Brief regering : Inhoud en appreciatie van het voorstel van de Europese Commissie met betrekking tot aanpassingen van de CRR

Nr. 1705
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juni 2020

De Europese Commissie (EC) heeft op 28 april jl. een pakket gepresenteerd dat een
interpretatieve communicatie en een aantal quick fix aanpassingen van de Europese bankenregels bevat gegeven de huidige marktomstandigheden.1 Deze brief behandelt op hoofdlijnen de inhoud en de Nederlandse positie ten aanzien
van bovenstaand voorstel. Omwille van een tijdige informatievoorziening en gelet op
de snelheid van het Brusselse besluitvormingsproces vervangt deze brief het BNC-fiche
over dit voorstel.

Sinds de financiële crisis van 2008 zijn belangrijke stappen gezet om de weerbaarheid
van financiële instellingen te vergroten. Ook ik heb mij hier de afgelopen jaren hard
voor gemaakt. Daardoor heeft de bankensector de laatste jaren stevige buffers opgebouwd.
Deze opgebouwde ruimte in kapitaal en liquiditeit kan door banken nu worden gebruikt
om eventuele verliezen op te vangen en om hun uitleencapaciteit aan de economie op
peil te houden. Om ervoor te zorgen dat banken hun rol als financier kunnen blijven
spelen heeft de EC enkele aanpassingen aan de bankenregels voorgesteld. Het kabinet
kan zich vinden in deze wijzigingen. Banken krijgen tijdelijk meer ruimte om de reële
economie te ondersteunen, terwijl het prudentiële kader op de langere termijn ongewijzigd
blijft, zodat de schokbestendigheid van de bankensector gewaarborgd blijft.

Inleiding

De EC heeft een wetgevend voorstel gepresenteerd met enkele gerichte en tijdelijke
wijzigingen van de verordening kapitaalvereisten, CRR-II (Capital Requirements Regulation
II). Samen met de richtlijn kapitaalvereisten, de CRD (Capital Requirements Directive),
vormt deze verordening het Europese kapitaaleisenraamwerk. De voorgestelde wijzigingen
geven banken meer flexibiliteit in het Europese prudentiële en accountingraamwerk.
Dit faciliteert de maatregelen die zijn genomen om kredietverlening aan burgers en
bedrijven in stand te houden tijdens de COVID-19 crisis. De amendementen van de EC
volgen op de maatregelen die reeds zijn aangekondigd door de Europese Centrale Bank
(ECB), de Europese Banken Autoriteit (EBA) en op een communicatie vanuit het Bazelse
Comité (BCBS)2 om de economische impact van de COVID-19 crisis voor de Europese Unie te mitigeren.

De EC heeft tevens een interpretative communication gepubliceerd, waarin zij de recente statements en maatregelen zoals gepubliceerd en getroffen door prudentiële en accounting toezichthouders
en internationale regelgevende comités samenvat en ondersteunt. Deze partijen hebben
de afgelopen periode gespecifieerd hoe het best gebruik kan worden gemaakt van de
flexibiliteit in bestaande regelgeving, zodat banken kredietverlening aan bedrijven
en huishoudens in stand kunnen houden in de huidige context.

Inhoud voorstel

Leverage ratio

Met het meeste recente Europees pakket aan maatregelen, ook wel het «bankenpakket»
genoemd, is in de CRR-II naast de introductie van een leverage ratio eis van 3% voor
alle banken ook een opslag geïntroduceerd voor mondiaal systeemrelevante banken (G-SIIs)3. De datum van inwerkingtreding voor deze opslag is hierin vastgesteld op 1 januari
2022. Naar aanleiding van de COVID-19 crisis heeft het BCBS echter besloten om de
inwerkingtreding van de nieuwste Bazel-standaarden (Bazel 3.5) – waarvan de definitieve
vormgeving van deze opslag onderdeel uitmaakte – met een jaar uit te stellen van 1 januari
2022 naar 1 januari 2023. Naar aanleiding van dit besluit stelt de EC voor om de inwerkingtreding
van de leverage ratio opslag voor G-SIIs uit te stellen naar 1 januari 2023, gelijktijdig
met de inwerkingtreding van de andere Bazelse standaarden. De inwerkingtreding van
de leverage ratio eis van 3% verandert niet en treedt op 28 juni 2021 in werking.

Daarnaast stelt de EC voor om de behandeling van centralebankreserves voor de berekening
van de leverage ratio, zoals voorzien bij inwerkingtreding midden volgend jaar, flexibeler
te maken. De huidige regels staan banken onder uitzonderlijke omstandigheden toe om,
voor maximaal een jaar en met toestemming van de toezichthouder, centralebankreserves
uit te zonderen van de berekening van de leverage ratio. Dit heeft tot doel een effectieve
overdracht van monetair beleid te faciliteren. Op dit moment lijdt elke stijging van
de centralebankreserves echter automatisch tot een hogere aangepaste leverage ratio, ook wel bekend als het offsetting mechanisme. De EC vindt dit mechanisme onvoldoende flexibel om het monetair beleid,
dat wordt gevoerd in het kader van de COVID-19 crisis, te faciliteren. De huidige
behandeling kan banken ontmoedigen om onder de huidige omstandigheden centralebankliquiditeit
aan te trekken, om daarmee kredietverlening aan bedrijven en huishoudens uit te breiden.
Om hierin meer flexibiliteit te creëren stelt de EC voor dat, bij goedkeuring van
de uitzondering, de toename van centrale bank reserves voor maximaal een jaar niet
hoeft te worden gecompenseerd in een hogere aangepaste leverage ratio.

International Financial Reporting Standards (IFRS) 9

In de CRR-II is in 2018 een overgangsbepaling opgenomen ten aanzien van het nieuwe
accountancy raamwerk IFRS-9, waarmee het expected credit losses (ECL) concept werd geïntroduceerd.4 Met ECL worden voorzieningen getroffen op basis van verwachte verliezen in plaats
van een terugblik op geleden verliezen. Om de impact van IFRS-9 op het prudentiële
kapitaal in te faseren is een overgangsbepaling opgenomen. Hieronder hoeven banken,
indien zij daarvoor kiezen en onder goedkeuring van de toezichthouder, tijdelijk maar
een deel van de stijging in voorzieningen als gevolg van de introductie van IFRS-9
ten laste te brengen van hun Common Equity Tier 1 (CET1) kapitaal.5

De COVID-19 crisis kan leiden tot een significante verhoging van de ECL-voorzieningen
van banken onder IFRS-9. Deze hogere voorzieningen komen ten laste van het resultaat
en hebben een negatief effect op de kapitaalspositie, waardoor banken mogelijk minder
goed in staat zijn om kredietverlening aan bedrijven en huishoudens in stand te houden.
Het BCBS heeft tegen deze achtergrond besloten dat de additionele toename van voorzieningen
door IFRS-9 op nieuw ontstane voorzieningen in 2020 en 2021, niet meer ten laste van
het kapitaal hoeft te worden gebracht, waar dat onder de huidige infasering van IFRS-9
wel deels moet.

De EC stelt voor dit BCBS-besluit te volgen en deze aanpassing de volgende drie jaar
(2022–2024) lineair uit te faseren. Daarnaast stelt de EC voor om de reeds in Europa
geïmplementeerde overgangsregeling met twee jaar te verlengen.

NPL backstop

Exportkrediet verzekeraars (export credit agencies, «ECAs») geven namens nationale overheden kredietbescherming voor leningen die gebruikt
worden om export te financieren. Niet-presterende leningen (NPL’s) met een garantie
van een ECA genieten onder de NPL backstop een preferente behandeling. De EC stelt
voor om deze preferente behandeling tijdelijk uit te breiden naar NPL’s met een garantie
van de overheid in de context van maatregelen die zijn genomen om de economische impact
van COVID-19 te mitigeren. Dit moet de gelijke kenmerken van garanties door ECA’s
en garanties in relatie tot COVID-19 beter weergeven.

Aanpassing tijdslijnen

Tot slot stelt de EC voor om enkele aanpassingen, die in het kader van het bankenpakket
zijn overeengekomen, eerder in werking te laten treden. Dit betreft voorstellen uit
de CRR-II ten aanzien van kapitaaleisen voor blootstellingen aan het MKB (de SME supporting factor) en aan partijen die werken aan structuren of netwerken die essentiële publieke diensten
leveren, of partijen die dit financieren (de infrastructure supporting factor). Zowel de SME supporting factor als de infrastructure supporting factor kent een gunstigere prudentiële
behandeling met als doel om kredietverlening van banken aan MKB en infrastructuur
te bevorderen. De EC vindt het in het licht van COVID-19 van belang dat banken krediet
blijven verlenen op deze gebieden. Daarom stelt de EC voor om de inwerkingtreding
van deze behandeling met een jaar naar voren te halen, waardoor deze direct na publicatie
van de wijzigingen in de CRR in werking treden.

Ook worden enkele andere elementen uit de CRR-II, zoals een gunstigere behandeling
van leningen gedekt door pensioenen en salarissen van werknemers met een vast contract
en de aangepaste prudentiële behandeling van software, naar voren gehaald.

Appreciatie

Het kabinet acht het van belang dat kredietverlening aan burgers en bedrijven tijdens
de COVID-19 crisis in stand wordt gehouden. Het kabinet steunt daarom het doel van
de EC om de genomen maatregelen ter mitigatie van de impact van COVID-19 aan de economie
te faciliteren. Hierbij vindt het kabinet het van belang dat de schokbestendigheid
van banken gewaarborgd blijft. Het kabinet is daarom van mening dat wijzigingen aan
de CRR alleen doorgevoerd kunnen worden wanneer deze tot doel hebben om de genomen
maatregelen ter mitigatie van de impact van COVID-19 aan de economie te faciliteren.
Bovendien moeten de wijzigingen gericht, tijdelijk en transparant zijn. Daarbij is
het van belang dat aanpassingen aan de internationale standaarden voldoen. De wijzigingen
vormen op die manier een balans tussen het op een coherente wijze toepassen van meer
flexibiliteit binnen de EU en het behouden van een prudentiële benadering om de schokbestendigheid
van banken op de lange termijn te waarborgen. Het kabinet is van mening dat het voorstel
van de EC per saldo aan deze voorwaarden voldoet. Hieronder ga ik in op de belangrijkste
voorstellen.

Leverage ratio

De leverage ratio was tijdens de onderhandelingen over CRR-II belangrijk voor het
kabinet en is dat nog steeds. De leverage ratio werkt als een risico-ongewogen achtervang
op de risico-gewogen kapitaaleisen en het is voor het kabinet van belang dat deze
functie wordt behouden. Daarom is het kabinet zeer terughoudend tegenover voorstellen
tot aanpassing van de leverage ratio. Het voorstel van de EC tot uitstel van de implementatie
van de leverage ratio opslag voor G-SIIs naar 1 januari 2023 volgt rechtstreeks uit
de communicatie van het BCBS. Het kabinet kan zich in deze aanpassing vinden omdat
de inwerkingtreding van de nieuwste Bazel-standaarden – waarvan de definitieve vormgeving
van deze opslag onderdeel uitmaakte – ook wordt uitgesteld door het BCBS. Het is daarom
logisch om de inwerkingtreding van de leverage ratio opslag voor G-SIIs in lijn te
brengen met de inwerkingtreding van deze Bazel-standaarden.

Het kabinet staat daarnaast positief tegenover het voorstel van de EC ten aanzien
van de meer flexibele benadering voor centralebankreserves in de berekening van de
leverage ratio. Het kabinet is van mening dat deze aanpassing voldoende waarborgen
bevat: de behandeling is optioneel voor banken, de uitzondering is tijdelijk (maximaal
een jaar), de uitzondering is een discretie van de toezichthouder en deze discretie
kan alleen kan worden toegepast in uitzonderlijke omstandigheden.

IFRS-9

De aanpassing van de overgangsregeling voor de dynamische component van IFRS-9 volgt
rechtstreeks uit communicatie van het BCBS. Het kabinet kan zich in deze wijziging
vinden omdat dit voorstel voldoende waarborgen bevat. Voor de overgangsregeling geldt
dat deze optioneel is voor banken. Indien een bank gebruik wil maken van de overgangsregeling,
dient de toezichthouder hier goedkeuring voor te verlenen. Banken die gebruik maken
van deze overgangsregeling zijn vervolgens verplicht om te rapporteren over het effect
dat de overgangsregeling heeft op de voorzieningen, zodat het verschil tussen voorziening
met en zonder de overgangsregeling transparant is. Tot slot is de wijziging van de
overgangsregeling zo vormgegeven dat deze is gerelateerd aan verhoging van de voorzieningen
als gevolg van de COVID-19 crisis. Nederlandse banken maken overigens overwegend geen
gebruik van de overgangsregeling.

NPL backstop

Het kabinet heeft begrip voor het voorstel van de EC met betrekking tot de NPL backstop.
Het is logisch dat onder de huidige omstandigheden de behandeling van leningen met
een garantie vanuit de overheid gelijk wordt getrokken met de preferente behandeling
van leningen die gedekt worden door ECA’s. Het kabinet hecht hierbij aan een zorgvuldige
kalibratie.

Aangepaste tijdslijnen

Tot slot zien enkele voorstellen van de EC op aanpassingen van tijdslijnen van eerder
afgesproken behandelingen. Het kabinet acht het logisch om bepaalde gunstigere behandelingen
die er al aankwamen nu naar voren te halen. Het kabinet kan instemmen met deze amendementen
omdat het gerichte aanpassingen zijn om kredietverlening van banken te stimuleren.

Interpretatieve communicatie EC

Het kabinet ondersteunt, in lijn met eerdere appreciaties6, de boodschap uit de interpretatieve communicatie. Het is van groot belang dat de
financiële sector de reële economie ondersteunt, juist in deze tijden. Het is daarbij
wenselijk dat toezichthouders en banken, waar opportuun, de bestaande flexibiliteit
in de regelgeving gebruiken.

Bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit

De EC heeft een set voorstellen gepresenteerd ter wijziging van de CRR. De juridische
basis van het voorstel is gelijk aan de juridische basis van de bestaande wetgeving,
namelijk artikel 114 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.
Daarmee dient het voorstel ter verbetering van de werking van de interne markt. Het
kabinet onderschrijft deze juridische grondslag.

Het kabinet is van mening dat aan het subsidiariteitscriterium is voldaan. Eerder
is ook de CRR-II beoordeeld als positief. De huidige voorstellen herzien deze afspraken.
Het doel van de voorliggende amendementen, namelijk het maximeren van de capaciteit
van banken voor kredietverlening en het opvangen van verliezen als gevolg van de COVID-19
crisis, kan beter bereikt worden op Europees niveau dan wanneer lidstaten eigen initiatieven
invoeren.

Daarnaast zijn de onderliggende problemen overwegend gelijk voor de verschillende
lidstaten. Wanneer de EU geen amendementen doorvoert zullen maatregelen die genomen
worden door publieke autoriteiten door het huidige raamwerk zowel op het niveau van
de EU als op nationaal niveau minder effectief zijn. Bovendien kan veel van de bestaande
regelgeving alleen op Europees niveau gewijzigd worden, omdat de CRR dit nu al regelt
en wijzigingen op nationaal niveau zouden conflicteren met de wetgeving van de EU.
Wanneer wijzigingen op nationaal niveau doorgevoerd zouden worden, zou er ten aanzien
van de interne markt voor banken sprake zijn van verschillende regels, wat leidt tot
fragmentatie en ondermijning van het single rulebook op dit terrein.

Het proportionaliteitsoordeel is positief. De wijzigingen die de EC voorstelt zijn
gericht op herstel van de huidige COVID-19 crisis met inachtneming van het behoudt
van het prudentiële raamwerk. Bovendien zijn de voorgestelde amendementen beperkt
tot de onderdelen waarvoor het niet mogelijk is om dit middels discreties binnen de
huidige regels op te lossen.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra