Brief regering : Herverzekering leverancierskredieten

Nr. 9
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 mei 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer zoals toegezegd over de uiteindelijke vormgeving
van de herverzekering door de Staat van kortlopende leverancierskredieten. Tevens
informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van de goedkeuringsprocedure door de Europese
Commissie – bekendgemaakt op maandag 25 mei – en geef ik een nadere toelichting op
de cijfers, scenario’s en de gevolgen voor de begroting van het Ministerie van Financiën.
Ook zal ik toelichten hoe ik invulling heb gegeven aan de gewijzigde motie van het
lid Tony van Dijck (Kamerstuk 35 433, nr. 7), waarmee ik tevens voldoe aan het verzoek van het lid Agema in het ordedebat tweede
incidentele suppletoire begroting van Financiën inzake COVID19-crisismaatregelen1.

Met kortlopende leverancierskredieten wordt in Nederland op jaarbasis door commerciële
kredietverzekeraars meer dan 200 miljard euro aan handel mogelijk gemaakt. De verzekerde
bedrijven leveren op afbetaling aan hun klanten in binnen- en buitenland. Deze klanten
krijgen doorgaans dertig tot negentig dagen de tijd om de ingekochte goederen terug
te betalen. In deze tijd kunnen zij omzet genereren waardoor ze aan hun betalingsverplichtingen
kunnen voldoen. Dit leveren op afbetaling wordt mogelijk gemaakt doordat de betalingsrisico’s
kunnen worden verzekerd bij de genoemde commerciële verzekeraars.

Medio maart werd duidelijk dat deze kredietverlening onder druk is komen te staan.
De snel verslechterende economische omstandigheden en de door de overheid afgedwongen
sluitingen van bedrijven maakten dat de betalingsrisico’s toenamen. De verzekeraars
die deze risico’s afdekken kunnen in die omstandigheden slechts een maatregel nemen:
hun blootstelling aan de risico’s afbouwen. De verzekeringen zijn doorgaans een- of
tweejarige contracten en voor de duur van het contract staat de premie vast. De enige
manier om de risico’s te beheersen en zo te voorkomen dat de verzekeraars zelf in
financiële problemen komen – waardoor deze kredietverlening geheel zou dreigen te
verdwijnen – is dan het verlagen van de zogeheten kredietlimieten. Bijkomend probleem
was dat niet goed in te schatten was welke bedrijven al dan niet de crisis zouden
overleven. Daardoor zouden verzekeraars alleen op grote schaal, zonder analyse van
de risico’s op individuele bedrijven, voor hele sectoren of landen de limieten moeten
afbouwen of intrekken (ook wel mass actions). Circa een kwart van de gebruikelijke omzet van de verzekerde bedrijven dreigde
hierdoor weg te vallen.

Daarom besloot ik over te gaan tot herverzekering van de gehele portefeuilles van
de verzekeraars voor het hele jaar 2020. Door een hele portefeuille te herverzekeren
wordt voorkomen dat de overheid alleen de slechte risico’s zou overnemen en komen
alle premie-inkomsten ten gunste van de Staat. Het idee was daarbij om de risico’s
voor 100% over te nemen. Door het hele risico af te dekken zouden de verzekeraars
gedurende de looptijd van de herverzekering geen prikkel meer ondervinden om risico’s
af te bouwen, zodat de economische schade zo veel mogelijk wordt beperkt.

Goedkeuring door Europese Commissie

Nadat de tweede incidentele suppletoire begroting van Financiën door de Staten-Generaal
was goedgekeurd en met de verzekeraars de zogeheten Terms of Reference – een beschrijving van de herverzekeringsvoorwaarden – waren overeengekomen, werd het goedkeuringsproces met de Europese Commissie
opgestart. Op 14 april maakte de Commissie haar besluit openbaar over de goedkeuring
van de Duitse herverzekeringsregeling. Dit bleek van grote invloed op het proces rond
de Nederlandse herverzekering.

De problemen met de verzekering van leverancierskredieten spelen in alle Europese
lidstaten. Vrijwel alle lidstaten werken of werkten dan ook aan een vorm van herverzekering.
Sommige lidstaten kozen in eerste instantie voor een herhaling van de maatregel die
Nederland in 2008/2009 ook had genomen – met de zogeheten TASK1 – waarbij kredietlimieten die verzekeraars afgeven worden verdubbeld door de overheid.
Duitsland was de eerste lidstaat die met een voorstel voor een volledige herverzekering
naar de Europese Commissie ging. De Commissie heeft in lijn met het tijdelijk staatssteunkader,
dat zij kort daarvoor had gepubliceerd, toestemming gegeven voor een herverzekering
waarbij de verzekeraars in Duitsland 90% van de schadeclaims vergoed krijgen voor
de eerste 5 miljard euro aan schade.1 Dat betekent dat de verzekeraars in 2020 een aanzienlijk verlies zullen lijden.

In de gesprekken die het Ministerie van Financiën met de Europese Commissie voerde
bleek al snel dat goedkeuring alleen zou worden verkregen voor een herverzekering
die in grote lijnen gelijk was aan de Duitse regeling. Dat had twee redenen. Ten eerste,
zoals hierboven al is vermeld, verleent de Commissie alleen goedkeuring voor maatregelen
die niet verder gaan dan een dekking van 90% omdat dit de grens is die is opgenomen
in het tijdelijk staatssteunkader. De Commissie acht deze grens ook van toepassing
op regelingen voor de verzekeringen van leverancierskredieten, ondanks dat de verzekerde
bedrijven doorgaans zelf een eigen risico van minstens 10% hebben op hun afnemers.

Ten tweede was de Duitse regeling al goedgekeurd, en het goedkeuren van een regeling
in een andere lidstaat die meer zekerheid voor bedrijven biedt zou invloed kunnen
hebben op de concurrentieverhoudingen in de interne markt. Nota bene: dit betreft
niet zozeer de verzekeraars maar de verzekerde bedrijven. Een belangrijk deel van
de verzekerde handel is immers grensoverschrijdend, en als een Nederlandse exporteur
op zijn – bijvoorbeeld – Italiaanse klanten door zijn kredietverzekeraar meer dekking
krijgt dan een Duitse exporteur door verschillen in de herverzekering kan dat de concurrentieverhoudingen
beïnvloeden.

Nadat op diverse niveaus overlegd was met de Europese Commissie zijn daarom de voorwaarden
uit de Terms of Reference aangepast. Net als in de Duitse herverzekering is een eigen risico van 10% geïntroduceerd.
De verzekeraars dragen deze 10% risico over de eerste 1 miljard euro aan schade, zodat
de verzekeraars maximaal 100 miljoen euro zullen bijdragen aan de schade-uitkeringen
die door de herverzekering zijn gedekt. Deze 100 miljoen euro wordt, net als het garantiebedrag
van 12 miljard euro, verdeeld over de verzekeraars naar rato van de uitstaande limieten
per 31 december 2019.

Een verzekeraar die een significant eigen risico loopt op zijn portefeuille zal hoe
dan ook enige mogelijkheden moeten hebben om zijn risico te beïnvloeden, dat wil zeggen
te beperken of af te bouwen waar nodig. De aanpassingen die met de verzekeraars op
dit vlak zijn vastgesteld zijn echter beperkt. De herverzekering zal nog steeds het
beoogde effect bereiken, dat wil zeggen dat geen ongerichte verlagingen van kredietlimieten
mogelijk zijn en dat grote terughoudendheid zal worden betracht bij het verlagen van
limieten. Zonder de doorgevoerde aanpassingen zou het voor verzekeraars door het eigen
risico aantrekkelijker kunnen worden om niet deel te nemen aan de herverzekering en
alsnog ingrijpend de limieten af te bouwen. In de praktijk zal door het invoeren van
een eigen risico met name bij de grootste posities eerder door de verzekeraars moeten
worden overgegaan tot het aanpassen van een limiet. Sommige van de klanten hebben
namelijk relatief grote limieten van tientallen miljoenen euro’s,4 waarbij het eigen risico van de verzekeraar van 10% voor die ene limiet bijvoorbeeld
groter kan zijn dan de jaarwinst van de verzekeraar in een normaal jaar. Het is dan
begrijpelijk dat een verzekeraar zijn risico moet kunnen aanpassen aan de verslechterende
omstandigheden van een bedrijf. Dit beschermt de Staat bovendien tegen niet-COVID19-gerelateerde
risico’s.

Er zijn nog twee andere kleine aanpassingen gedaan in de herverzekering. Ten eerste
heeft de Commissie bepaald dat schades die voor 1 maart reeds waren uitgekeerd niet
voor vergoeding door de Staat in aanmerking komen. Hiermee wordt uitgesloten dat schades
die zich al voor die datum hadden gematerialiseerd en die naar alle waarschijnlijkheid
niets met COVID19 te maken hadden worden gedekt door de herverzekering. In de praktijk
maakt dit geen materieel verschil, omdat er doorgaans – zie hieronder – een veel langere
tijd verloopt voordat schade wordt uitgekeerd dan de maximaal twee maanden tussen
1 januari en 1 maart. Ten tweede kunnen verzekeraars die nog niet in beeld zijn zich
nog tot en met 30 juni 2020 melden om ook deel te nemen aan de herverzekering. Ten
tijde van het vaststellen van de Terms of Reference hadden zich zes verzekeraars gemeld, die alle hebben aangegeven een herverzekeringsovereenkomst
met de Staat te willen aangaan: Atradius, Coface, Euler Hermes, Nexus, Mercury5 en Credendo. Mocht zich nog een in aanmerking komende buitenlandse verzekeraar melden
binnen de gestelde termijn die een portefeuille Nederlandse verzekerden heeft, dan
zal de verdeling (en dus niet het totaal) van het garantiebedrag en van het eigen
risico opnieuw worden vastgesteld en aangepast. Aangezien deze zes verzekeraars vrijwel
de gehele markt in handen hebben, zal de omvang van een eventuele extra portefeuille
Nederlandse verzekerden naar verwachting beperkt zijn.

Vormgeving herverzekering

De herverzekering wordt met alle deelnemende verzekeraars tegen exact gelijke voorwaarden
afgesloten. De verzekeraars moeten alle premies over 2020 afdragen aan het Ministerie
van Financiën over de bestaande polissen6. In ruil ontvangen zij een vergoeding voor de operationele kosten. De gedeclareerde
bedragen zullen door een accountant worden gecontroleerd. Doordat alle premies worden
afgedragen en alleen de operationele kosten worden vergoed zal het eigen risico van
10% tot een (operationeel) verlies leiden voor de verzekeraars. Voor schadebedragen
boven het aan een verzekeraar toegekende deel van de 100 miljoen aan eigen risico
zal de Staat 100% van de schade vergoeden.

Zoals ik eerder heb aangekondigd heb ik in de overeenkomsten met de verzekeraars eisen
opgelegd ten aanzien van het uitkeren van bonussen en dividenden. Dit is in lijn met
de gewijzigde motie van het lid Tony van Dijck (Kamerstuk 35 433, nr. 7). Het is de verzekeraars niet toegestaan om over de relevante periode – de looptijd
van de herverzekering – bonussen toe te kennen aan of het vaste salaris te verhogen
van de dagelijks beleidsbepalers voor de Nederlandse activiteiten. Evenmin is het
toegestaan om over deze periode dividenden uit te keren die kunnen worden toegeschreven
aan de Nederlandse activiteiten. Dit alles kan en zal ik laten controleren door een
accountant die aan het Ministerie van Financiën rapporteert.

Het belangrijkste onderdeel van de overeenkomsten met de verzekeraars zijn de zogeheten
underwriting guidelines. De afspraken over het vaststellen en eventueel aanpassen of verlagen van de limieten
zijn zeer gedetailleerd. Uitgangspunt is dat de limieten die op 1 januari 2020 van
kracht waren in stand blijven of waar nodig hersteld worden. Zogeheten mass actions zijn strikt verboden. Toch zijn er omstandigheden – ook in het (financiële) belang
van de Staat en ook zonder dat de verzekeraar een eigen risico draagt – waaronder
limieten aanpassing behoeven. Een evident voorbeeld is een failliet bedrijf; het heeft
geen zin om leveringen te blijven verstrekken aan een bedrijf dat per definitie niet
meer in staat zal zijn te betalen. Het kan echter ook dat de verzekerde zelf vraagt
om verlaging van een limiet, omdat hij die niet langer nodig heeft. Een andere reden
is het publiceren van de jaarcijfers 2019 – die dus niet zijn beïnvloed door COVID19
– waaruit blijkt dat de financiële situatie van een bedrijf niet langer de afgegeven
limiet rechtvaardigt. Mocht een verzekeraar een limiet verlagen dan wordt dit aangekondigd
en krijgt een debiteur in principe nog dertig dagen de tijd om aan te tonen dat hij
nog tot betaling in staat is, bijvoorbeeld door betalingsachterstanden (deels) in
te lopen.

Voor nieuwe polissen – dus met bedrijven die tot op heden hun leverancierskredieten
nog niet verzekerden, bedrijven die overstappen van de ene verzekeraar naar de andere
of bedrijven die van een buitenlands kantoor overstappen naar het Nederlandse kantoor
– geldt dat 90% van de premie wordt afgedragen aan de Staat en dat 90% van de schades
en incasso’s voor de Staat zijn. De verzekeringsvoorwaarden dienen hierbij grotendeels
gelijk te zijn aan die van bestaande polissen. De premies zullen voor deze nieuwe
polissen – anders dan voor de lopende polissen – het verslechterde marktrisico reflecteren.
Zo wordt voorkomen dat de herverzekering door de Staat een aanzuigende werking heeft
voor met name slechte risico’s. Bij verlenging van een polis7 mogen alleen aanpassingen worden doorgevoerd die onder normale omstandigheden ook
worden toegepast. Doordat al het hiervoor genoemde zo gedetailleerd is opgeschreven
in de overeenkomsten is goed controleerbaar of verzekeraars zich aan hun verplichtingen
jegens de Staat houden.

De Staat zal maandelijks uitgebreide rapportages van de verzekeraars ontvangen over
alle financiële stromen (premies, schades, incasso’s, kosten) inclusief een factuur
voor een maandelijkse verrekening, maar ook over betalingsachterstanden, uitstaande
limieten, verlagingen van grote limieten, toegepaste coulance, etc. De Staat is gemachtigd
hierover maandelijks een gesprek te hebben met de (individuele) verzekeraars en kan
alle andere informatie die niet vooraf is afgesproken maar noodzakelijk wordt geacht
opvragen. Alles zal worden gecontroleerd door een accountant.

De herverzekering loopt tot en met 31 december 2020. Uiterlijk 30 september zal na
consultatie van de verzekeraars een besluit worden genomen tot eventuele verlenging,
wat afhankelijk is van de ontwikkeling van de betalingsrisico’s en toestemming van
de Europese Commissie behoeft. Verzekeraars zullen bij beëindiging van de herverzekering
een periode van drie maanden krijgen – de zogeheten winding down period – waarin ze zich kunnen voorbereiden op het opnieuw volledig dragen van de risico’s
en de verzekerden kunnen voorbereiden op eventuele gevolgen daarvan. In deze periode
zullen verzekeraars dus meer ruimte krijgen om naar eigen inzichten de limieten vast
te stellen.

Scenario’s en de gevolgen voor de Rijksbegroting

Tijdens het wetgevingsoverleg over de tweede incidentele suppletoire begroting van
Financiën heb ik uw Kamer toegezegd in deze brief nadere toelichting te geven op de
scenario’s waarop de in de begroting opgenomen cijfers zijn gebaseerd. Ik heb ervoor
gekozen om de gevolgen voor de begroting te baseren op het op dat moment meest ongunstige
scenario wat voorhanden was medio maart. Inmiddels wordt meer en meer duidelijk dat
de gevolgen voor de economie van de COVID19-crisis ongekend zijn. Omdat het gehanteerde
scenario uitging van een economische krimp in de EU van 9,7% acht ik dat nog steeds
een goed uitgangspunt (zie tabel 1 hieronder). In een normaal jaar incasseren de verzekeraars
ongeveer 200 miljoen euro premie. De verwachte netto-schade van 1,1 miljard euro bij
instandhouding van de limieten zou een enorm verlies hebben betekend, wat onderstreept
dat de verzekeraars hun blootstelling grootscheeps zouden moeten hebben afbouwen.

Het garantiebedrag van 12 miljard euro is gebaseerd op een analyse van de verzekeraars
die is gecontroleerd door de externe adviseurs. Alle sectoren zijn (in maart) ingedeeld
naar rode (hard getroffen door COVID19), oranje (duidelijk getroffen) en groene sectoren
(minder of niet getroffen). Binnen deze sectoren is vervolgens gekeken naar de zogeheten
buyer ratings
8 van de klanten van de verzekerden waarop limieten zijn afgegeven. Elke verzekeraar
hanteert hiervoor zijn eigen systeem maar in grote lijnen werken die allemaal hetzelfde.
Binnen de groene sectoren zijn alleen de bedrijven met een matige kredietwaardigheid
pre-COVID19 aangeduid als risicovol, in de oranje sectoren ook de bedrijven met een
iets betere kredietwaardigheid en in de rode sectoren ook de bedrijven met een nog
betere kredietwaardigheid. Dat leidde tot een totaal aan kredietlimieten van bijna
12 miljard euro – op een totaal van meer dan 40 miljard – die in gevaar waren, zodat
verzekeraars zonder overheidsingrijpen deze limieten via mass actions zouden afbouwen.

Toen de gevolgen voor de Rijksbegroting in kaart werden gebracht is gekeken naar vier
scenario’s (drie van het CPB, een van een extern adviesbureau), waarvan het meest
ongunstige is gekozen als uitgangspunt voor de budgettaire ramingen in de tweede incidentele
suppletoire begroting.

Tabel 1 Scenario’s gehanteerd bij ISB, bedragen in miljoenen euro’s

bbp-groei

faillisse-menten

verwachte claims

premies

uitvoerings-kosten

restituties

saldo

– 1,2%

1,9%

256

200

70

64

– 62

– 5,0%

5,7%

770

200

70

193

– 447

– 7,7%

8,4%

1134

200

70

283

– 721

– 9,7%

10,4%

1400

200

70

300

– 970

In een normaal jaar zoals 2019 gaat van het debiteurenbestand (de bedrijven waarop
limieten zijn afgegeven, de klanten van de verzekerden dus) iets minder dan 1% van
de bedrijven failliet. Op basis van historische gegevens wordt een correlatie verondersteld
tussen afname van economische groei en het aantal faillissementen. Voor elk procentpunt
groei tot 0% dat wegvalt stijgt het percentage faillissementen met 0,25%-punt, en
voor elk procentpunt economische krimp stijgt het met 1%-punt. Dat leidt bij een geschatte
EU-BBP-groei van -9,7% tot 10,4% faillissementen onder het debiteurenbestand. Hoeveel
failliete bedrijven dit oplevert is niet exact te zeggen – voor zover de aannames
in deze tijden al kloppen – omdat het aantal unieke debiteuren niet precies vast te
stellen is. Naar schatting zal het aantal unieke bedrijven waarop limieten zijn afgegeven
ergens tussen 400.000 en 500.000 liggen, waarvan circa de helft in Nederland.9 In het somberste scenario gaat hiervan dus 10,4% failliet.

Inmiddels is er meer informatie beschikbaar over de verzekeringsmarkt dan ten tijde
van het opstellen van de tweede incidentele suppletoire begroting. Hierdoor is duidelijk
geworden dat een aantal aannames waarop de begroting werd gebaseerd verder verfijnd
kan worden. De belangrijkste is dat in de tweede incidentele suppletoire begroting
geen rekening werd gehouden met de vertraging in het uitbetalen van schades. Bij een
betalingstermijn van dertig dagen wordt op zijn vroegst pas 105 dagen nadat een levering
is gefactureerd schade uitgekeerd aan de verzekerde. Eerst krijgt een debiteur nog
de kans zijn betalingsachterstanden in te halen. Aangezien de herverzekering (ten
minste) het hele jaar 2020 zal lopen betekent dit dat op kasbasis een significant
deel van de schades pas in 2021 zal worden uitgekeerd en eveneens een iets groter
deel van de incasso’s pas in 2021 zal worden ontvangen. Ik schat naar huidig inzicht
in dat drie kwart van de verwachte schade in 2020 zal vallen en de rest in 2021 (en
tevens wordt twee derde van de incasso’s in 2020 verwacht en de rest later). Het totaal
wijzigt dus niet, wel de verdeling over de jaren 2020 en 2021. Naast deze verschuiving
van de verdeling van de schades over de jaren 2020 en 2021 betekent de aanpassing
van de herverzekering naar aanleiding van de goedkeuringsprocedure van de Europese
Commissie dat de verwachte schades 100 miljoen euro lager uitvallen en de restituties
10 miljoen euro lager. De premieraming blijft ongewijzigd, met de kanttekening dat
premies meebewegen met de verzekerde omzet dus het is mogelijk dat de realisatie lager
zal zijn dan de huidige raming.

Verder is gebleken dat de inschatting van de uitvoeringskosten van 70 miljoen euro
bijstelling behoeft. Omdat de Nederlandse kantoren van de verzekeraars geen juridische
entiteiten1 vormen maar slechts bijkantoren zijn wordt er geen verlies- en winstrekening vastgesteld
op Nederlands niveau. Na uitvoerig onderzoek door de externe adviseur is gebleken
dat de kosten niet de geschatte circa 35% van de premies zijn maar eerder 40%. Naar
beste inschatting komen de kosten daarom uit op 80 miljoen euro. De Staat zal vanwege
het doorlopen van schades en incasso’s in 2021 de claims- en incassowerkzaamheden
van de verzekeraar ook in dat jaar voor een – door een accountant te controleren –
klein deel moeten vergoeden.

De hiervoor geschetste aanpassingen op de ramingen zal ik in de Ontwerpbegroting 2021
verwerken. Per saldo betekent dit een meevaller ten opzichte van de tweede incidentele
suppletoire begroting van 80 miljoen euro. De inkomsten en uitgaven voor de Staat
zullen per maand een grillig patroon vertonen. Bij de reguliere begrotingsmomenten
zal ik uw Kamer middels een actualisatie van de ramingen op de hoogte stellen van
het verloop hiervan.

Tabel 2 Aangepaste inschattingen gevolgen voor de Rijksbegroting in miljoenen euro’s
(tussen haakjes bedragen uit tweede incidentele suppletoire begroting)

verwachte claims

premies

uitvoerings-kosten

restituties

saldo

2020

950 (1.400)

200 (200)

80 (70)

190 (300)

– 640 (– 970)

2021

350 (0)

0 (0)

n.t.b. (0)

100 (0)

– 250 (0)

Cum.

1.300 (1.400)

200 (200)

80 (70)

290 (300)

– 890 (– 970)

Vervolg

Op maandag 25 mei werd het besluit van de Europese Commissie waarmee de Nederlandse
herverzekering werd goedgekeurd bekendgemaakt. Dat betekent dat de overeenkomsten
met de verzekeraars getekend kunnen worden zodat de herverzekering in werking kan
treden. Zoals ik al heb aangegeven zal ik uw Kamer op de hoogte houden van de budgettaire
effecten. Mochten bij de uitvoering van de herverzekering relevante afwijkingen blijken
van het hiervoor geschetste of bijvoorbeeld besloten worden tot verlenging dan zal
ik uw Kamer informeren.

In het bijzonder zal ik in het najaar zoals ik heb toegezegd met een nadere en grondige
analyse komen van de baten en lasten van deze herverzekering en daarbij tevens ingaan
op mogelijkheden om de kosten voor de Staat eventueel te verdelen over betrokken partijen
zoals de verzekeraars en hun verzekerden. Vanzelfsprekend is de risicodeling met de
verzekeraars die is ingevoerd daarbij een relevante wijziging ten opzichte van het
voornemen dat ik eerder met uw Kamer heb gedeeld.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief