Brief regering : Evaluatie van de wet op het tegengaan van onredelijk lange betaaltermijnen

Nr. 421
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2020

Hierbij bied ik – mede namens de Minister voor Rechtsbescherming – uw Kamer het evaluatierapport
over de Wet betaaltermijnen grote bedrijven aan1. Op 1 juli 2017 is de Wet tot wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in
verband met het tegengaan van onredelijk lange betaaltermijnen (hierna: Wet betaaltermijnen
grote bedrijven) in werking getreden. Artikel IIA van de Wet betaaltermijnen grote
bedrijven bepaalt dat na drie jaar na de inwerkingtreding ervan aan de Staten-Generaal
een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk wordt
verzonden. Ik heb het onderzoeksbureau Sira Consulting gevraagd een onderzoek te doen
naar de effecten van de huidige wetgeving en de verwachte effecten van de voorgestelde
aanscherping waarbij de betaaltermijn van 60 dagen wordt teruggebracht naar 30 dagen.
Daarnaast heb ik het onderzoeksbureau gevraagd welke andere alternatieve of flankerende
maatregelen mogelijk zijn om een gerealiseerde betaaltermijn van 30 dagen te realiseren
zonder de wet aan te scherpen.

In deze brief zal ik achtereenvolgens de werkwijze van de onderzoekers, de effecten
van de huidige wet en de aanscherping van de voorgestelde wet schetsen en een overzicht
geven van de alternatieve en flankerende maatregelen. Tot slot zal ik mijn voornemens
naar aanleiding van de onderzoeksresultaten en het verdere proces schetsen.

Onderzoeksrapport

Werkwijze Sira Consulting

De effecten die ondernemers ervaren bij de huidige wetgeving, wat zij verwachten te
ervaren bij het aanscherpen van de wet en welke alternatieven er zijn, zijn in het
onderzoek inzichtelijk gemaakt op basis van reeds beschikbare onderzoeken en rapporten,
interviews met deskundigen op het gebied van betaaltermijnen en gesprekken met 15 mkb-ondernemers
en vijf grote ondernemingen. Daarnaast zijn ter ondersteuning van dit onderzoek de
resultaten van een door Ondernemend Nederland (ONL) uitgevoerde enquête onder 83 mkb-ondernemers
en een vanuit Bouwend Nederland gehouden enquête onder 57 mkb-ondernemers gebruikt.
De resultaten van het onderzoek zijn in een werksessie met experts en andere relevante
stakeholders besproken.

De onderzoekers maken de kanttekening dat het onderzoek geen uitputtende evaluatie
van de Wet betaaltermijnen grote ondernemingen is. Het onderzoek geeft op hoofdlijnen
inzicht in de effecten van de huidige wet, de te verwachten effecten van een mogelijke
aanscherping van de wet en mogelijke alternatieve of flankerende maatregelen die tijdige
betalingen kunnen bevorderen.

Effecten van de huidige wet

Op 1 juli 2017 is de Wet betaaltermijnen grote bedrijven in werking getreden, waarbij
voor overeenkomsten die voor 1 juli 2017 waren gesloten een overgangsjaar is geregeld.
In deze wet is geregeld dat grote bedrijven in hun overeenkomsten met mkb-ondernemingen
geen betaaltermijn mogen overeenkomen die langer is dan 60 dagen. Voor de definitie
van «grote onderneming» is aangesloten bij criteria uit het jaarrekeningenrecht (zie
de artikelen 395a t/m 398 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek).

De onderzoekers hebben gebruik gemaakt van verschillende rapporten om te beoordelen
wat de huidige gerealiseerde betaaltermijnen zijn. Ze geven aan dat ze – volgens de
barometer van Graydon2, waarin het betaalgedrag van het bedrijfsleven is weergegeven- over Q2 2019 een lichte
stijging zien van de gerealiseerde betaaltermijnen van grote ondernemingen naar mkb-ondernemingen.
De lichte stijging wordt toegelicht door te refereren naar Q3 2017 waar de gemiddelde
betaaltermijn 41 dagen bedroeg en Q2 2019 waar de betaaltermijn 41,4 dagen bedroeg.
Waar Nederlandse ondernemingen in het tweede kwartaal van 2019 gemiddeld na 39,2 dagen
hun factuur betaalden, ligt dit voor grote ondernemingen naar mkb op 41,4 dagen. Graydon
geeft aan dat de aanscherping voor grote ondernemingen een normerende werking heeft,
waardoor sommige ondernemingen (met een eerdere contractuele betaaltermijn van minder
dan 60 dagen) ervoor kiezen om hun contractuele betaaltermijn naar het wettelijk maximum
van 60 dagen te verhogen.

De onderzoekers van SIRA Consulting geven aan dat over het algemeen zowel grote ondernemingen
als mkb-ondernemingen de gemaakte afspraken over contractuele betaaltermijnen nakomen.
Voor de meeste ondernemingen zijn lange contractuele betaaltermijnen beheersbaar.
Wel geven de onderzoekers aan dat startups, of bedrijven die te maken hebben met een
snel groeiende of dalende omzet, vanwege lange contractuele betaaltermijnen in de
problemen kunnen komen. Dit geldt eveneens voor mkb-ondernemingen die afhankelijk
zijn van financieringsconstructies die een groot beslag leggen op het beschikbare
onderpand. Deze ondernemingen hebben veelal hun inbare vorderingen al verpand in het
kader van hun ondernemingsfinanciering, en kunnen daardoor geen gebruik maken van
bijvoorbeeld factoring of ketenfinanciering om al tijdens de betalingstermijn hun
vordering om te zetten in liquiditeiten.

De geïnterviewde (vertegenwoordigers van) leveranciers van diensten en zzp'ers beoordelen
contractuele betaaltermijnen langer dan 30 dagen als te lang. Zij hebben namelijk
de dienst al geleverd, kosten gemaakt en hebben doorgaans geen mogelijkheid om zakelijke
zekerheidsrechten te vestigen voor hun vordering. Een snelle betaling ligt daarmee
voor de hand. Ook voor deze respondenten geldt dat, wanneer zij wat financiële reserves
opgebouwd hebben, het probleem van lange contractuele betaaltermijnen beheersbaar
is. Wanneer de omzet van de onderneming afneemt of de onderneming snel groeit, kunnen
lange contractuele betaaltermijnen echter problematisch worden.

De onderzoekers maken bij bovenstaande conclusies de kanttekening dat ze zijn getrokken
tijdens hoogconjunctuur. Wanneer sprake is van laagconjunctuur kan de conclusie ten
aanzien van beheersbaarheid van de betaaltermijnen anders zijn. Op dit moment zijn
de economische vooruitzichten niet positief als gevolg van de situatie rondom het
coronavirus. De verwachting is dat Nederland zich de komende tijd in laagconjunctuur
zal bevinden. Verder wordt in het onderzoek aangegeven dat de implementatie van de
Wet betaaltermijnen grote bedrijven grote impact heeft gehad op de bedrijfsvoering
van grote bedrijven. De meeste grote bedrijven met veel leveranciers hebben hun betaalproces
volledig geautomatiseerd, waardoor betalingen conform de contractuele betaaltermijnen
plaatsvinden.

Effecten aanscherping van de Wet betaaltermijnen grote bedrijven

Volgens de onderzoekers zijn mkb-ondernemers over het algemeen positief over het aanscherpen
van de wettelijke betaaltermijn, als dit leidt tot het verbetering van het betaalgedrag.
De mkb-ondernemers verwachten de volgende financiële effecten:

– meer financiële ademruimte voor de eigen onderneming omdat minder werkkapitaal gereserveerd
hoeft te worden voor financiering (bijvoorbeeld van openstaande facturen);

– de termijn van voorfinanciering van onkosten of salariskosten is korter;

– de kosten worden lager voor lopend krediet en andere financiële producten om de liquiditeit
te vergroten.

Ook verwachten de mkb-ondernemers dat hun onderhandelingspositie beter wordt, omdat
grote ondernemingen verplicht worden de aangescherpte betaaltermijn in de voorwaarden
over te nemen. Mkb-ondernemers hoeven dan bijvoorbeeld geen concessies meer op hun
prijs te doen om een redelijke betaaltermijn te bewerkstellingen.

De mkb-ondernemers noemden als aandachtspunt dat de huidige juridische invorderingsmiddelen
– dat wil zeggen het vorderen van wettelijke handelsrente als de betaaltermijn wordt
overschreden – niet of nauwelijks worden gebruikt omdat de kosten van het verlies
van de relatie niet opwegen tegen het financieel gewin. Een deel van de geïnterviewden
geeft aan sceptisch te zijn over de aanscherping van de wet indien toezicht door een
onafhankelijke toezichthouder uitblijft.

Grote bedrijven zijn in tegenstelling tot de mkb-ondernemers tegen een aanscherping
van de wet. De belangrijkste redenen die genoemd worden zijn dat met de maximalisering
van de betaaltermijn op 60 dagen de excessen al zijn bestreden en dat contractuele
betaaltermijnen goed worden nageleefd. Indien de betaaltermijn toch wordt aangescherpt,
verwachten zij de volgende negatieve financiële gevolgen:

– negatief effect op de financiële positie;

– hoge implementatiekosten.

Daarnaast geven grote ondernemingen aan dat contractuele betaaltermijnen onderdeel
zijn van de onderhandeling over af te nemen producten en diensten. De aanscherping
van de wet zal deze ruimte beperken waardoor marktrisico’s minder goed gespreid kunnen
worden. Ook zal volgens de grote bedrijven de concurrentiepositie van grote Nederlandse
retail- en detailhandelsondernemingen verslechteren als gevolg van de aanscherping.
De onderzoekers hebben de voor- en nadelen in onderstaand schema samengevat.

Alternatieve en flankerende maatregelen

De onderzoekers hebben vanuit de doelstelling van Richtlijn 2011/7/EU betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties – namelijk het bestrijden van betaalachterstanden binnen de interne markt en daardoor
versterken van het concurrentievermogen van ondernemingen, met name van het mkb –
onderzocht welke alternatieve en flankerende maatregelen in plaats van het aanscherpen
van de wet mogelijk zijn. In het rapport worden de volgende alternatieve en flankerende
maatregelen voorgesteld, waarbij de onderzoekers opmerken dat de maatregelen enkel
op hoofdlijnen zijn uitgewerkt.

1. Aanscherpen betaaltermijnen voor diensten, niet voor producten.

Bij dit alternatief wordt de contractuele betaaltermijn voor diensten aangescherpt
tot 30 dagen en blijft de onderhandelingsruimte voor producten wel op maximaal 60 dagen
staan. Reden voor dit onderscheid is dat bij producten de contractuele betaaltermijn
een onderdeel van de leveringsvoorwaarden is.

Het te verwachten effect lijkt beperkt, omdat deze maatregel alleen betrekking heeft
op een klein deel van alle betalingen en voor diensten vaak de betaaltermijn al op
30 dagen ligt. Daarnaast heeft deze optie verschillende aandachtspunten, zoals de
definitie van diensten en het veelvuldig voorkomen van gemengde facturen met goederen
en diensten.

2. Rapportageplicht over betaaltermijnen voor grote ondernemingen.

Volgens een aantal deskundigen zijn grote bedrijven gevoelig voor potentiële merk-
en imagoschade. Uitgangspunt is dat grote ondernemingen verplicht worden om jaarlijks
in het financiële of sociale verslag te rapporteren over hun feitelijke betaaltermijnen
aan mkb-ondernemers en het aantal keren dat zij de wettelijke termijn overschrijden.
Binnen het huidige jaarrekeningrecht is het rapporteren over het betaalbedrag echter
niet iets wat thuishoort in het jaarverslag. Het behoort niet tot de kerncijfers van
een onderneming, niet tot de winst- en verliesrekening, de balans en de toelichting
daarop, omdat het niets zegt over de economische toestand van de onderneming. Daarnaast
brengt deze optie veel administratieve lasten met zich mee.

3. Verplichting tot betaling van een voorschot door grote ondernemingen.

Het voorstel is om in de regelgeving een bepaling op te nemen dat mkb-ondernemingen
een voorschot nota mogen indienen en dat grote ondernemingen dit verzoek niet mogen
weigeren, met daaraan gekoppeld een maximaal percentage voor het voorschot. Aan deze
optie kleven verschillende nadelen, de belangrijkste zijn fraudegevoeligheid en misbruik.
Daarnaast kan deze maatregel tot een flinke stijging van administratieve lasten leiden,
omdat het inregelen van voorschotten en de extra controle die grote bedrijven uit
moeten voeren extra tijd kosten.

4. Verhogen van de wettelijke handelsrente.

De wettelijke handelsrente is momenteel 8%. Dit percentage is volgens de onderzoekers
te laag om alle kosten voor gerechtelijke procedures te compenseren. Daarnaast is
het ook te laag om de handelsrelatie op het spel te zetten. Een van de belangrijkste
aandachtspunten voor dit alternatief is dat de huidige wettelijke handelsrente, zeker
wanneer dit hoger wordt, op alle late betalingen van toepassing is. Het gevolg kan
dan zijn dat dominante leveranciers (dit zijn niet alleen grote ondernemingen) de
wettelijke handelsrente gaan vorderen met als mogelijk gevolg dat mkb-afnemers hierdoor
onder (financiële) druk worden gezet.

5. Aandacht voor en advies over betaaltermijnen.

Deze maatregel ziet op het onder de aandacht brengen van en adviseren over betaaltermijnen.
Uit de enquêtes blijkt dat bijna 35% van de mkb-ondernemers niet op de hoogte is van
de huidige regelgeving. De kans is dan ook groot dat deze ondernemers zich hier in
hun gesprek met leveranciers niet op beroepen. Deze maatregel kent geen noemenswaardige
nadelen en heeft potentieel een gunstig effect.

6. Toezichthouder van overheidswege.

Volgens de onderzoekers maakt de markt nu maar heel beperkt gebruik van de mogelijkheid
om het nakomen van afspraken zelf af te dwingen, hoofdzakelijk vanwege zorgen over
de relatie. Een onafhankelijke en van overheidswege ingestelde toezichthouder kan
zorgen voor gedragsverandering. Dit alternatief gaat uit van een meldpunt bij een
toezichthouder waar mkb-ondernemers kunnen melden welke grote ondernemingen zich niet
aan de wettelijke normen of aan de afgesproken betaaltermijn houden. Een belangrijk
aandachtspunt is de meldingsbereidheid van de ondernemer. Ondernemers wensen anonimiteit
van het melden. Daarnaast treedt een publieke toezichthouder niet op in individuele
(private) geschillen. Een publieke toezichthouder kan geen (tijdige) betaling van
facturen en/of wettelijke rente in individuele geschillen afdwingen. Dit betekent
dat de betreffende ondernemer wellicht nog altijd naar de rechter dient te gaan om
nakoming van de betaaltermijn te vorderen.

7. Wettelijke betaaltermijn voor alle ondernemingen gelijk.

De huidige en de voorgestelde aanscherping geldt alleen voor grote ondernemingen versus
mkb (de regeling wordt strenger maar niet breder). Uit de gehouden interviews is naar
voren gekomen dat de afbakening van het mkb te weinig onderscheidend is. De wet geldt
zowel voor een middelgrootbedrijf met 250 medewerkers als voor een micro-ondernemer
of zzp’er. De economische machtsposities van deze entiteiten zijn in de praktijk volgens
geïnterviewden niet met elkaar te vergelijken. Een zzp’er of micro-ondernemer kan
zowel in de relatie met een grote mkb-onderneming als in de relatie met een grote
onderneming worden getroffen door een lange contractuele betaaltermijn.

De onderzoekers stellen daarom voor om de wet niet aan te scherpen voor de huidige
beperkte doelgroep maar de huidige wettelijke betaaltermijn (maximaal 60 dagen) van
toepassing te verklaren op alle betalingen tussen ondernemers, zodat het speelveld
voor iedereen gelijker wordt. Dit vergt een wetswijzing. Belangrijkste aandachtspunt
bij dit alternatief is dat onvoldoende duidelijk is of dit voorstel gedragen wordt
door mkb-ondernemers. Daarnaast moet voorkomen worden dat deze verbreding een tegengesteld
effect heeft en door de maximale contractuele betaaltermijn van 60 dagen, een langere
contractuele betaaltermijn voor zzp’ers en micro-ondernemingen tot gevolg heeft.

De onderzoekers stellen als mogelijk alternatief binnen deze maatregel om alleen de
termijn voor betalingen aan zzp'ers en micro-leveranciers op maximaal 30 dagen vast
te stellen. Deze wijziging van scope is ingrijpend en zal alle ondernemingen treffen
met hoge administratieve lasten als gevolg.

Voornemens

Zienswijze

Het is goed om te zien dat in het algemeen de contractuele betaaltermijnen worden
nagekomen en voor de meeste ondernemingen de betaaltermijnen geen grote problemen
veroorzaken en beheersbaar zijn in de bedrijfsvoering. De onderzoekers merkten hierbij
echter op dat dit kwam door de hoogconjunctuur waar ten tijde van het onderzoek sprake
van was. Inmiddels is de economische situatie als gevolg van het coronavirus anders.
Tegelijkertijd zie ik dat voor veel mkb-ondernemingen de afgesproken betaaltermijn
een belangrijk beding is waar ze tijdens de onderhandelingen weinig invloed op hebben
en waarvan ze de nakoming moeilijk kunnen afdwingen. Een aantal grote ondernemingen
rekt de betaaltermijn op.

De laatste cijfers van Graydon over het betaalgedrag van grote ondernemingen richting
mkb-ondernemingen hebben geen verbetering laten zien.3 Ook geven veel zzp’ers aan dat ze betaaltermijnen van meer dan 30 dagen als te lang
ervaren. Nederland kent op dit moment ruim 1 miljoen zzp’ers, dus dit raakt een groot
aantal ondernemers.

Om de hiervoor genoemde redenen ben ik met de Minister voor Rechtsbescherming een
wetsvoorstel aan het voorbereiden waarbij de betaaltermijn voor betalingen van grote
ondernemingen aan mkb-ondernemingen van 60 naar 30 dagen wordt teruggebracht. De voordelen
van een aanscherping wegen zwaarder dan de nadelen die door grote ondernemers zijn
genoemd. De crisis waarin we ons thans bevinden, heeft ook zijn weerslag op de betaaltermijnen.
Een aantal grote bedrijven heeft eenzijdig besloten de afgesproken betaaltermijn op
te rekken. De betrokken bedrijven zijn door mijn ministerie aangesproken en hebben
toegezegd zich aan de afgesproken betaaltermijn te houden. Juist in deze tijd van
crisis is het van essentieel belang dat alle ondernemingen zich aan de afgesproken
betaaltermijn houden. De huidige situatie laat te meer zien dat mkb-ondernemers beter
beschermd dienen te worden tegen onredelijke betaaltermijnen.

De onderzoekers hebben zeven alternatieve en flankerende maatregelen voorgesteld.
Een aantal maatregelen kennen te veel nadelen en zal ik daarom niet betrekken bij
het verdere vervolg. De maatregel over het verbeteren van de informatievoorziening
zal ik overnemen. Daarnaast zal ik de maatregel met betrekking tot publiek toezicht
in samenwerking met de Autoriteit Consument en Markt (ACM) nader verkennen. Hierna
licht ik toe wat ik met het voorstel met betrekking tot publiek toezicht ga doen.

De onderzoekers geven aan dat mkb-ondernemers wanneer de afgesproken betaaltermijn
wordt overschreden geen gebruik maken van bestaande juridische invorderingsmiddelen
voor niet-naleving. Mkb-ondernemers verwachten dat de relatie onder druk zal komen
te staan als ze de wettelijke handelsrente willen vorderen. Dit is een zorgelijke
conclusie. Ik vind het belangrijk dat ondernemers wanneer zij daar aanleiding voor
zien hun rekeningen tijdig moeten kunnen incasseren. Ik zie een rol voor de brancheverenigingen
weggelegd om hun leden aan te sporen zich aan de wettelijke en contractuele betaaltermijnen
te houden. Daarnaast bezie ik of het mogelijk is dat de Autoriteit, Consument en Markt
(ACM) binnen haar bestaande infrastructuur gedurende één jaar klachten en meldingen
registreert van mkb-ondernemers over het niet naleven van de regels met betrekking
tot betaaltermijnen. Deze cijfers zullen mij informatie geven over de omvang van de
problematiek en of wellicht de problematiek zich in bepaalde sectoren concentreert.
Aan de hand van de resultaten zal bezien worden of publiek toezicht mogelijk en opportuun
is.

Verdere proces

Ik streef er met de Minister voor Rechtsbescherming naar het wetsvoorstel voor het
herfstreces ter internetconsulatie aan te bieden. Daarnaast zal ik u separaat informeren
over de mogelijke rol die de ACM gaat nemen omtrent het registreren van klachten en
meldingen over het niet naleven van de regels ten aanzien van de betaaltermijnen.
Verder ben ik voornemens om de informatievoorziening over betaaltermijnen door de
overheid – middels de websites van de rijksoverheid en het Ondernemersplein – te verbeteren.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer