Brief regering : Meerjarig beleidskader hervestiging 2020-2023

30 573
Migratiebeleid

Nr. 2608
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 mei 2020

In 2019 liep het beleidskader hervestiging af en een opvolgend beleidskader moet worden
vastgesteld. In deze brief treft u een algemene inleiding over het Nederlandse hervestigingsbeleid,
de resultaten van het meerjarig beleidskader hervestiging 2016–20191 en informatie over het opvolgend beleidskader voor de periode 2020–2023. Verder bevat
deze brief een overzicht van de Nederlandse deelname aan de Europese hervestigingsprogramma’s
de afgelopen periode en aankomend jaar.

Nederlands hervestigingsbeleid

Nederland kent een lange traditie van deelname aan het hervestigingsprogramma van
de Vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties (UNHCR).2 Al sinds de jaren »70 is hiervoor beleid ontwikkeld, met vanaf 1984 de introductie
van een quotum.

Van hervestiging is sprake als een vluchteling vanuit een gastland – meestal een land
in de regio van het land van herkomst, en buiten de EU – wordt overgebracht naar een
derde land (in dit geval Nederland) dat ermee heeft ingestemd de vluchteling toe te
laten en rechtmatig verblijf te geven. Hervestiging naar Nederland vindt uitsluitend
plaats op voordracht van de UNHCR.

De UNHCR hanteert hervestiging als sluitstuk van de drie duurzame oplossingen voor
vermindering van de wereldwijde vluchtelingenproblematiek: 1. terugkeer naar het herkomstland,
2. lokale integratie in de regio en 3. hervestiging in een derde land. Personen komen
alleen in aanmerking voor hervestiging wanneer zij door de UNHCR zijn erkend als vluchteling
op grond van het Vluchtelingenverdrag en de andere twee duurzame oplossingen onmogelijk
zijn. Hervestiging is (daarmee) uitsluitend voor vluchtelingen die zich elders in
de wereld in een uitzonderlijk kwetsbare positie of uitzichtloze situatie bevinden
en bescherming behoeven dan wel bij wie sprake is van acuut gevaar.

Het merendeel van de vluchtelingen wordt opgevangen door (ontwikkelings-) landen in
de regio’s van herkomst. Slechts een klein deel van het wereldwijd aantal vluchtelingen
– ongeveer 26 miljoen – komt voor hervestiging in aanmerking (ongeveer 1,44 miljoen).3 In 2018 is minder dan 7% van het aantal vluchtelingen dat in aanmerking komt voor
hervestiging daadwerkelijk hervestigd.

Het Nederlandse hervestigingsbeleid heeft vooreerst als doel om bescherming te bieden
aan individuele vluchtelingen die zich in het opvangland in een kwetsbare positie
bevinden ten opzichte van de andere vluchtelingen aldaar (bijvoorbeeld slachtoffers
van marteling, vrouwen, kinderen, alleenstaande ouders, mensen met medische problematiek,
mensenrechtenverdedigers, lhbti). Daarnaast is het een middel van internationale burden sharing en verantwoordelijkheidsdeling.

In het kader van de Integrale migratieagenda van het kabinet4 is hervestiging één van de instrumenten van een gecontroleerde overkomst naar Nederland
die bijdraagt aan het ontlasten van regio’s van opvang en aan de oplossing van wereldwijde
vluchtelingenproblematiek. Met de introductie naast het nationale beleidskader van
hervestiging in het kader van (EU) migratiesamenwerking met derde landen5 heeft het kabinet hier verder invulling aan gegeven en is de totale inzet van Nederland
op hervestiging de afgelopen jaren gegroeid.

Nederland streeft ernaar hervestiging strategisch in te zetten. Dat gebeurt door de
missiebestemmingen te bepalen aan de hand van de jaarlijkse Projected Global Resettlement Needs van UNHCR, relevante ontwikkelingen en prioriteiten in de EU en Europese Agenda voor
Migratie, evenals het Nederlandse integrale migratie- en terugkeerbeleid. Verder spelen
operationele overwegingen een rol, zoals de veiligheidssituatie in het land van opvang
of de capaciteit van UNHCR om dossiers aan te leveren.

De beslissing of een vluchteling in aanmerking komt voor hervestiging in Nederland
is het resultaat van een weging van de voordracht van de UNHCR. Dit gebeurt door toetsing
aan het Nederlandse landgebonden asielbeleid door de IND en op basis van het door
het COA opgestelde hervestigingsprofiel van de vluchteling. Er is sprake van toetsing
(selectie) vooraf en gecontroleerde overkomst naar Nederland.

Hervestiging vindt grotendeels plaats door middel van selectiemissies naar de opvanglanden
in de regio van conflicten. Daarnaast wordt ook een aantal spoed- en urgente zaken
geselecteerd op dossierbasis.

De termijn tussen selectie en aankomst van een vluchteling in Nederland is in beginsel
niet langer dan zes maanden. Voorafgaand aan hun vertrek uit het opvangland worden
de vluchtelingen door het COA voorbereid op hun komst naar Nederland door middel van
een zogenaamde Culturele Oriëntatie training. Hierbij krijgen ze onder meer les in
de Nederlandse taal en maatschappij. Ook wordt tijdens deze trainingen informatie
verzameld om gemeenten en begeleidende organisaties goed voor te bereiden op hun komst.
Bij aankomst worden de hervestigde vluchtelingen in het bezit gesteld van een asielvergunning.
Vervolgens worden zij direct in de gemeente gehuisvest en gedurende een bepaalde periode
bijgestaan in het proces van inburgeren en participeren (veelal door Vluchtelingenwerk).

Resultaten beleidskader 2016–2019

Cijfermatig

Tijdens dit meerjarig beleidskader was sprake van meer dan de gebruikelijke uitdagingen
voor de uitvoering van hervestiging.

Vanaf april 2016 zijn de hervestigingsunits van IND en COA naast de gebruikelijke
hervestiging ingezet op versnelde hervestiging op grond van de EU-Turkije Verklaring,
die de aantallen van het nationale quotum oversteeg. Aanvankelijk, in 2016, telde
de hervestiging uit Turkije mee binnen het nationale quotum. Hierdoor werd dat jaarquotum
aanzienlijk overschreden, wat – zoals gebruikelijk binnen het meerjarig kader – het
jaar erop moest worden gecompenseerd. Omdat het een andere vorm van hervestiging betreft,
is per 2017 de hervestiging in het kader van de EU-Turkije Verklaring losgetrokken
van het nationaal meerjarig beleidskader.6

Verder is gedurende de looptijd van dit meerjarig kader op grond van het Regeerakkoord
het nationale quotum per 2018 verhoogd van 500 naar 750 hervestigde vluchtelingen.7 Begin 2019 is met de Nieuwe Balans in het Regeerakkoord dit quotum weer vastgesteld
op 500 per jaar met ingang van 2019 en is het in 2018 uitgevoerde aantal hervestigingsselecties
gefixeerd op 610 vluchtelingen.8 In het verlengde hiervan is de uitvoering van hervestiging in de jaren 2016 en 2017
eveneens gefixeerd.

Gelet op het bovenstaande moesten gedurende de periode 2016–2019 op grond van het
nationale beleidskader 2.140 vluchtelingen worden hervestigd. Dit aantal ziet op het
aantal voor hervestiging geselecteerde vluchtelingen plus het aantal in Nederland
aangekomen nareizende familieleden van hervestigde vluchtelingen.9

Nederland heeft het quotum van 2.140 hervestigde vluchtelingen voor deze beleidskaderperiode
volledig uitgevoerd.

Vluchtelingen vanuit vele verschillende regio’s en achtergronden zijn in de gelegenheid
gesteld om een nieuw leven te beginnen in Nederland. Het gaat om vluchtelingen geselecteerd
tijdens missies naar Libanon (m.n. afkomstig uit Syrië), Jordanië (m.n. Syriërs),
Turkije (Syriërs), Oeganda (m.n. afkomstig uit Democratische Republiek Congo en Zuid-Soedan),
Egypte (m.n. afkomstig uit Sub-Sahara Afrika), Kenia (m.n. afkomstig uit Sub-Sahara
Afrika) Niger (m.n. Eritreeërs), en spoed/urgente dossierzaken van individuele vluchtelingen
van over de hele wereld.

De volgende tabel geeft een overzicht van de uitvoering van het meerjarig beleidskader
(MJBK) per jaar10:

MJBK

2016

2017

2018

2019

Totaal

Uitvoering

730

300

610

5001

2.140

X Noot

1

Zie verderop onder de kop «Europese hervestigingsprogramma’s«: in verband met overloop
van een aantal uit Turkije hervestigde Syrische vluchtelingen is het nationaal quotum
2019 volledig volgemaakt.

Aantal in Nederland aangekomen hervestigde vluchtelingen in het kader van de EU-Turkije
Verklaring na lostrekken van het nationale quotum11:

2017

2018

2019

2.1201

700

1.150

X Noot

1

In 2017 stond de hervestiging uit Turkije volledig in het teken van het zoveel mogelijk
invullen van de aan Nederland toebedeelde EU-herplaatsingsreserve van maximaal 3.200
plaatsen (bij besluit van 29 september 2016 (2016/1754) heeft de Raad goedkeuring
gegeven aan de aanpassing van het Raadsbesluit 2015/1601 waarmee het formeel mogelijk
werd om de herplaatsingsreserve in te vullen door middel van hervestiging van Syrische
vluchtelingen uit Turkije). Zie o.a. Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 1558.

Ontwikkelingen

De belangrijkste ontwikkeling deze periode is de introductie vanaf 2018 van een variant
van hervestiging «in het kader van (EU) migratiesamenwerking met derde landen». Deze
variant komt voort uit de hervestiging op grond van de EU-Turkije Verklaring en bestaat
naast het meerjarig beleidskader. Het betreft een vorm van hervestiging die conditioneel
is aan de wederzijdse uitvoering van de samenwerking en de daaruit voortvloeiende
asielinstroom in (EU en) Nederland. Vooralsnog wordt alleen de hervestiging uit Turkije
onder deze categorie geschaard.

Verder heeft de hervestiging op grond van de EU-Turkije Verklaring geleid tot ontwikkelingen
in de uitvoering van hervestiging. Het tussen EU-lidstaten en Turkije afgesproken
versneld hervestigingsproces is daar een voorbeeld van evenals verdere procesmatige
aanpassingen, zoals een door AVIM ontwikkeld screeningsmodel voor deze missies. Daarnaast
hebben ook andere internationale ontwikkelingen rond bijvoorbeeld de Centraal Mediterrane
route en het Emergency Transit Mechanisme te Niger geleid tot variaties op de standaard uitvoering van hervestiging door IND
en COA ten behoeve van het leveren van maatwerk. Bijlage 1 bevat een infographic waarop
in hoofdlijnen de verschillende hervestigingsprocessen zijn weergegeven die Nederland
nu kent12.

Een verdere beschrijving van genoemde en andere internationale en nationale ontwikkelingen
gedurende deze beleidskader periode treft u in bijlage 2 bij deze brief13.

Europese hervestigingsprogramma’s gedurende de periode 2016–2019 en 2020

De inzet voor de Europese programma’s valt samen met het nationale quotum zoals dat
gold ten tijde van het instellen van de programma’s en, vanaf 2018, de toegezegde
inzet in het kader van de EU-Turkije verklaring. Het betreft geen extra hervestiging.

Inzet en uitvoering door Nederland1:

JBZ hervestigingsprogramma 2015–2017

EU 50.000 hervestigingsprogramma

2017–2019

EU 20.000 hervestigingsprogramma

2020

Pledge

1.000

3.000

1.500

Uitvoering

1.000

3.000

n.n.b.

X Noot

1

Aantallen afgerond op tientallen. In verband met de gehanteerde cijferdefinities wijkt
dit aantal af van de aantallen gerapporteerd in de Asylum Trends 2018 en 2019.

JBZ hervestigingsprogramma (20 juli 2015 t/m 31 december 2017)14

In het kader van de JBZ Raad van 20 juli 2015 hebben bijna alle lidstaten en geassocieerde
landen zich gecommitteerd aan hervestiging van 22.504 vluchtelingen. Nederland heeft
toegezegd om in twee jaar tijd 1.000 vluchtelingen te zullen hervestigen, in het bijzonder
uit de regio’s Noord-Afrika (inclusief Turkije), het Midden-Oosten en de Hoorn van
Afrika.15 Uw Kamer is in 2017 bericht dat Nederland dit programma volledig heeft uitgevoerd.16

EU programma ten behoeve van 50.000 hervestigingsplaatsen EU breed (december 2017
t/m 31 december 2019)17

Op 27 september 2017 heeft de Commissie een vervolg hervestigingsprogramma aangekondigd
gericht op hervestiging van in totaal 50.000 vluchtelingen naar de EU. In reactie
hierop hebben 20 lidstaten toegezegd om in totaal 50.039 vluchtelingen te hervestigen.

Nederland heeft zich voor dit programma gecommitteerd aan hervestiging van 3.000 vluchtelingen
vanaf 1 januari 2018 t/m 31 december 2019: ongeveer 1.250 op grond van het nationale
quotum en ongeveer 1.750 in het kader van EU migratiesamenwerking met derde landen/de
EU-Turkije Verklaring. De vluchtelingen zijn hervestigd uit dezelfde regio’s als het
JBZ-programma. Nederland heeft de inzet van 3.000 hervestigde vluchtelingen volledig
uitgevoerd.

In oktober 2019, bij narekening van de aantallen onder dit programma, bleek van een
omissie in de berekening van de hervestigingsaankomsten uit Turkije rond de jaarwisseling
2018–2019. Syrische vluchtelingen meer uit Turkije heeft hervestigd dan toegezegd
(ongeveer1.860 in plaats van 1.750). Omdat van het nationaal quotum-aandeel binnen
dit EU-programma nog een aantal van ongeveer 30 open stond, is dat ingevuld met Syrische
vluchtelingen uit Turkije.18 Uiteindelijk is er sprake van een overschrijding met ongeveer 80 vluchtelingen ten
opzichte van het toegezegde aantal van 3.000 vluchtelingen. Het totaal aantal vluchtelingen
dat onder dit EU-programma teveel is hervestigd, zal in mindering worden gebracht
op de hervestigingsinzet uit Turkije onder het EU-programma voor 2020.

EU-hervestigingsprogramma 2020 (1 januari t/m 31 december 2020)

De Commissie heeft een volgend EU-hervestigingsprogramma ingesteld voor de duur van
een jaar (2020). Ongeveer 17 lidstaten (inclusief het Verenigd Koninkrijk en geassocieerde
landen) hebben aangegeven in totaal meer dan 30.000 vluchtelingen te gaan hervestigen.
Nederland heeft de Commissie gemeld in totaal 1.500 vluchtelingen te zullen hervestigen:
500 op grond van het nationale quotum en ongeveer 1.000 in het kader van de EU-Turkije
Verklaring.19 Zoals hierboven gemeld zal het aantal te hervestigen vluchtelingen uit Turkije worden
verminderd met het aantal teveel hervestigde vluchtelingen onder het voorgaande EU
hervestigingsprogramma. Verder heeft de COVID-19 uitbraak ook gevolgen voor de uitvoering
van hervestiging. In verband met nationaal en internationaal getroffen maatregelen
ligt het hervestigingsproces in de meeste landen stil. De Commissie beraadt zich op
consequenties voor de implementatie van het EU-hervestigingsprogramma 2020.

Beleidskader 2020–2023 (nationale quotum)

Het nieuwe meerjarig beleidskader hervestiging moet worden vastgesteld in een tijd
waarin weliswaar de asielinstroom lager is dan aan het begin van het vorige beleidskader,
maar waarin nog immer sprake is van krapte op de woningmarkt. Daarnaast valt de start
van het nieuwe beleidskader samen met het EU- hervestigingsprogramma voor 2020. Naar
verwachting zal ook het verloop van het kader worden beïnvloed door eventueel volgende
EU- hervestigingsprogramma’s, al dan niet onder de vlag van de (concept) EU- hervestigingsverordening
waarvan de onderhandelingen in de triloog fase met het Europees parlement zitten.
Verder is de enorme druk op de landen van eerste opvang niet eerder zo hoog geweest
en is het gevaar voor (verdere) destabilisering van de bredere regio’s niet geweken,
maar eerder toegenomen.

Continuering aantal nationale quotum: 500 hervestigde vluchtelingen per jaar

Wat betreft het nationale beleidskader hanteert Nederland al vele jaren een quotum
van 2.000 hervestigde vluchtelingen voor een periode van vier jaren, dat wil zeggen
gemiddeld ongeveer 500 vluchtelingen per jaar. Dit aantal wordt gecontinueerd, dat
wil zeggen 2.000 naar Nederland hervestigde vluchtelingen aan het eind van het meerjarig
beleidskader 2020–2023.

Aanpassing rekenmodel nationaal quotum per 2020

De overgang naar een nieuw meerjarig beleidskader is aangegrepen om het rekenmodel
voor het nationale quotum meer in overeenstemming te brengen met het rekenmodel dat
wordt gehanteerd door de UNHCR, de EU, en in de Rapportage Vreemdelingenketen en de
Asieltrends.

De aanpassing houdt in dat sinds 1 januari 2020 het nationaal quotum wordt berekend
aan de hand van het aantal in Nederland aangekomen hervestigde vluchtelingen plus het aantal in Nederland aangekomen nareizende gezinsleden
van hervestigde vluchtelingen. Dit is in plaats van het (voormalig) rekenmodel waarbij
gerekend werd met het aantal in een jaar voor hervestiging geselecteerde vluchtelingen plus het aantal in dat jaar in Nederland aangekomen nareizende gezinsleden
van hervestigde vluchtelingen.

Het (voormalige) rekenmodel roept regelmatig vragen op, omdat de aantallen van het
quotum in een jaar nimmer stroken met de aantallen aankomsten waarover onder meer
in de Asieltrends wordt gerapporteerd. Dit komt met name doordat geselecteerde vluchtelingen
pas zes maanden na selectie in Nederland aankomen, waarbij tevens geldt dat het aantal
selecties in de regel afwijkt van het aantal vluchtelingen dat daadwerkelijk in Nederland
aankomt (terugtrekkingen, sterfgevallen, geboortes).

De aanpassing van het rekenmodel schept meer duidelijkheid over het daadwerkelijke
aantal vluchtelingen dat op voordracht van UNHCR in Nederland wordt hervestigd en
een nieuw leven kan opbouwen. 20 Door deze aanpassing kan vanaf 2020 iedere belangstellende via de maandelijkse rapportage
in de Asieltrends de getalsmatige voortgang van de uitvoering van het meerjarig beleidskader
volgen.

Missiebestemmingen 2020

Ten behoeve van het nationaal quotum 2020 was Nederland aanvankelijk voornemens hervestigingsmissies
uit te voeren naar Libanon21, Egypte, Ethiopië (pilotmissie) en Kenia. Daarnaast zou Nederland wederom uit Libië
geëvacueerde vluchtelingen hervestigen via het Emergency Transit Mechanism in Niger. Ook was Nederland voornemens een beperkt aantal spoed en urgente dossierzaken
vanuit de hele wereld te hervestigen.

In verband met de COVID-19 uitbraak en de nationaal en internationaal getroffen maatregelen
is de uitvoering van hervestiging vooralsnog stil komen te liggen. Op dit moment wordt
bezien op welke manier alsnog uitvoering kan worden gegeven aan de voorgenomen hervestiging.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol