Brief regering : Bestuurlijke reactie op BIT-advies Programma Regie Modernisering IV-landschap (MIV)

26 643 Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 744 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 mei 2020

Bijgaand ontvangt u het definitieve advies van het Bureau ICT-toetsing (BIT) over
het programma Regie Modernisering IV-Landschap (programma MIV), dat wij op 25 maart
2020 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben ontvangen1. Hierbij ontvangt u tevens de bestuurlijke reactie op dit advies.

Het programma MIV beheert een investeringsbudget, waarmee de Belastingdienst zijn
applicatielandschap (circa 900 applicaties) moderniseert en omvormt tot een toekomstvast,
«slank»2 en wendbaar landschap. Doelstelling is om de technische schuld3 terug te brengen van ruim 50% in 2018 naar maximaal 30% eind 2022. Vermindering van
onderhouds- en beheerlasten creëert daarbij een stabiel grotere ruimte voor vernieuwing
binnen de beschikbare kaders.

Het BIT heeft een stevige conclusie afgegeven en geeft drie aanbevelingen om de kwaliteit
van het applicatielandschap van de Belastingdienst gerichter te verbeteren. De door
het BIT geformuleerde adviezen en aanbevelingen nemen wij over. Een aantal acties
kan direct opgepakt worden, zoals verbetering van de sturing op het programma MIV
en de aanscherping van de waardering van het ICT-landschap. Overige acties nemen wij
op in de Integrale Aanpak ICT, die wij mede naar aanleiding van de rapporten van EY,
KPMG4 en dit en eerdere BIT-adviezen5 opstellen. Wij informeren uw Kamer in de zomer nader over deze aanpak.

Kern van het BIT-advies

In zijn advies concludeert het BIT «dat de investeringen van het programma MIV te
weinig gericht zijn op rendement». Als oorzaken noemt het BIT dat de sturing van de
Belastingdienst op het realiseren van een beter applicatielandschap onvoldoende is,
dat de selectie van investeringen te kort schiet en dat goede kosten-batenafwegingen
bij technologiekeuzes ontbreken. Het gevolg is dat het MIV-budget op dit moment niet
optimaal wordt besteed.

Om de kwaliteit van het applicatielandschap gerichter te verbeteren, adviseert het
BIT om het programma MIV alleen te continueren voor die activiteiten, die aanwijsbaar
bijdragen aan een concreet doel en het programma vanaf 2021 te beperken tot activiteiten
die ofwel minder gangbare technologie uitfaseren ofwel LOA’s6 verbeteren. Daarbij adviseert het BIT om maatregelen te nemen in de sfeer van het
gezond houden van het applicatielandschap (het zogenaamde life cycle management7), zodat inhaalslagen als het programma MIV voorkomen kunnen worden.

De conclusies van het BIT vragen om stevige verbeteringen in de programma-uitvoering.
De Belastingdienst herkent de noodzaak tot verbetering. Hierna wordt nader ingegaan
op de adviezen en aanbevelingen en de acties die hierop door de Belastingdienst worden
genomen.

Investeringen te weinig gericht op rendement

Het BIT ziet goede elementen in de door de Belastingdienst gekozen aanpak, maar stelt
niet te kunnen herleiden of het MIV-budget optimaal wordt besteed. Het BIT schat dat
40% van het budget naar een concreet meetbaar doel gaat: het verbeteren van lokaal
ontwikkelde applicaties en het uitfaseren van minder gangbare technologie. Het BIT
ziet voor haar schatting een drietal oorzaken:

– Er is te weinig sturing op een beter applicatielandschap

– De gebruikte methodieken om investeringen te richten op probleemgebieden zijn ontoereikend

– Het technologiebeleid is onvoldoende gericht op rendement

Voorts stelt het BIT dat de sturing op rendement nog wordt bemoeilijkt doordat «de
berekening van de technische schuld, die de Belastingdienst hanteert, geen goede weergave
geeft van de technische kwaliteit van het landschap».

Het is voor de Belastingdienst duidelijk, dat beter moet kunnen worden onderbouwd
hoe MIV tot aantoonbaar rendement leidt en dat het budget onderbouwd moet zijn door
concreet meetbare doelen.

Om de keuzes die binnen MIV worden gemaakt beter te onderbouwen zullen de (IV-)ketens
binnen de Belastingdienst onder regie van het programma MIV zowel bij de prioritering
van activiteiten als in de uitvoering daarvan nadrukkelijker vooraf bepalen wat de
aantoonbare verbetering is van het ICT-landschap en wat de te behalen voordelen voor
de Belastingdienst zijn. Het BIT doet in dit verband een drietal goede aanbevelingen.
Op de effectuering ervan wordt hierna verder ingegaan.

Aanbeveling 1: Ga in aangepaste vorm door met MIV tot en met 2022

Het BIT adviseert om door te gaan met het programma tot en met 2022, maar de aanpak
aan te passen in termen van scope en sturing. Dat advies wordt overgenomen. Dat betekent
dat conform het BIT-advies in 2020 de activiteiten zoals ze nu gepland zijn door de
Belastingdienst worden uitgevoerd. De activiteiten voor 2021 en 2022 worden in 2020
onder regie van het programma MIV opnieuw beoordeeld en geprioriteerd op basis van
hun verwachte rendement met betrekking tot het opruimen van achterstallig onderhoud,
het terugbrengen van de beheerlast en de mate waarin toekomstige continuïteitsproblemen
worden voorkomen. Prioriteit wordt gegeven aan het uitfaseren van minder gangbare
technologie en het zoveel mogelijk uitfaseren van LOA’s. En er wordt door de Belastingdienst
telkens een uniforme, objectieve onderbouwing per activiteit opgesteld, die inzicht
geeft in het belang en de doelmatigheid van de investering. Dat borgt een effectievere
verdeling van het beschikbare budget en verbetert de sturing op rendement. Daarbij
zal het programma MIV – in lijn met het advies – het goed bewaken van en rapporteren
over de voortgang van de activiteiten voortzetten.

Om ook het technologiebeleid – waarin is vastgelegd hoe de technische invulling van
het ICT-landschap in de tijd zich moet ontwikkelen – meer te richten op rendement
adviseert het BIT om dit beleid beter te onderbouwen met goede kosten-baten afwegingen
en realistische tijdlijnen. En daarbij terughoudend te zijn met het grootschalig inzetten
van technologie die binnen de Belastingdienst weinig is beproefd, een klein marktaandeel
heeft of waarvoor weinig capaciteit beschikbaar is. Het technologiebeleid wordt in
de tweede helft van dit jaar – als onderdeel van de jaarlijkse herziening van de domeinarchitectuur
IV – in deze zin herijkt.

Aanbeveling 2: Verbeter life cycle management

Het BIT adviseert om het gezond houden van applicaties per domein te beleggen bij
één eigenaar, die integraal verantwoordelijk is voor het budget en de staat van een
applicatie. De ontwikkeling van dit eigenaarschap wordt geïntensiveerd. Daarnaast
is – ter verdere versterking van het life cycle management en in lijn met het BIT-advies
– door de kaderstellende concerndirectie aan de ketens binnen de Belastingdienst gevraagd
nog dit jaar beheer- en onderhoudsplannen op te stellen conform de LCM-richtlijnen.
Goede invulling van life cycle management moet ook voorkomen, dat de Belastingdienst
in de toekomst programma’s zoals MIV nodig heeft om achterstanden in te lopen.

Daarnaast wordt – zoals ook geadviseerd door EY en KPMG – de sturing op het programma
MIV binnen de IV-organisatie op korte termijn verbeterd. De Chief Technology Officer
(CTO) wordt – in aansluiting op de versterking van die rol – binnen de IV-organisatie
direct verantwoordelijk voor de overall sturing op het programma MIV en de realisatie
van de kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen van het programma. Afwijkingen
van de planning worden voorgelegd aan de directie van de Belastingdienst.

Tevens adviseert het BIT om de gehanteerde waarderingen te verbeteren daar waar het
gaat om het bepalen van de gezondheid van applicaties. De Belastingdienst hanteert
hiervoor een marktconforme methode (TIME van Gartner). Met behulp van deze methode
wordt ook het percentage technische schuld bepaald zoals dat aan uw Kamer wordt gerapporteerd.
De toepassing van deze methode is vorig jaar gevalideerd; dit heeft geleid tot aanscherping
van het gebruik van de methode door de Belastingdienst. Daarnaast zullen naar aanleiding
van dit BIT-advies binnen de IV-organisatie naast TIME ook kwantitatieve gegevens,
zoals productieverstoringen en hun oplostijd en kosten van aanpassingen, onderdeel
gemaakt worden van de gehanteerde waarderingen. Dit is in lijn met de aanpassingen
die gedaan worden naar aanleiding van de eerste aanbeveling van het BIT, omdat dit
bijdraagt aan de wijze waarop de technische kwaliteit van het ICT-landschap wordt
bepaald en daarmee een belangrijke basis vormt voor de te maken keuzes. Naar verwachting
is er halverwege dit jaar meer zicht op de mogelijkheden om de waarderingen te verbeteren.

In dit verband beveelt het BIT tevens aan om de huidige invulling van het begrip wendbaarheid
los te laten. De Belastingdienst wil met dit begrip duiding geven aan het handelingsperspectief
van de Kamer, zoals verwoord in de parameterbrief8. Wendbaarheid geeft daartoe een indicatie van de snelheid waarmee gewenste wijzigingen
in de ICT-systemen van de Belastingdienst kunnen worden gerealiseerd. In de komende
periode wordt – zoals het BIT adviseert – gezocht naar invulling met gebruik van kwantitatieve
data om de wijzigingssnelheid en kosten feitelijk te bepalen. Bovendien zal daarbij
– in lijn met de observatie van het BIT – nadrukkelijk ook rekening gehouden worden
met differentiatie naar de verschillende belastingmiddelen. Het streven is om in het
derde kwartaal van dit jaar een uitwerking te hebben voor het toepassen van meer objectieve
gegevens bij het vaststellen van de wendbaarheid.

Aanbeveling 3: Heroverweeg de financiering van de overige activiteiten

De derde aanbeveling is om activiteiten te financieren die aantoonbaar problemen van
de Belastingdienst oplossen, naast de activiteiten die minder gangbare technologie
uitfaseren. Deze aanbeveling neemt de Belastingdienst over en de voorgenomen activiteiten
voor 2021 en 2022 worden in dat licht opnieuw beoordeeld. De aanpak van het programma
MIV wordt – in lijn met het BIT-advies – gericht op het terugdringen van de technische
schuld daar waar dit waarde toevoegt, dan wel waar deze niet binnen het normale life
cycle management opgepakt kan worden. Baten worden geëxpliciteerd conform ook wat
onder aanbeveling 1 is beschreven.

Tot slot

De Belastingdienst hecht grote waarde aan de grondige en uitvoerige toetsing van het
programma MIV door het BIT. De conclusies met betrekking tot dit programma zijn zoals
gezegd stevig. De Minister heeft in zijn brief van 11 januari jl. aangekondigd te
willen intensiveren op het gebied van ICT en dit maakt een belangrijk onderdeel uit
van de opdracht die de Belastingdienst heeft meegekregen.

De Belastingdienst werkt daarom onder onze leiding onverminderd voort aan het vernieuwen
en vereenvoudigen van haar ICT-landschap. Dit landschap dient stabiel, beschikbaar,
betrouwbaar en veilig te zijn en is voor de Belastingdienst een belangrijke randvoorwaarde
voor de uitvoering van haar maatschappelijke taak en het leveren van dienstverlening
aan burgers, bedrijven en instellingen.

Om ook in de toekomst deze taken goed en betrouwbaar uit te kunnen voeren, wordt gewerkt
aan een meerjarige Integrale Aanpak IV. Die aanpak moet uiteraard worden gevormd in
samenhang met alle andere gebieden, die aangepakt gaan worden, zoals bijvoorbeeld
de wijze van ontvlechting van de Belastingdienst. De Integrale Aanpak moet meer inzicht
gaan bieden in onze ambities, prioritering en concrete activiteiten die de Belastingdienst
onderneemt op het gebied van ICT. De uitvoeringscapaciteit van de IV-organisatie kent
namelijk zijn grenzen en zeker in deze tijd is daarom een zorgvuldige, inzichtelijke
afweging van groot belang bij het bepalen van prioriteiten bij de inzet van die capaciteit.
Wij informeren u in de zomer nader over deze meerjarige aanpak.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen