Brief regering : Kabinetsreactie op de landspecifieke aanbevelingen voor 2020-2021 in het kader van het Europees Semester

Nr. 1558 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juni 2020

Op woensdag 20 mei 2020 publiceerde de Europese Commissie haar voorstellen voor landspecifieke
aanbevelingen en artikel 126(3)-rapporten over de buitensporigtekortprocedure in het
kader van het Europees Semester (hierna: Semester).1 Het Semester is het jaarlijkse proces waarin EU-lidstaten hun economisch en budgettair
beleid coördineren. Het Semester combineert het toezicht op macro-economische onevenwichtigheden,
overheidsfinanciën en het bevorderen van inclusieve economische groei in Europa en
goed arbeidsmarktbeleid.

De Europese Commissie heeft aangegeven dat de aanbevelingen dit jaar enerzijds ingaan
op de onmiddellijke budgettaire-, economische-, gezondheids- en sociale uitdagingen
n.a.v. de COVID-19 (Corona)-uitbraak en anderzijds gericht zijn op het bevorderen
van hervormingen en het aangeven van investeringsprioriteiten. Dit laatste is belangrijk
voor het realiseren van duurzame en inclusieve groei die bevorderlijk is voor het
economisch herstel, de groene transitie en de digitale transformatie van de Europese
Unie. Het kabinet heeft begrip voor de gekozen benadering van de Commissie en onderschrijft
deze op hoofdlijnen.

Tegen deze achtergrond hebben alle lidstaten dit jaar een aantal vergelijkbare aanbevelingen
gekregen, dit jaar voor het eerst op het gebied van gezondheidszorg. Nieuw is ook
dat aanbevelingen op het gebied van overheidsfinanciën kwalitatief van aard zijn gezien
het feit dat de algemene ontsnappingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact op
23 maart is geactiveerd.

Door de focus op maatregelen gericht op de directe uitdagingen die samenhangen met
de uitbraak van de COVID-19 pandemie en op het bevorderen van direct economisch herstel
is dit jaar een aantal aanbevelingen voor structuurversterkende hervormingen uit 2019
komen te vervallen, zowel voor Nederland als voor andere lidstaten. De uitkomsten
van de macro-economische onevenwichtighedenprocedure en de analyse van de Europese
Commissie in de landenrapporten (eind februari) geven hier geen aanleiding toe. In
deze analyses konden echter ook niet de mogelijke gevolgen van de COVID-19 pandemie
meegenomen worden. Het kabinet vindt dat aanbevelingen voor structuurversterkende
hervormingen van groot belang blijven. Het opvolgen van dergelijke aanbevelingen is
uiteindelijk onontbeerlijk voor een structureel en duurzaam economisch herstel van
individuele lidstaten en zal daarmee ook de weerbaarheid van de gehele Europese Unie
tegen mogelijke toekomstige crises versterken. In de overwegingen bij de landspecifieke
aanbevelingen onderstreept de Europese Commissie evenwel de blijvende relevantie van
de landspecifieke aanbevelingen uit 2019 en benadrukt zij dat de Commissie de uitvoering
ervan blijft monitoren. Dit steunt het kabinet.

Bij de discussies over een Europees herstelfonds is het kabinet dan ook van mening
dat dit gepaard moet gaan met een economisch beleid van de lidstaten gericht op het
aanpakken van de structurele uitdagingen in hun economie. Uw Kamer wordt hierover
separaat geïnformeerd in de kabinetsappreciatie van het op 27 mei door de Europese
Commissie gepresenteerde herstelpakket.

De Commissie heeft net als voorgaande jaren lidstaten en stakeholders geconsulteerd
om het nationaal eigenaarschap van de aanbevelingen te vergroten en de implementatie
te ondersteunen.

In het artikel 126(3)-rapport, dat deel uitmaakt van het lentepakket, deelt de Europese
Commissie de verwachting dat alle EU-lidstaten een nominaal begrotingstekort zullen
hebben, wat exceptioneel is maar niet tijdelijk of marginaal, en daarom allemaal in
de buitensporigtekortprocedure terechtkomen. Hieronder wordt dit verder toegelicht.
Daarna gaat het kabinet in op de voorstellen van de Europese Commissie voor de aanbevelingen
voor de periode 2020–2021.

Artikel 126(3)-rapport

Als onderdeel van het lentepakket heeft de Europese Commissie rapporten op basis van
artikel 126(3) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)2 gepubliceerd.3 Dergelijke rapporten worden opgesteld indien een lidstaat de referentiewaarden uit
de correctieve arm overschrijdt of dreigt te overschrijden. Ook voor Nederland is
een dergelijk rapport opgesteld omdat het EMU-tekort (nominaal begrotingstekort) in
2020 naar verwachting boven de 3% uitkomt volgens de lenteraming van de Commissie.4 De Commissie geeft aan dat het buitensporig tekort weliswaar exceptioneel is maar
niet tijdelijk of marginaal (marginaal wil zeggen: dichtbij de 3% bbp). Daarom concludeert
de Europese Commissie dat Nederland prima facie niet voldoet aan het tekortcriterium
van de correctieve arm.

Vervolgens heeft de Europese Commissie in haar rapport gekeken naar verschillende
relevante factoren, in het bijzonder de impact van de COVID-19 pandemie op de economische
activiteit en de overheidsfinanciën. Omdat de publieke schuldquote volgens de raming
van de Commissie boven de 60%-norm uitkomt in 2020 kunnen de relevante factoren echter
niet worden meegewogen, zoals voorgeschreven in artikel 2 lid 4 van de Verordening
(EG) Nr. 1467/97 van de Raad.5 Daarom komt de Europese Commissie in haar slotconclusie tot de vaststelling dat Nederland
niet voldoet aan het tekort-criterium van de correctieve arm. De Europese Commissie
is bij alle lidstaten tot deze conclusie gekomen. De Europese Commissie heeft geen
uitspraak gedaan over de noodzakelijkheid van het openen van een buitensporigtekortprocedure.
Het is nu aan het Economisch en Financieel Comité om middels een opinie advies uit
te brengen over het verslag van de Commissie in lijn met lid 4 van artikel 126 VWEU.
Het is aan de Europese Commissie om te besluiten of zij een (formeel) voorstel wil
doen voor het openen van een buitensporigtekortprocedure.

Het kabinet blijft gecommitteerd aan de Europese begrotingsregels zoals vastgelegd
in het Stabiliteits- en Groeipact. Houdbare overheidsfinanciën zijn en blijven een
cruciale voorwaarde voor duurzame economische groei. Het kabinet benadrukt dat de
geplande overschrijding van het tekort-criterium geheel toe te schrijven valt aan
de economische krimp ten gevolge van COVID-19 en de getroffen maatregelen om de economische
gevolgen te mitigeren.

Landspecifieke aanbevelingen voor Nederland

Binnen de kaders van het bovenstaande stelt de Europese Commissie dit jaar voor Nederland
vier landspecifieke aanbevelingen voor die zich uitstrekken over meerdere beleidsterreinen:
(1) economische maatregelen, budgettair beleid en het zorgsysteem; (2) de gevolgen
van de crisis op de arbeidsmarkt en sociale bescherming voor zelfstandigen; (3) publieke
en private investeringen in de groene en digitale transities met speciale aandacht
voor digitale vaardigheden, duurzame infrastructuur, schone en efficiënte energie,
missiegedreven onderzoek en innovatie; en (4) agressieve belastingplanning en anti-witwasbeleid.

Op hoofdlijnen herkent het kabinet de door de Europese Commissie geschetste uitdagingen
voor Nederland. De aanbevelingen zijn deels in lijn met eerdere aanbevelingen en benadrukken
het belang van een spoedig economisch herstel.

Landspecifieke aanbeveling 1

Overeenkomstig de algemene ontsnappingsclausule alle nodige maatregelen nemen om de
pandemie doeltreffend aan te pakken, de economie te stimuleren en het daaropvolgende
herstel te ondersteunen. Als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid
voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op
middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, daarbij de
investeringen verhogend. De veerkracht van het gezondheidszorgstelsel versterken,
onder meer door de bestaande tekorten aan zorgmedewerkers aan te pakken en de uitrol
van digitale zorg te versnellen.6

Maatregelen in reactie op COVID-19. Het kabinet onderschrijft de activering van de algemene ontsnappingsclausule in het
Stabiliteits- en Groeipact om lidstaten in staat te stellen om de acute en breed verspreide
economische schok ten gevolge van de COVID-19 pandemie en de ingestelde crisismaatregelen
te dempen. De genomen maatregelen zoals geschetst in het noodpakket banen en economie
van 17 maart jl. zijn gaandeweg aangevuld en verlengd, zoals in diverse Kamerbrieven
is geschetst. Het kabinet zal de ontwikkelingen nauwlettend monitoren en bijpassende
maatregelen treffen indien nodig.

Prudent budgettair beleid. Het kabinet onderschrijft het belang van gezonde overheidsfinanciën. De prioriteit
van het kabinet is nu om de noodzakelijke maatregelen te nemen om de economische schade
als gevolg van de coronacrisis zoveel mogelijk te beperken. Doordat de genomen COVID-19
maatregelen bovenop de bestaande begrotingsplannen komen, gaan de maatregelen niet
ten koste van andere uitgaven, zoals investeringsuitgaven. Het kabinet kan deze maatregelen
mede nemen dankzij de gunstige budgettaire en economische uitgangspositie voorafgaand
aan de crisis. Naast het stabiliseren van de economie is het van belang ervoor te
zorgen dat er ook in de toekomst voldoende buffers zijn om economische schokken op
te vangen. Het is op dit moment echter nog te vroeg om te kunnen beoordelen hoe groot
het effect op de overheidsfinanciën zal zijn, en wat nodig is om te komen tot gezonde
overheidsfinanciën op langere termijn.

Het zorgsysteem versterken. Ondanks dat het zorgsysteem geen deel uitmaakt van het Semester, onderschrijft het
kabinet de noodzaak om het tekort aan zorgmedewerkers aan te pakken en de inzet van
effectieve e-health-instrumenten te intensiveren. Om te zorgen dat er nu en in de
toekomst voldoende toegerust en tevreden personeel aan het werk is, is in 2018 het
Actieprogramma Werken in de Zorg7 gestart. Om de arbeidsmarkttekorten in de zorg als gevolg van de COVID-19 uitbraak
te verlichten, zijn er verschillende aanvullende instrumenten ingezet en initiatieven
van brancheorganisaties ondersteund. Denk hierbij aan de lancering van het platform
Extra handen voor de zorg, de introductie van de Nationale Zorgklas, de uitbreiding
van de subsidieregeling SectorplanPlus en het bieden van mentale ondersteuning voor
zorgprofessionals via Sterk in je Werk. Ook is het tijdelijk mogelijk gemaakt dat
voormalige verpleegkundigen en artsen onder voorwaarden weer zelfstandig ingezet kunnen
worden in de zorg.

Door de COVID-19 pandemie is ook het gebruik van digitale toepassingen toegenomen,
bijvoorbeeld voor het verlenen van zorg op afstand en zelfmonitoring. Ook voor het
inhalen van uitgestelde zorg is e-health cruciaal. Het kabinet stimuleert de versnelling
van de toepassing van e-e-health en omarmt daarbij het principe digitaal, waar mogelijk en wenselijk. E-health maakt het daarnaast mogelijk om de zorg efficiënter te organiseren.

Landspecifieke aanbeveling 2

De effecten op de werkgelegenheid en de sociale effecten van de crisis beperken en
adequate sociale bescherming van zelfstandigen stimuleren.

Sociale- en werkgelegenheidseffecten beperken. Het kabinet herkent de uitdaging om de sociale en werkgelegenheidsimpact van de crisis
te verzachten en heeft in het noodpakket banen en economie diverse noodmaatregelen
genomen en gaandeweg aangevuld met maatregelen voor specifieke sectoren om werkenden,
bedrijven en ondernemers te ondersteunen. Een belangrijk nieuw element in de uitbreiding
van het noodpakket op 20 mei jl. is dat werkgevers die subsidie ontvangen wordt gevraagd
om hun werknemers te stimuleren om aan bij- of omscholing te doen.8

Sociale bescherming van zelfstandigen stimuleren. Binnen het noodpakket is specifiek gekozen om middels de Tijdelijke overbruggingsregeling
zelfstandig ondernemers (Tozo)9 zelfstandigen te ondersteunen, zodat zij na de crisis hun bedrijf kunnen voortzetten.
De COVID-19 crisis maakt de relevantie van sociale bescherming in het algemeen duidelijk
en geeft extra relevantie aan reeds in gang gezet beleid om sociale bescherming voor
zelfstandigen vorm te geven. Eerder dit jaar hebben de sociale partners, op verzoek
van het kabinet, een voorstel gedaan voor de vormgeving van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen. Voor de zomer van 2020 zal het kabinet een reactie aan uw Kamer
sturen op het voorstel van sociale partners.

Daarnaast heeft het kabinet bezien hoe zelfstandigen zich vrijwillig kunnen aansluiten
bij een pensioenregeling. Momenteel wordt gekeken naar een fundamentele herziening
van de pensioenwetgeving. In dit traject zullen ook de resultaten meegenomen worden
van sectorale experimenten waarin zelfstandigen kunnen meedoen in tweede pijler pensioenregelingen.

Landspecifieke aanbeveling 3

Mature publieke investeringsprojecten vervroegen en private investeringen aanmoedigen
om het economisch herstel te bevorderen. De investeringen toespitsen op de groene
en digitale transitie, met name op de ontwikkeling van digitale vaardigheden, duurzame
infrastructuur, het schoon en efficiënt opwekken en gebruiken van energie, en missiegedreven
onderzoek en innovatie.

Het kabinet zal zich de komende maanden buigen over wat nodig is op het gebied van
investeringen om het economisch herstel en verdienvermogen van Nederland te stimuleren,
en welke rol het vervroegen van investeringsprojecten en private investeringen daarbij
kan spelen. In de miljoenennota is tevens het investeringsfonds aangekondigd; het
kabinet zal uiterlijk rond Prinsjesdag een brief met de contouren van het investeringsfonds
aan uw Kamer sturen.

Investeringen toespitsen op duurzaamheid en digitalisering. Het kabinet erkent dat een ambitieus klimaat- en energiebeleid en digitaliseringsbeleid
essentieel is voor het toekomstige verdienvermogen van Nederland. Momenteel wordt
ambtelijk een analyse uitgevoerd naar de impact van COVID-19 op het nationale klimaat-
en energiebeleid. Het streven is om uw Kamer hierover voor de zomer nader te informeren.

Investeringen in schone en efficiënte energieproductie en -gebruik zijn hierbij noodzakelijk.
Via de SDE+(+)-regeling wordt de komende jaren geïnvesteerd in hernieuwbare energieprojecten
en CO2-reductie. Daarnaast investeert het kabinet middels verschillende regelingen in innovaties
die bijdragen aan het behalen en versnellen van de energie- en klimaatdoelen en stimuleert
het onder andere kleinschalige hernieuwbare energieproductie door huishoudens.

Het kabinet onderschrijft ook het belang van investeringen in duurzame infrastructuur.
Nationaal wordt ook ingezet op het actualiseren van relevante Europese richtlijnen
zoals die voor infrastructuur alternatieve brandstoffen (AFID) en voor hernieuwbare
energie (RED). Nederland kiest daarbij voor investeringen in alternatieve brandstoffen
en voertuigen, de bijbehorende infrastructuur en in het stimuleren van het maken van
bewuste keuzen, zowel voor goederen- als personenvervoer. Naast de investeringen in
het kader van het Klimaatakkoord, lopen er reeds investeringen zoals in duurzame modaliteiten
als de fiets, het openbaar vervoer,10 internationaal personenvervoer per spoor, het Europees beveiligingssysteem ERTMS
en structurele uitbreiding van de capaciteit van het spoorsysteem. Met de Goederenvervoeragenda
(Kamerstuk 34 244, nr. 2) zet Nederland gericht in op het verplaatsen van transport van goederen over de weg
naar spoor, water en buisleidingen. Ook investeringen in de circulaire economie, zoals
de recyclinginfrastructuur, zijn nodig voor het realiseren van de klimaatambities
en de ambitie om duurzamer met grondstoffen om te gaan.

Het kabinet onderschrijft de analyse van de Europese Commissie dat technische en digitale
vaardigheden en gekwalificeerde professionals cruciaal zijn voor het vermogen van
de Nederlandse economie om te innoveren en voor inclusieve en duurzame productiviteitsgroei.
Investeringen in menselijk kapitaal en een activerend arbeidsmarktbeleid door bijvoorbeeld
omscholing/herscholing en daarmee een betere match van vraag en aanbod zijn daarom
van belang. Ook speciale aandacht voor digitale vaardigheden en een goede balans tussen
meer geavanceerde digitale vaardigheden en basisvaardigheden is hierbij een aandachtspunt.

De Nederlandse Digitaliseringsstrategie (NDS)11 bundelt kabinetsbreed de ambities en doelstellingen voor een succesvolle digitale
transitie in Nederland met digitale vaardigheden en inclusie als één van de hoofdprioriteiten.
De Digitaliseringsagenda primair en voortgezet onderwijs, het Versnellingsplan Onderwijsinnovatie
met ICT voor het hoger onderwijs, de strategische digitaliseringsagenda mbo en het
kabinetsprogramma Tel mee voor Taal zijn voorbeelden van maatregelen op dit terrein.
Verder bieden ook de nieuwe samenwerkingen in het onderwijs die in de COVID-19 crisis
tot stand zijn gekomen kansen. Een update van de NDS waarin de impact van COVID-19
is verwerkt, wordt naar verwachting medio juni naar uw Kamer verzonden.

Investeringen in missiegedreven onderzoek en innovatie. Het kabinet onderschrijft dat aandacht voor missiegedreven onderzoek en innovatie
kan bijdragen aan het vinden van oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen, waaronder
verduurzaming en digitalisering. Het kabinet heeft in de zomer van 2018 uw Kamer geïnformeerd
over het Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid. In november 2019 is het Kennis-
en Innovatieconvenant (KIC) gesloten tussen publieke en private partijen waarin het
voornemen is vastgelegd om vanaf 2020 per jaar bijna 5 miljard euro in te zetten op
de zes kennis- en innovatie agenda’s (KIA’s). Er wordt naar gestreefd om dit beleid
zoveel als mogelijk doorgang te laten vinden, ondanks de COVID-19 crisis. In aanvulling
daarop is het van belang dat deze additionele thematische investeringen in onderzoek
en innovatie complementair zijn aan investeringen in vrij en ongebonden onderzoek
en innovatie. Een juiste balans in het systeem, tussen fundamenteel en vrij en ongebonden
onderzoek ten opzichte van meer thematisch onderzoek, is hierin van belang. Mede daarom
is het belangrijk om te blijven streven naar de in voorgaande jaren gepubliceerde
aanbeveling, namelijk om meer te investeren in onderzoek en innovatie, zodat we de
doelstelling van 2,5% van het BBP naar O&I investeringen kunnen bereiken. Zowel publieke
investeringen als het ontlokken van private investeringen zijn hierbij van belang.

Landspecifieke aanbeveling 4

Stappen ondernemen voor een volledige aanpak van de kenmerken van het belastingstelsel
die agressieve fiscale planning mogelijk kunnen maken voor uitgaande betalingen in
het bijzonder, met name door de vastgestelde maatregelen ten uitvoer te leggen en
de doeltreffendheid ervan te waarborgen. Zorgen voor effectief toezicht op en handhaving
van het kader voor de bestrijding van witwaspraktijken.

Agressieve belastingplanning. Het kabinet onderschrijft de noodzaak om agressieve belastingplanning aan te pakken
om het belastingsysteem efficiënter en eerlijker te maken. Het kabinet is verheugd
dat de Europese Commissie aangeeft dat de door dit kabinet aangekondigde fiscale maatregelen,12 inclusief de conditionele bronbelasting op rente- en royaltybetalingen een belangrijke
stap zijn om agressieve belasting- planning via Nederland tegen te gaan. Hierbij noemt
de Europese Commissie dat het belangrijk is dat deze maatregelen daadwerkelijk worden
ingevoerd en dat verzekerd wordt dat ze daadwerkelijk effectief zijn. Het kabinet
onderschrijft dit uitgangspunt. Zo is de wetgeving (bronbelasting 2021) al aangenomen
door het parlement.13 Deze wetgeving zal per 1 januari 2021 inwerkingtreden.

Bestrijding van witwaspraktijken. Het kabinet herkent de analyse van de Europese Commissie dat het raamwerk dat ziet
op het voorkomen van witwassen en het daarbij horende toezicht en handhaving, versterkt
dient te worden. Het kabinet zet internationaal en nationaal sterk in op het voorkomen
en bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering. In het plan van aanpak witwassen
van 30 juni 2019 is een scala aan maatregelen aangekondigd om de barrières voor witwassen
en de effectiviteit van de poortwachtersfunctie en het toezicht te vergroten, en de
opsporing en vervolging te versterken. Daarnaast pleit het kabinet in EU-verband voor
een versterking van het EU-raamwerk inzake witwassen en terrorismefinanciering door
middel van de introductie van een verordening en een onafhankelijke Europese toezichthouder.
Bovendien zijn er extra middelen toebedeeld aan De Nederlandsche Bank in het kader
van haar toezichthoudende taak.

Voorts merkt de Commissie op dat er witwasrisico’s zijn omdat een open economie als
de Nederlandse is blootgesteld aan directe buitenlandse investeringen, mede via complexe
juridische structuren. De Commissie noemt in dit kader specifiek trustkantoren en
belastingadviseurs. Het kabinet erkent de belangrijke poortwachtersfunctie van andere
partijen dan financiële instellingen. Sinds 1 januari 2019 kent Nederland de strengste
eisen aan trustdienstverlening binnen de Europese Unie. Het kabinet onderkent echter
dat dit onvoldoende is gebleken, omdat de wetgeving niet volledig wordt nageleefd.
Daarom heeft het kabinet op 14 januari 2020 aangekondigd om scherpe nadere maatregelen
te nemen ten aanzien van de trustsector. Daarnaast is structureel extra capaciteit
voor de toezichthouder, op onder andere belastingadviseurs, onderdeel van het eerdergenoemde
plan van aanpak.

De Commissie benadrukt bij deze aanbeveling voorts het belang van de invoering van
een register met uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische
entiteiten (UBO-register), met name vanwege de complexe juridische structuren. Het
kabinet onderschrijft het belang van het UBO-register als hulpmiddel in de strijd
tegen witwassen en financieren van terrorisme. Het Nederlandse UBO-register is inmiddels
in technisch opzicht gereed, en het wetsvoorstel waarmee dit register wordt geïmplementeerd
ligt momenteel ter behandeling voor in de Eerste Kamer. Het kabinet zet in op spoedige
inwerkingtreding.

Vervolg

Medio juni zullen de aanbevelingen aan de orde komen in de Ecofinraad en de Raad Werkgelegenheid,
Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken, waarna ze door de Europese Raad
zullen worden bekrachtigd. De Ecofinraad van 10 juli zal de aanbevelingen formeel
aannemen. De beide Kamers worden op de gebruikelijke wijze betrokken bij het voorbereiden
van de vakraden en de Europese Raad.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra