Brief regering : Beleidsreactie WODC-rapport "De weg(en) naar verblijfsrecht: Waarom buitenlandse slachtoffers van mensenhandel gebruik maken van de asielprocedure"

19 637
Vreemdelingenbeleid

Nr. 182
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2020

Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport «De weg(en) naar verblijfsrecht: Waarom buitenlandse
slachtoffers van mensenhandel gebruik maken van de asielprocedure» aan1.2 Het rapport is op 5 juni 2020 gepubliceerd op de website van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Het betreft een onderzoek naar aanleiding van de aanbeveling van de Nationaal Rapporteur
Mensenhandel (NRM)3 om inzichtelijk te maken waarom slachtoffers van mensenhandel kiezen voor de asielprocedure
in plaats van gebruik te maken van de verblijfsregeling mensenhandel.

Het onderzoeksrapport geeft antwoorden op de vraag wanneer en waarom buitenlandse
slachtoffers van mensenhandel4 voor de asielprocedure kiezen in plaats van of naast de verblijfsregeling mensenhandel
en hoe vaak dit voorkomt. In deze brief wordt de beleidsreactie van het kabinet op
het WODC-rapport gegeven. Deze wordt voorafgegaan door een korte beschrijving van
de verblijfsregeling mensenhandel en een weergave van de conclusies uit het rapport.

De verblijfsregeling mensenhandel bestaat uit de drie volgende verblijfsrechtelijke
situaties: De bedenktijd, de humanitair tijdelijke vergunning voor slachtoffers en
getuige-aangevers van mensenhandel (B8-vergunning) en de humanitair niet-tijdelijke
vergunning na verblijf als slachtoffer of slachtoffer-aangever van mensenhandel (B9-vergunning).
Bij de geringste aanwijzing van mensenhandel wordt een slachtoffer bedenktijd in de
zin van paragraaf B8/3 van de Vreemdelingencirculaire aangeboden. Dit houdt in dat
de vreemdeling een periode van maximaal drie maanden de tijd krijgt om te bedenken
of hij of zij aangifte wil doen van mensenhandel. In deze periode heeft het slachtoffer
rechtmatig verblijf en krijgt hij of zij opvang en voorzieningen. Wanneer men besluit
om aangifte te doen van mensenhandel kan een B8-vergunning op grond van het slachtofferschap
van mensenhandel worden verkregen.5
6 Deze vergunning wordt ingetrokken wanneer het strafrechtelijk onderzoek stopt. Vervolgens
kan een aanvraag worden ingediend voor een B9-vergunning op basis van niet-tijdelijke
humanitaire gronden na verblijf als slachtoffer of slachtoffer-aangever van mensenhandel.

Conclusies

Als belangrijkste conclusies geeft het onderzoeksrapport dat «de groep buitenlandse
slachtoffers die start met de asielprocedure nog vóór gebruik van de verblijfsregeling
mensenhandel betrekkelijk groot is – één op de zes slachtoffers mensenhandel die tussen
2013 en 2017 gebruik maakten van de regeling doet dit nadat zij een asielaanvraag
indiende. Tegelijkertijd is de groep slachtoffers die besluit om te starten met de
asielprocedure na het verkrijgen van een B8-vergunning kleiner dan tevoren gedacht
op basis van de Slachtoffermonitor7. Van alle slachtoffers die asiel aanvragen na gebruik te hebben gemaakt van de verblijfsregeling
mensenhandel, geldt namelijk dat 80% dit «pas» doet na afwijzing van de B9-aanvraag,
wanneer de mogelijkheden voor het verkrijgen van verblijfsrecht binnen de verblijfsregeling
mensenhandel zijn uitgeput. Slachtoffers doen na de B8-procedure veel vaker een aanvraag
voor de B9-vergunning dan voor asiel.»8

Verder blijkt uit het onderzoek dat «slachtoffers mensenhandel die na gebruik te hebben
gemaakt van de verblijfsregeling asiel aanvragen, even vaak de volledige verblijfsregeling
doorlopen als slachtoffers die daarna geen asiel aanvragen. Dit suggereert dat het
voor het gebruik van de verblijfsregeling mensenhandel niet uitmaakt of een slachtoffer
daarna asiel aanvraagt of niet.»9 Hierbij wordt wel aangetekend dat er ook slachtoffers van mensenhandel zijn die uitsluitend
gebruik maken van de asielprocedure.

Ook is in de conclusie van het onderzoeksrapport opgenomen dat bevestigd wordt dat
de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om een B9-vergunning te kunnen krijgen
als drempels worden ervaren. Dit zijn het vereiste om leges te betalen, het vereiste
over een geldig document voor grensoverschrijding te beschikken (het paspoortvereiste)
en de toetsing van de aannemelijkheid van het slachtofferschap en humanitaire gronden.
Als belangrijkste overweging voor professionals bij de keuze tussen de asiel- en de
B9-procedure wordt in het rapport een inhoudelijke overweging genoemd, namelijk of
er wel of geen asielgronden aanwezig zijn in het verhaal van een slachtoffer. Verder
benoemt het rapport dat de verblijfsregeling en bijbehorende uitvoeringspraktijk complex
zijn en er regelmatig veranderingen worden doorgevoerd. Het belang van toegang tot
professionals die goed geïnformeerd zijn en slachtoffers kunnen bijstaan in hun keuzes
is groot.

Beleidsreactie

Laat ik voorop stellen dat ik het van groot belang vind om bescherming te bieden aan
buitenlandse slachtoffers van mensenhandel die in Nederland zijn uitgebuit. Speciaal
voor deze groep is de verblijfsregeling mensenhandel (B8 en B9) in het leven geroepen.
Hierbij is de insteek dat deze verblijfsregeling tegemoet komt aan de noden van slachtoffers,
en tegelijkertijd slachtoffers stimuleert om aangifte te doen. Zo wordt de opsporing
van daders mede mogelijk gemaakt wat bijdraagt in de strijd tegen mensenhandel.

De bevindingen van het onderzoek laten zien dat het grootste deel van de personen
die een B8-vergunning heeft verkregen hierna kiest voor het aanvragen van een B9-vergunning,
en dus niet voor de asielprocedure. Dat slachtoffers van mensenhandel die asiel aanvragen
na gebruik te hebben gemaakt van de verblijfsregeling even vaak de volledige verblijfsregeling
mensenhandel doorlopen als slachtoffers die daarna geen asiel aanvragen, suggereert
bovendien dat het voor het gebruik van de verblijfsregeling mensenhandel niet uitmaakt
of een slachtoffer daarna asiel aanvraagt of niet. Dit wijst erop dat het beleid,
anders dan leek te volgen uit bevindingen uit de Slachtoffermonitor 2013–2017 van
de NRM die aanleiding was voor het onderzoek, in hoge mate gebruikt wordt door de
doelgroep waar deze voor bedoeld is.

Ik wil benadrukken dat het een vreemdeling te allen tijde vrij staat om te kiezen
voor een asielaanvraag. Indien er naast slachtofferschap van mensenhandel ook sprake
is van asielgronden kan dit een logische(re) keuze zijn, zoals het rapport ook aangeeft.
Het is van belang dat een persoon die recht heeft op bescherming deze ook krijgt.

In de conclusie van het rapport worden daarnaast een aantal aspecten genoemd die als
drempels voor de B9-procedure ervaren worden, dit zijn het paspoortvereiste, het vereiste
leges te betalen en inzichtelijkheid van het toetsingskader. Ook wordt het belang
onderstreept van toegang tot goed geïnformeerde professionals. Ik zie geen aanleiding
om aan dit onderzoeksrapport beleidsmatige gevolgen te verbinden die zien op deze
voorwaarden. Hierbij is ten eerste van belang dat het aantal slachtoffers dat na de
B8-vergunning kiest voor een asielaanvraag in plaats van een aanvraag voor een B9-vergunning
beperkt blijkt te zijn. De genoemde drempels blijken voor een groot deel van de slachtoffers
niet onoverkomelijk. Dat de genoemde drempels mogelijk bij een klein deel van de slachtoffers
een rol spelen in de keuze voor het indienen van een asielaanvraag in plaats van een
aanvraag voor een B9-vergunning weegt niet op tegen het grote belang dat ik hecht
aan deze voorwaarden. In het reguliere toelatingsbeleid wordt een paspoortvereiste
gesteld. Het is, om de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling vast te kunnen
stellen en in verband met de mogelijkheid van een eventuele terugkeer, noodzakelijk
dat een vreemdeling beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding. Hierbij
gelden verschillende uitzonderingen, waaronder bij de aanvraag voor een B8-vergunning.
Daar geldt een vrijstelling omdat aan een slachtoffer dat zich in een uitbuitingssituatie
bevindt niet kan worden tegengeworpen dat hij of zij niet over een reisdocument beschikt.
Ik acht het niet onredelijk bij een aanvraag voor een B9-vergunning voor voortgezet
verblijf wel een paspoort te verlangen. Men is dan al langere tijd in Nederland en
uit de uitbuitingssituatie. Er kan overigens een uitzondering worden gemaakt als de
betrokkene kan aantonen dat het verkrijgen van het document niet mogelijk is gebleken.
Dan kan onder bepaalde bijzondere omstandigheden het paspoortvereiste tijdelijk niet
worden tegengeworpen, of vrijstelling van dit vereiste worden verleend. Ook voor het
legesvereiste geldt dat dit een algemeen vereiste is waaraan voldaan moet worden om
in aanmerking te komen voor een reguliere verblijfsvergunning. Het uitgangspunt van
het kabinet is dat de leges die worden geheven bij een aanvraag van een verblijfsvergunning
zo veel mogelijk kostendekkend moeten zijn. Bij het bepalen van de hoogte van de leges
worden daarom de door de IND berekende kostprijzen voor verblijfsvergunningen zo veel
mogelijk doorberekend. Voor de aanvraag van een B9-vergunning is een uitzondering
gemaakt op het geldende tarief voor voortgezet verblijf (humanitair niet-tijdelijk).
Hier is een lager bedrag aan leges bepaald, namelijk € 391,–.10 Ten slotte meen ik dat het toetsingskader voor de B9-vergunning afdoende helder uiteen
is gezet in de geldende wet- en regelgeving. Het betreft een complexe beoordeling
die onder andere ziet op bijzondere individuele omstandigheden.

Wel wil ik met betrekking tot de B9-procedure volledigheidshalve nog het lopende proces
naar aanleiding van de evaluatie van de pilot multidisciplinaire advisering slachtofferschap
mensenhandel bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM)11 benoemen. Bezien wordt hoe de positieve ervaringen uit de pilot waar mogelijk een
plek kunnen krijgen in de bestaande procedures.12 Over de concrete vervolgstappen wordt uw Kamer, naar verwachting voor de zomer, door
middel van de verzamelbrief mensenhandel geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol