. Zo stelt de Europese Commissie
een nieuw gezondheidsprogramma, EU4Health, voor met een budget van 9,4 miljard euro.
Dit is een aanzienlijke versteviging ten opzichte van vorige voorstellen op dit terrein
onder het ESF+ (413 miljoen euro). Het nieuwe programma beoogt de weerbaarheid bij
crises te vergroten en heeft daarnaast ook aandacht voor de aanpak van medicijn- en
vaccintekorten en biedt ondersteuning aan nationale gezondheidssystemen. Ook stelt
de Europese Commissie voor andere crisisinstrumenten, zoals RescEU en het Union Civil
Protection Mechanism (UCPM) te versterken en uit te breiden. Verder krijgt Horizon
Europe aanvullende middelen (stijgt met 13,5 miljard euro naar een totaalbudget van
94,4 miljard euro) om in te zetten voor investeringen in onderzoek en innovatie ten
behoeve van gezondheidszorg en de groene en digitale transities, om zo de Europese
concurrentiekracht te versterken waaronder het innovatieve mkb. Als laatste onderdeel
van deze pijler stelt de Europese Commissie voor om de budgetten voor het Instrument
voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI) en humanitaire
hulp te verhogen. Het budget voor NDICI stijgt met 10,5 miljard naar 86 miljard euro.
Het budget voor humanitaire hulp neemt met 5 miljard toe tot 14,8 miljard euro.

Appreciatie

Het kabinet ziet structurele hervormingen als essentiële randvoorwaarden om duurzaam
economisch herstel en convergentie te bevorderen. Het kabinet is derhalve positief
over de koppeling van structurele hervormingen aan middelen voor publieke investeringen.
Publieke investeringen staan als gevolg van de economische crisis onder druk, waarbij
lidstaten verschillen in de mate waarin zij in staat zijn hun investeringen op peil
te houden. Hierdoor dreigt de divergentie in de EU verder toe te nemen en komen gemeenschappelijke
Europese doelen in het geding. Dit rechtvaardigt gezamenlijk Europees optreden, mede
ter versterking van onze mondiale positie tegen de achtergrond van mondiale economische
betrekkingen die onder druk staan. Het kabinet zet zich ervoor in dat structurele
hervormingen als duidelijke voorwaarde worden gesteld voor toegang tot middelen voor
publieke investeringen. De landspecifieke aanbevelingen die in het kader van het Europees
Semester worden vastgesteld kunnen daarbij als basis dienen, waarbij het wel belangrijk
is dat deze zowel het ambitieniveau behouden van voorgaande jaren als dat de aanwending
van middelen voorwaardelijk is aan de effectieve uitvoering van genoemde structurele
hervormingen om de weerbaarheid verhogen. Het kabinet is ook positief over de opname
van de groene en digitale transities als transversale thema’s in het voorstel. Het
kabinet is echter kritisch over de onderbouwing van de omvang en de verdeling van
de faciliteit. De omvang, verdeling en het brede inzetbereik kunnen niet worden herleid
naar de investeringsbehoefte die als gevolg van de crisis ontstaat. Het is volgens
het kabinet van belang dat de impact van de COVID-19 uitbraak een rol speelt in de
verdeling van de faciliteit. Daarnaast is het kabinet kritisch over het verstrekken
van subsidies middels de RRF, aangezien de middelen hiervoor door de EU met leningen
worden gefinancierd, die vervolgens vanuit de (afdrachten aan de) EU-begroting worden
terugbetaald.

Het kabinet is tevens kritisch op de voorgestelde verhoging van het cohesiebudget
met het REACT-EU programma, het doortrekken van de versoepelingen van de maatregelen
uit de CRII+ en de verhoging van de tweede pijler van het budget voor het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB) betreffende plattelandsontwikkeling. Net als bij het RRF kunnen
de omvang en verdeling niet worden herleid naar de investeringsbehoefte die als gevolg
van de crisis ontstaat. Het kabinet heeft vragen over de tijdigheid waarmee deze middelen
ingezet zouden kunnen worden voor direct crisisherstel. Daarnaast is een belangrijk
aandachtspunt dat er geen thematische concentratie (waaronder op innovatie) van toepassing
is op de voorgestelde verhoging van het cohesiebudget.

Het kabinet deelt de inhoudelijke focus die de Europese Commissie wil geven aan het
herstel met investeringen in onderzoek, innovatie, klimaat en vergroening. Dit is
in lijn met de eerdere kabinetsinzet over modernisering. Het is van belang dat geborgd
wordt dat de investeringen uit het Next-Generation EU-pakket voor ten minste 25% ten
goede komen aan klimaat en bijdragen aan de doelen van de Green Deal en de uitvoering
van de nationale energie- en klimaatplannen. Tevens deelt het kabinet de analyse van
de Europese Commissie dat een snel herstel van de werkgelegenheid essentieel is. Lidstaten
moeten voorkomen dat tijdelijke werkloosheid een structureel karakter krijgt. Ook
het voorstel voor een eigenstandig en versterkt gezondheidsprogramma sluit aan op
behoefte die het kabinet ziet om de weerbaarheid van gezondheidssectoren in lidstaten
te vergroten. Evenwel moeten de investeringen die de Europese Commissie op deze terreinen
voorstelt, aansluiten bij de werkelijke financieringsbehoefte als gevolg van de COVID-19
crisis. Het kabinet zal de budgettaire aspecten van de voorstellen afwegen binnen
het kader van de bredere Nederlandse inzet voor het MFK.

Het kabinet onderschrijft de onderbouwing dat de verschillende mogelijkheden van solvabiliteitssteun
die lidstaten kunnen bieden aan bedrijven in nood als gevolg van de COVID-19 crisis
kan leiden tot een ongelijk speelveld, maar steunt tegelijkertijd het opstellen van
concentratielimieten. Het kabinet vindt het positief dat het SSI als uitgangspunt
heeft dat alleen bedrijven die voor de uitbraak van de COVID-19 crisis gezond waren
worden ondersteund en het instrument een tijdelijk karakter heeft. Tegelijkertijd
plaatst het kabinet wel een aantal kanttekeningen. Zo dient het voorstel zo vormgegeven
te worden dat marktverstoringen en het overeind houden van niet levensvatbare bedrijven
wordt voorkomen. Ook moet duidelijk uitgewerkt worden welke bedrijven in aanmerking
komen voor steun en op welke wijze dit beoordeeld wordt. De taak die voorzien wordt
voor de EIB-groep (EIB en EIF) als uitvoerder van het instrument sluit aan op de rol
die de EIB-groep vervult onder het huidige EFSI-verordening en bij de doelstellingen
van beide instellingen. Het voorstel dient nog verder uitgewerkt te worden (met name
de producten en beoogde begunstigden). Daarnaast vraagt het kabinet zich af of de
EIB-groep het SSI operationeel en financieel kan dragen met de huidige kapitaalbasis.

Het kabinet is in principe voorstander van de inzet van het InvestEU programma; een
verhoging van de financiering dient daarbij beoordeeld te worden in het kader van
de totale financiering. In relatie tot de oprichting van een Strategic Investment
Facility is het kabinet van mening dat de COVID-19 crisis aanleiding geeft voor het
investeren in het verminderen van de afhankelijkheid van derde landen met betrekking
tot de gezondheidszorg. Echter voor iedere sector is een maatwerk aanpak gewenst,
er moet voorkomen worden dat dit leidt tot onnodige marktverstoring op de interne
markt en (in de handelsbetrekkingen) met derde landen. Eventuele kwetsbaarheden in
waardeketens moeten worden geanalyseerd en op een proportionele manier geadresseerd.
Strategische autonomie is geen doel op zich. Zo zal het kabinet kritisch kijken naar
de definitie van strategische activiteiten, de vormgeving en uitvoering van de ondersteuning
en de effectiviteit van de governance-structuur. Het kabinet ziet verder de mogelijkheden
die het instrument biedt om innovatie en vergroening in de EU te stimuleren en de
concurrentiekracht en weerbaarheid van de EU te versterken. Wat betreft de uitvoering
van deze omvangrijke aanpassingen van InvestEU, is helderheid nodig of de EIB-groep
de verhoogde inzet operationeel en financieel kan dragen.

Ten aanzien van RescEU/UPCM acht het kabinet het van belang dat er eerst een grondige
evaluatie en nadere analyse plaatsvindt voordat (vergaande) wijzigingen kunnen worden
overwogen. Het kabinet is wel voorstander van het versterken van de lidstaten in haar
taken om adequate crisisrespons te geven.

Financiering Next Generation EU

De Europese Commissie stelt voor om het herstelpakket van 750 miljard euro voor de
periode 2020–2024 tijdelijk en alleen in deze buitengewone omstandigheid te financieren
middels leningen op de kapitaalmarkt. Volgens de Europese Commissie is dit nodig omdat
lidstaten een verschillend vermogen hebben om te reageren op de effecten van de COVID-19-crisis.
Financiering middels hogere afdrachten van de lidstaten zou op dit moment verdere
druk leggen op de nationale begrotingen van de lidstaten en de schulden verder op
laten lopen.

De besteding van de door de Europese Commissie geleende middelen vindt plaats via
zowel subsidies als leningen aan lidstaten. In totaal wordt 500 miljard euro als subsidie,
financieel instrument of garantie aangewend als versterking van onder meer bestaande
programma’s op de begroting en voor de financiering van het subsidie-onderdeel van
de Recovery and Resilience Facility (RRF). De resterende 250 miljard euro wordt in
de vorm van (back-to-back) leningen, via het RRF, verstrekt aan lidstaten. Deze leningen
aan lidstaten worden verstrekt onder dezelfde voorwaarden (rente, looptijd en nominale
waarde) als waartegen de Europese Commissie leent op de kapitaalmarkt. De aflossing
van de leningen voor het subsidiedeel van 500 miljard euro vindt plaats via de EU-begroting
door alle lidstaten gezamenlijk over een periode van 30 jaar, tussen 2028 en 2058.
De rente op de leningen bedraagt volgens de inschatting van de Europese Commissie
in totaal 17,4 miljard euro in de periode van het volgende MFK (2021–2027) en moet
worden gedekt door de EU-begroting.

Om deze additionele leningen op de kapitaalmarkt mogelijk te maken verhoogt de Europese
Commissie tijdelijk het plafond uit het Eigen Middelen Besluit (EMB), dat het maximale
financiële beroep aangeeft dat de Europese Commissie mag doen op de lidstaten. Hierdoor
is sprake van een hogere marge tussen het uitgavenplafond van het MFK en het Eigen
Middelenplafond, de zogenoemde headroom. Deze marge wordt door de Europese Commissie gebruikt als garantie bij het aangaan
van leningen op de kapitaalmarkt. Om de voorgestelde 750 miljard euro te kunnen lenen
op de kapitaalmarkt verhoogt de Europese Commissie tijdelijk het Eigen Middelenplafond
voor verplichtingen en betalingen met 0,6 procent van het EU Bruto Nationaal Inkomen
(BNI). Daarnaast stelt de Europese Commissie voor om haar via het Eigenmiddelenbesluit
te machtigen om de middelen op de kapitaalmarkten te lenen. Deze verhoging wordt geoormerkt
voor de aanpak van de COVID-19 crisis en vervalt wanneer aan de verplichtingen is
voldaan, uiterlijk bij afloop van de looptijden in 2058.

De Europese Commissie stelt voor om een deel van de afbetaling via nieuwe eigen middelen
te laten lopen. Hierbij houdt de Europese Commissie vast aan eerder gepresenteerde
voorstellen voor afdrachten op basis van niet gerecycled plastic afval en ETS-opbrengsten
van de lidstaten. De Commissie heeft het voorstel voor een afdracht op basis van de
Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) in het aangepaste EMB voorstel niet
geschrapt, terwijl dit geen onderdeel meer uitmaakte van de laatste versie van het
onderhandelingsdocument. Daarnaast benoemt de Europese Commissie vier voorbeelden
van andere nieuwe eigen middelen die in de loop van het nieuwe MFK verkend zouden
kunnen worden: een uitbreiding van de ETS-grondslag naar scheepvaart en luchtvaart
(gebaseerd op eerder ETS-voorstel), een Carbon Border Adjustment Mechanism (Commissie
kondigt voorstel aan in 2021), een Digitax voor grote multinationals (gebaseerd op
het werk in OESO-kader) en een interne markt gebruikersheffing voor grote bedrijven.
Deze vier opties heeft de Europese Commissie nu niet uitgewerkt in concrete voorstellen.

Appreciatie

Het kabinet vindt het onwenselijk om lopende uitgaven uit de EU-begroting met leningen
te financieren. De Europese Commissie mag namens de Europese Unie obligaties uitgeven
om leningen aan landen te verstrekken (o.a. EFSM, BoP-programma, SURE). Nieuw aan
dit voorstel is dat de Europese Commissie op de kapitaalmarkt leent om daarmee de
EU-afdrachten van lidstaten aan het herstelpakket tijdelijk te verlagen. Het kabinet
is kritisch over deze constructie. Samen met Denemarken, Oostenrijk en Zweden heeft
het kabinet een gezamenlijk non-paper verspreid met voorstellen voor een tijdelijk
fonds om het economisch herstel te ondersteunen met leningen aan lidstaten.7 De Nederlandse inzet is onveranderd. Aangezien het om een nieuwe constructie gaat
met bovendien grote omvang, bestudeert het kabinet nog de verenigbaarheid met de in
de Unieverdragen neergelegde uitgangspunten voor de financiering van de EU-begroting
en zal daar vragen over stellen. Daarnaast is Nederland ook kritisch op de omvang
van de verhoging van het Eigen Middelenplafond. Het kabinet acht het belangrijk dat
de verwerking in de begroting van de middelen voor het herstelinstrument duidelijk
en separaat plaatsvindt. Het is positief dat alle middelen van het herstelinstrument
Next Generation EU, inclusief de rentebetalingen, door de Europese Commissie duidelijk afgebakend worden
gepresenteerd op de begrotingen om het tijdelijke en uitzonderlijke karakter te benadrukken
en zoveel mogelijk transparantie te betrachten.

Nederland blijft terughoudend ten aanzien van de introductie nieuwe eigen middelen.
Voor Nederland vormt het BNI-middel het uitgangspunt voor de EU-afdrachten. De voorstellen
voor een afdracht op basis van niet-gerecycled plasticafval en ETS-opbrengsten worden
integraal beoordeeld in de komende MFK-onderhandelingen. Zoals toegelicht in de appreciatie
van het oorspronkelijke voorstel voor het Eigen Middelenbesluit8, sluiten de voorstellen voor afdrachten op basis van ETS en niet-gerecycled plasticafval
aan bij de klimaatdoelstellingen van het kabinet. De omvang van de milieueffecten
van een eigen middel op basis van niet-gerecycled plasticafval is moeilijk in te schatten,
maar het kabinet is wel positief over deze benadering. Vanuit het oogpunt van onder
andere de beoogde transparantie, vereenvoudiging en voorspelbaarheid van het stelsel
van eigen middelen is het kabinet echter terughoudend over deze voorstellen. De Nederlandse
positie ten aanzien van een CCCTB als eigen middel is ongewijzigd. Eventuele toekomstige
voorstellen voor andere nieuwe eigen middelen apprecieert Nederland te zijner tijd.
Deze opties zijn niet nader uitgewerkt en daarom moeilijk te beoordelen.

Het kabinet is van mening dat de voorgestelde omvang van Next Generation EU onvoldoende
onderbouwd is door de Europese Commissie. Dit heeft het kabinet eerder in deze Kamerbrief
toegelicht in een reactie op de needs assessment.

Aanpassingen MFK en EMB en het Interinstitutioneel Akkoord

Inhoud

De Europese Commissie stelt voor om het voorstel voor reguliere MFK voor de periode
2021–2027 aan te passen. Daartoe heeft zij een aantal voorstellen gedaan om verschillende
fondsen en instrumenten meer toe te spitsen op crisisherstel en verhogen van de weerbaarheid
van de EU. Het voorgestelde uitgavenplafond van het MFK voor de periode 2021–2027
is verhoogd van 1.095 miljard euro in vastleggingen (plafond zoals voorgesteld in
het onderhandelingsdocument van de voorzitter van de Europese Raad van 14 februari
jl., de zogenoemde negotiating box) naar 1.100 miljard euro.

Concreet stelt de Europese Commissie voor om aan de volgende programma’s extra middelen
toe te wijzen ten opzichte van de laatste versie van de negotiating box: Digital Europe,
CEF Transport, Interne Markt Programma, Erasmus Plus, Creative Europe, Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid, Visserijfonds, Asiel en Migratiefonds, Grensbewakingsfonds (IBMF),
Intern Veiligheid (ISF) Europees Defensiefonds, Pre-toetredingssteun. De bijdragen
aan het BICC en CRI komen te vervallen; het Reform Support Programme wordt, zoals
hierboven aangegeven, vervangen door de RRF.

Verder geeft de Europese Commissie aan dat het voorstel voor het MFK voor de periode
2021–2027 alleen cosmetisch gewijzigd zal worden ten opzichte van het laatste versie
van de negotiating box. De architectuur, de balans tussen de prioriteiten en de elementen
zoals de ambitie om 25 procent klimaatgerelateerde uitgaven te besteden in het MFK,
de conditionaliteit t.a.v. rechtsstatelijkheid en maatregelen ter bestrijding van
fraude blijven noodzakelijk voor een gebalanceerd herstel en lijken te worden behouden.
Daarnaast stelt de Europese Commissie voor om in 2024 een mid-term review van de landenenveloppen
van het cohesiebeleid uit te voeren op basis van de dan beschikbare statistieken om
de lidstaten en regio’s te kunnen ondersteunen die de middelen het meest nodig hebben.
Dit kan leiden tot een opwaartse aanpassing van de MFK-plafonds met maximaal 10 miljard euro.
In onderstaande tabel is een vergelijking opgenomen tussen het huidige voorstel, het
meest recente onderhandelingsdocument (ER februari jl.) en het oorspronkelijke Commissievoorstel
van mei 2018 (hoogte vastleggingenplafond per uitgavencategorie).

Vergelijking Commissievoorstellen MFK (in miljarden euro; prijzen 2018)

 
 

Voorstel mei 2018

Negotiating Box 14 feb 2020

Voorstel mei 2020

Verschil NB

14 feb 2020 – voorstel mei 2020

1.

Onderzoek en innovatie

166

150

141

– 9

2.

Cohesie en waarden

392

380

374

– 6

 

wv. Cohesie (EFRO, ESF, CF)

331

316

323

7

3.

Landbouw

337

354

357

3

 

wv. GLB

324

329

333

4

4.

Migratie en grensmanagement

31

22

31

9

5.

Veiligheid en Defensie

24

14

19

5

6.

Extern

109

102

103

1

7.

Administratie

76

73

75

2

Verder stelt de Europese Commissie voor om de flexibiliteit voor onvoorziene uitgaven
te verhogen door versterking van daarvoor bestemde speciale instrumenten. Om sneller
te kunnen reageren op toekomstige crises zowel binnen als buiten de EU, stelt de Europese
Commissie voor om de budgetten voor speciale instrumenten (het Europees Solidariteitsfonds,
de Noodhulpreserve, het Flexibiliteitsinstrument en het Globaliseringsfonds) onder
het volgende MFK te verhogen tot 37,7 miljard euro (Commissievoorstel mei 2018: circa
16,8 miljard euro). De speciale instrumenten worden in het Commissievoorstel bovenop
de MFK-plafonds gefinancierd.

De Europese Commissie stelt voor het plafond voor eigen middelen permanent te verhogen
naar 1,46% EU-BNI (vastleggingen) en 1,40% EU-BNI (betalingen).9 De Europese Commissie doet dit omdat ze voldoende marge wil behouden tussen de MFK-plafonds
en de plafonds uit het EMB om alle financiële verplichtingen en garanties in elk jaar
en onder elke omstandigheid te kunnen dekken. Door de crisis als gevolg van de COVID-19
uitbraak verslechteren de economische vooruitzichten en daalt het BNI. Dit betekent
dat ook het Eigenmiddelenplafond in miljarden euro daalt. Om voldoende marge te behouden
moeten de plafonds, uitgedrukt in procenten van het BNI, worden verhoogd. Daarnaast
wordt het Eigenmiddelenplafond tijdelijk met 0,6% BNI verhoogd naar 2% EU-BNI om de
uitzonderlijke middelen voortvloeiend uit het tijdelijke herstelpakket te kunnen financieren.
Deze tijdelijke verhoging mag alleen worden gebruikt voor de financiering van de 750 miljard euro
die wordt geleend om de gevolgen van COVID-19 te bestrijden.

De Europese Commissie verwacht dat het nieuwe Eigen Middelenbesluit op 1 januari 2021
in werking kan treden, na de vereiste nationale ratificaties. Pas na inwerkingtreding
van het nieuwe Eigen Middelenbesluit zou de Europese Commissie gemachtigd zijn om
middelen op de kapitaalmarkt te lenen voor de financiering van het herstelinstrument.
Daarom stelt de Europese Commissie als overbruggingsmaatregel voor om het huidige
vastleggingenplafond van het MFK voor de periode 2014–2020 te verhogen met 11,5 miljard euro,
door middel van frontloading uit het MFK voor de periode 2021–2027, ten behoeve van
het cohesiebeleid (uit REACT-EU), het Solvency Support Instrument en het European
Fund for Sustainable Development. De Europese Commissie stelt voor om de overbruggingsmaatregel
vanaf september 2020 in te laten gaan. Hiertoe heeft de Europese Commissie op 3 juni
jl. een voorstel voor een aanvullende begroting voor 2020 gepubliceerd (DAB6).

Het aangepaste MFK-voorstel en het EMB-voorstel gaan gepaard met een aangepast voorstel
voor het Interinstitutioneel Akkoord over begrotingszaken tussen de Europese Commissie,
het Europees Parlement en de Raad. Hierin worden werkafspraken gemaakt tussen de instellingen
over begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer.
Voorgestelde wijzigingen zijn praktisch van aard.

Appreciatie

De kabinetsinzet blijft gericht op een modern en financieel houdbaar MFK met een eerlijke
verdeling van de lasten. Een correctie op de afdrachten is hiervoor de meest eenvoudige
en transparante oplossing. Het kabinet zal zich blijven inspannen voor de ingezette
modernisering van de EU-begroting. Onderdeel van die modernisering is de invoering
van een effectieve koppeling tussen de ontvangst van EU-middelen en de naleving van
rechtsstatelijkheidsbeginselen, ook wel bekend als de conditionaliteit ten aanzien
van rechtsstatelijkheid, gelet op de zorgen die bestaan over de rechtsstaat en met
het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Sterke conditionaliteiten
zijn voor het kabinet onlosmakelijk verbonden met een moderne EU-begroting. Inhoudelijke
modernisering betekent voor het kabinet ook dat er binnen bestaand beleid meer focus
komt op onderzoek, innovatie, klimaat, migratie en veiligheid. Zo is het kabinet voorstander
van de doelstelling dat ten minste 25% van de EU-begroting wordt besteed aan klimaatgerelateerde
uitgaven. Ook zet het kabinet zich er voor in dat excellentie en impact de leidende
criteria blijven voor de toekenning van middelen uit het onderzoeksprogramma Horizon
Europe. Het kabinet deelt de ambitie om fraude en georganiseerde criminaliteit in
lidstaten te voorkomen en te bestrijden. Het kabinet bepleit in dit verband dat, ingepast
binnen de kabinetsinzet voor een modern en financieel houdbaar MFK, Europol, Eurojust
en het EOM adequaat zijn toegerust. Het kabinet is kritisch over de voorgestelde verhoging
van programma’s die niet direct verband houden met het herstel van de crisis als gevolg
van de COVID-19 uitbraak, in lijn met de eerdere kabinetsinzet. Daarnaast is het kabinet
kritisch over de mogelijke opwaartse aanpassing van de MFK-plafonds als gevolg van
het voorstel van de Europese Commissie om in 2024 een mid-term review voor de landenenveloppen
van het cohesiebeleid uit te voeren. Het kabinet is het met de Commissie eens dat
de EU-begroting flexibel genoeg moet zijn om te kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden.
Wel is het kabinet van mening dat de speciale instrumenten onder de MFK-plafonds gefinancierd
moeten worden om de voorspelbaarheid van de nationale EU-afdrachten te vergroten.
Dit is niet in het Commissievoorstel opgenomen. Het kabinet is kritisch ten aanzien
van de voorgestelde verhoging van het huidige MFK voor 2020. Dit zal leiden tot hogere
Nederlandse afdrachten; hoeveel is nog onduidelijk. Zodra de Europese Commissie concrete
voorstellen voor aanpassing van de jaarbegroting 2020 presenteert, wordt uw Kamer
daarover nader geïnformeerd.

Het kabinet staat terughoudend tegenover de voorgestelde verhoging van het Eigenmiddelenplafond
en de omvang hiervan en zal vragen om verdere onderbouwing van de voorgestelde verhoging.
Het kabinet is wel positief over het gegeven dat de verhoging voor COVID-19 als tijdelijk
en eenmalig wordt gepresenteerd. Verder geeft het kabinet voorkeur aan een Eigenmiddelenplafond
vastgesteld in miljarden euro’s in plaats van procenten van het BNI. Zo kan worden
voorkomen dat het Eigenmiddelenplafond krimpt bij economische schokken.

Het kabinet is voorstander van het maken van goede werkafspraken tussen de instituties
in het Interinstitutioneel Akkoord.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid voor het voorgestelde pakket als positief. De
Unie is op grond van artikel 311 VWEU bevoegd om een besluit vast te stellen over
het stelsel van eigen middelen van de Unie, en op grond van artikel 312 VWEU om een
verordening tot bepaling van het MFK vast te stellen. Het stelsel van eigen middelen
van de Unie kan in beginsel ook de keuze omvatten dat de Commissie een uitzonderlijke,
tijdelijke en beperkte machtiging krijgt om namens de Unie geld op de kapitaalmarkt
te lenen ten behoeve van lopende uitgaven van de Unie. Het voorgestelde pakket raakt
daarnaast aan meerdere beleidsterreinen van de Unie, bijv. het terrein van het economisch
beleid en het terrein van de economische, sociale en territoriale samenhang. Op deze
laatste terreinen is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten
(zie respectievelijk artikel 4, lid 1, en artikel 4, lid 2 sub c, VWEU.) De door de
Europese Commissie voorgestelde rechtsgrondslag voor het EU herstelinstrument, artikel 122
VWEU, voorziet in de mogelijkheid voor de Raad om – in een geest van solidariteit
tussen de lidstaten – bij besluit voor de economische situatie passende maatregelen
vast te stellen.

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorgestelde pakket positief. Immers,
het grensoverschrijdende karakter van de gevolgen van de COVID-19 uitbraak rechtvaardigen
maatregelen op EU-niveau. Als het herstel aan lidstaten wordt overgelaten, volgt op
de symmetrische schok van de COVID-19 uitbraak, asymmetrisch herstel in de EU lidstaten.
Hierdoor dreigt de divergentie in de EU toe te nemen en dit zet de interne markt onder
druk.

Bij deze eerste beoordeling heeft het kabinet serieuze twijfels over de proportionaliteit
van belangrijke onderdelen van het voorgestelde pakket. De Commissie stelt voor om
eenmalig en tijdelijk 750 miljard euro voor de periode 2020–2024 te lenen op de kapitaalmarkt
en hiervan vervolgens 500 miljard euro te gebruiken voor de financiering van het subsidie-onderdeel
van de RRF en te gebruiken om lopende uitgaven uit de EU-begroting te financieren.
Het kabinet plaatst om de volgende redenen kanttekeningen bij de proportionaliteit
hiervan. Allereerste acht het kabinet het niet geschikt noch noodzakelijk om lopende
uitgaven uit de EU-begroting met leningen te financieren. Minder ingrijpend optreden
zou mogelijk zijn als de versterking van programma’s onder het nieuwe MFK allereerst
door ombuigingen en herprioritering binnen het MFK wordt gefinancierd. Daarnaast is
het kabinet voorstander om het economisch herstel te ondersteunen met leningen aan
lidstaten. Dit is minder ingrijpend dan ondersteuning van economisch herstel door
middel van subsidies aan lidstaten.

Het kabinet zal bij de nog volgende beoordeling van de sectorale wetgevingsvoorstellen
de bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit van deze voorstellen beoordelen.

Eerste indicatie gevolgen EU-afdrachten

De huidige voorstellen bevatten nog onvoldoende informatie om een gedetailleerd inzicht
te kunnen geven in de gevolgen van het volgende MFK voor de omvang van de Nederlandse
afdrachten en netto-positie. Wel kan een eerste indicatie worden gegeven, die zal
wijzigen bij meer informatie en details. Pas bij een MFK-akkoord kunnen de meerjarige
afdrachtenramingen in de begroting van Buitenlandse Zaken worden aangepast.

Het door de Europese Commissie voorgestelde pakket zou leiden tot substantieel hogere
afdrachten voor Nederland ten opzichte van de huidige meerjarenraming in de Rijksbegroting,
zoals opgenomen in de Miljoenennota 2020. Voor wat betreft het reguliere deel van
het nieuwe MFK (2021–2027; 1.100 miljard euro) leidt dit tot een tegenvaller van circa
1½ miljard euro in 2021 oplopend naar circa 2¼ miljard euro in 2027. De oploop in
de tegenvaller wordt veroorzaakt doordat de Europese Commissie voorstelt om het behoud
van de kortingen af te bouwen, net als in het originele MFK-voorstel uit mei 2018.
Ook valt de Europese Commissie met betrekking tot de vergoeding van de inningskosten
van de heffing van invoerrechten, de zogenoemde perceptiekostenvergoeding terug op
het voorstel van mei 2018, 10% (huidig MFK: 20%). Tot slot draagt de verhoging van
de omvang van de speciale instrumenten, die in het Commissievoorstel buiten de plafonds
worden gefinancierd, bij aan de tegenvaller.

Voor wat betreft Next Generation EU (totaal 750 miljard euro, waarvan 500 miljard euro
subsidies en 250 miljard euro leningen) leidt dit niet tot additionele afdrachten
tijdens het nieuwe MFK (2021–2027)10. De aflossing van het subsidiegedeelte van 500 miljard euro dat vanaf 2028 tot 2058
plaatsvindt zal wel opgebracht moeten worden middels hogere EU-afdrachten indien er
niet wordt bezuinigd. Wanneer lidstaten naar rato van hun BNI aan de aflossing bijdragen,
betekent dat voor Nederland vanaf 2028 een additionele afdracht van gemiddeld circa
1 miljard euro per jaar over de gehele periode (tot en met 2058). De Europese Commissie
is voornemens om gedurende het volgende MFK een aantal nieuwe eigen middelen voor
te stellen ter financiering van het MFK en het Herstelfonds. Er is echter onvoldoende
informatie beschikbaar om een raming te kunnen maken van de verdelingseffecten tussen
de lidstaten van deze mogelijke nieuwe eigen middelen. Voor wat betreft het leningendeel
van 250 miljard euro zullen de lidstaten die leningen ontvangen (Nederland valt daar
in het voorstel niet onder) die zelf moeten aflossen, dit betekent dus geen additionele
lasten voor Nederland.

De voorgestelde verhoging van het huidige MFK 2014–2020 van 11,5 miljard euro heeft
ook gevolgen voor de Nederlandse afdrachten aan de EU in 2020. De Europese Commissie
zal deze aanpassing van de jaarbegroting 2020 verwerken middels een aanvullende begroting
(DAB6). Over precieze gevolgen voor de Nederlandse afdrachten in 2020 wordt uw Kamer
in een separate brief geïnformeerd. Deze worden bij de eerstvolgende budgettaire nota
verwerkt in de Rijksbegroting. Het kabinet beschouwt dit voorstel als integraal onderdeel
van het totaalpakket.

De afdrachtenramingen zijn met een groter dan gebruikelijke onzekerheid omgeven. Het
is onzeker hoe snel en volledig lidstaten zullen herstellen van de huidige economische
crisis, waardoor er ook verschuivingen kunnen optreden tussen verdeling van de lasten
en ontvangsten tussen de lidstaten. Daarnaast is meer informatie nodig over de onderliggende
aannames. Om die redenen kan ook nog geen helder beeld van de Nederlandse nettobetalingspositie
worden gegeven.

Duidelijk is dat het nieuwe voorstel ver af ligt van de Nederlandse inzet om een afdrachtenstijging
te vermijden. Het is daarom van belang dat de omvang van het MFK naar beneden wordt
bijgesteld en dat Nederland een substantiële permanente correctie op de afdrachten
krijgt om tot een voor het kabinet acceptabel resultaat te komen.

Onderhandelingsproces

Het tijdpad voor de onderhandelingen over de nieuwe Commissievoorstellen is nog onbekend.
Duidelijk is dat deze nieuwe Commissievoorstellen het startpunt zijn van de onderhandelingen
over het herstelinstrument en de (aangepaste) voorstellen voor het huidige en komende
MFK en EMB, en dat deze onderhandelingen tijd zullen vergen. De posities van de lidstaten
liggen nog ver uit elkaar. Eerste bespreking van het voorgestelde pakket zal plaatsvinden
tijdens de Europese Raad van 19 juni 2020, die zal worden voorbereid door een discussie
in de Raad Algemene Zaken (RAZ) en door consultaties van de Voorzitter van de Europese
Raad met de lidstaten.

Op basis van deze besprekingen en de consultaties met de lidstaten zal de Voorzitter
van de Europese Raad naar verwachting werken aan een nieuwe versie van het onderhandelingsdocument.
Deze zogenoemde negotiating box bevat alle politieke beslispunten en vormt daarmee concept ER-conclusies over een
akkoord betreffende het MFK en het EMB. Het is nog onduidelijk wanneer de lidstaten
een nieuwe versie van de negotiating box kunnen verwachten. Het kabinet zal uw Kamer hiervan een aparte appreciatie geven.

Voor besluitvorming over het MFK is, op grond van artikel 312 VWEU, eenparigheid van
stemmen in de Raad vereist, en goedkeuring van het Europees Parlement. Voor besluitvorming
over het nieuwe EMB is, op grond van artikel 311 VWEU, eenparigheid van stemmen in
de Raad vereist, na raadpleging van het Europees Parlement, waarna goedkeuring door
alle lidstaten vereist is overeenkomstig hun eigen grondwettelijke bepalingen (inclusief
goedkeuring door het Nederlandse parlement). Voor de meeste deelverordeningen waar
de Europese Commissie een voorstel (van aanpassing) voor doet, geldt dat de Raad hierover
met gekwalificeerde meerderheid besluit, met het EP als medewetgever. De inzet van
de Europese Commissie is om zowel het MFK als het EMB als de deelverordeningen per
1 januari 2021 in werking te laten treden.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra