Brief regering : Uitgebreide beleidsreactie op OvV rapport “Wie stuurt? Verkeersveiligheid en automatisering in het wegverkeer”

31 305
Mobiliteitsbeleid

Nr. 822
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 mei 2020

Op 28 november 2019 heb ik u het rapport «Wie stuurt? Verkeersveiligheid en automatisering in het wegverkeer» aangeboden dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) diezelfde dag heeft gepubliceerd1. In die brief heb ik aangegeven dat ik de aanbevelingen overneem die de OvV aan het
ministerie doet. In de nu voorliggende brief treft u de toegezegde uitgebreide beleidsreactie
aan. Deze beleidsreactie is eveneens verzonden aan de OvV.

De OvV heeft onderzoek gedaan naar het gebruik van Advanced Driver Assistance Systems
(ADAS) en de daarbij gepaard gaande risico’s voor de verkeersveiligheid. ADAS zijn
geautomatiseerde rijhulpsystemen die de bestuurder ondersteunen bij het uitvoeren
van de rijtaak. Het rapport van de OvV biedt zowel onderbouwing voor de bestaande
Nederlandse aanpak op het gebied van smart mobility, als ook aangrijpingspunten voor
de verdere verdieping daarvan. Zoals ook in de aanbiedingsbrief bij het rapport aangegeven
ben ik blij met de inzichten uit het OvV-rapport. Deze zijn een grote hulp richting
een verantwoorde introductie van en omgang met huidige en toekomstige generaties voertuigen.

De OvV stelt in zijn rapport vast dat de introductie en het gebruik van rijhulpsystemen
kan bijdragen aan de vergroting van de verkeersveiligheid, maar gepaard gaat met nieuwe
veiligheidsrisico’s. Ook stelt de OvV dat deze risico’s nog niet voldoende worden
onderkend en beheerst. De OvV doet hiervoor zes aanbevelingen, waarvan er vier gericht
zijn aan het ministerie:

Aan de autofabrikanten en de koepelorganisaties OICA en ACEA:

1. Toon aan dat de ontwikkeling en introductie van ADAS plaatsvindt volgens de principes
van maatschappelijk verantwoord innoveren.

Aan de BOVAG en RAI Vereniging:

2. Zorg ervoor dat BOVAG-leden klanten uitgebreid instrueren over de mogelijkheden en
beperkingen van hun auto met ADAS. En zorg dat BOVAG-leden daartoe in staat worden
gesteld.

Aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat:

3. Neem initiatief om binnen de UNECE human factors en maatschappelijk verantwoord innoveren
op de agenda te krijgen.

4. Steun de initiatieven van Euro NCAP om human factors en consumenteninformatie over
ADAS onderdeel te laten zijn van de veiligheidsbeoordeling van auto´s (Euro NCAP sterren).

5. Verbeter de mogelijkheden om te leren van verkeersongevallen in het algemeen en de
rol van ADAS in het bijzonder en tref maatregelen ten behoeve van de verkeersveiligheid
op basis van de onderzoeksresultaten.

6. Kaart bij de Europese Commissie aan dat de voertuigregelgeving aan moet sluiten bij
de huidige generatie ADAS (SAE level 2 en lager). Daarbij moet de verantwoordelijkheid
om aan te tonen dat nieuwe ADAS de veiligheid verbeteren bij de fabrikanten komen
te liggen. Verder moet aandacht besteed worden aan de eisen op het gebied van human
factors, opleiding van gebruikers, toegankelijkheid van data uit ADAS na ongevallen
en ongevalsonderzoek door fabrikanten.

Deze brief gaat allereerst in op de technologische ontwikkelingen binnen het wegverkeer
en wat de automatisering van voertuig(system)en betekent voor het huidige toelatingssysteem.
Vervolgens wordt de Nederlandse aanpak voor de verantwoorde introductie en het gebruik
van geautomatiseerde voertuig(system)en beschreven. In deze aanpak zijn de aanbevelingen
van de OvV integraal meegenomen.

Technologische ontwikkelingen: Smart mobility

De snelheid en reikwijdte van technologische ontwikkelingen heeft een grote impact
op onze samenleving, en niet in de minste plaats op het mobiliteitssysteem. De mogelijkheden
om met behulp van informatie- en communicatietechnologieën grote hoeveelheden gegevens
real-time te verzamelen, te verwerken en te presenteren, nemen bijna dagelijks toe.
Sensoren spelen een steeds grotere rol in onze waarneming en robotisering heeft een
groeiende impact op vele facetten van de samenleving. Rijhulpsystemen spelen vandaag
de dag al een grote rol in het verkeer. Deze ontwikkeling biedt kansen2, maar kent ook risico’s voor het behalen van maatschappelijke doelstellingen.

De Nederlandse aanpak ten aanzien van deze ontwikkeling in het wegverkeer is beschreven
in Kamerbrief Smart Mobility Dutch Reality3 uit oktober 2018. Deze aanpak richt zich op het toekomstbestendig inrichten van de
infrastructuur, de verantwoorde introductie van een nieuwe generatie voertuigen, samenwerking
met medeoverheden en industrie en het borgen van publieke belangen zoals privacy,
security en een veilige digitale infrastructuur.

Uitdagingen voor het toelatingssysteem

Digitalisering en automatisering van het wegverkeer hebben impact op de manier van
toelating van voertuigen en de beoordeling van veilig rijgedrag. Het (internationale)
toelatingssysteem zoals we dat momenteel kennen, knelt daardoor steeds meer.

– Het feit dat (draadloze4) software-updates de karakteristieken van een serie voertuigen letterlijk van dag op dag kunnen veranderen past niet bij het huidige systeem van eenmalige toelating van voertuigen
en periodieke keuringen die vooral gericht zijn op fysieke eigenschappen.

– Het toelatingssysteem is opgedeeld in een rijexamen voor de bestuurder en de toetsing
van de technische staat van een voertuig. Bij voertuigen die (een deel van) de rijtaak
geautomatiseerd uitvoeren zal het voertuig getoetst moeten worden op zowel technische
eisen als op rijvaardigheid.

De OvV vraagt in zijn rapport «Wie stuurt?» aandacht voor de nieuwe vraagstukken, kansen en risico’s die rijhulpsystemen met
zich meebrengen. Rijhulpsystemen, zoals «adaptive cruise control» en «lane keeping
assist», kunnen bijdragen aan de verkeersveiligheid, mits bestuurders weten wat de
mogelijkheden en beperkingen zijn van deze systemen en daar naar handelen. De OvV
constateert echter in zijn rapport dat bestuurders te beperkt op de hoogte zijn van
de systemen in hun voertuig en wat deze systemen wel en niet kunnen. Aanvullend op
vraagstukken die al in beeld waren, kaart de OvV daarmee aan dat de huidige rijhulpsystemen
tot een nieuw vraagstuk leiden: Hoewel er juridisch een onderscheid is tussen systemen
die de menselijke bestuurder ondersteunen bij de rijtaak (rijhulpsystemen), en systemen
die de rijtaak overnemen (zelfrijsystemen)5, zal dit onderscheid voor de bestuurder moeilijk te maken zijn. Doordat het onduidelijk
is voor de bestuurder in welke mate het voertuig de rijtaak overneemt, is hij niet
altijd in staat om in te schatten wat er nog van hem verwacht wordt en hoe hij moet
handelen indien nodig. Dit leidt tot nieuwe veiligheidsrisico’s in het verkeer.

Om de introductie van geautomatiseerd vervoer op verantwoorde manier te kunnen borgen
kent Nederland een aanpak in drie hoofdlijnen, die aangescherpt zijn op basis van
de aanbevelingen van de OvV:

1. Aanpassen van het toelatingssysteem

2. Continue kennisontwikkeling

3. Verantwoordelijkheid van de sector

In het vervolg van deze brief wordt een toelichting gegeven op deze drie hoofdlijnen
en op welke wijze de aanbevelingen van de OvV hierin zijn meegenomen.

1. Aanpassen van het toelatingssysteem

De toelating van voertuigen zoals we die in Nederland kennen, wordt binnen werkgroepen
van de UNECE (onderdeel van de VN) ontwikkeld en vervolgens Europees vastgesteld.
Van oudsher is het toelatingskader voor voertuigen gebaseerd op (technische) eisen
voor de mechanische component(en). De vaardigheden van een persoon om een voertuig
te besturen wordt getoetst middels een rijexamen. Met de intrede van de automatisering
van (delen van) de rijtaak moet gekeken worden naar de driehoek mens, techniek en
omgeving. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de beoordeling van de interactie tussen
het voertuig en de menselijke bestuurder, die de komende jaren nog een groot deel
van de rijtaak uit zal voeren. Maar het gaat ook om het rijgedrag van het geautomatiseerde
voertuig in relatie tot andere voertuigen en bijvoorbeeld kwetsbare verkeersdeelnemers.
Internationaal zet Nederland in op aanpassingen van de systematiek die meer recht
doen aan de driehoek mens, techniek en omgeving. Het rapport van de OvV helpt om Nederland
daar daadkrachtiger in te positioneren.

In navolging van aanbeveling 3 van de OvV om binnen de UNECE human factors en maatschappelijk
verantwoord innoveren op de agenda te krijgen, heeft het ministerie, in diverse werkgroepen
het rapport, de conclusies en aanbevelingen toegelicht en besproken. De OvV heeft,
op initiatief van het ministerie, in een aantal groepen zelf de toelichting gegeven.
Ten aanzien van maatschappelijk verantwoord innoveren hebben deze toelichtingen door
de OvV bijgedragen aan bredere steun om eisen te stellen aan het ontwerp van het voertuig(systeem).
Specifiek wordt momenteel gesproken over eisen die ervoor zorgen dat het ontwerp van
systemen voorkomt dat ze verkeerd gebruikt worden. Wat betreft human factors heeft
Nederland initiatief genomen om een internationale coalitie op te zetten van human
factor experts6. Deze coalitie van experts brengt hun gecombineerde kennis in bij de internationale
ontwikkeling van de regelgeving binnen UNECE voor de ontwikkeling en toelating van
voertuigen. Ook werken CBR en RDW samen, onder de vlag van UNECE, aan een toetsingsmodel
van voertuigen met rijhulpsystemen. Dit toetsingsmodel richt zich op hoe de bestuurder
met rijhulpsystemen omgaat en wat van de bestuurder op welk moment verwacht wordt.
Tot slot heeft Nederland eraan bijgedragen dat eisen ten aanzien van human factors
expliciet zijn opgenomen in ontwerpteksten van de UNECE voor voertuigtoelating.

In lijn met aanbeveling 6 om voertuigregelgeving aan te laten sluiten bij de huidige
generatie rijhulpsystemen is Nederland in gesprek met de Europese Commissie over de
doorontwikkeling van het toelatingssysteem, zodat de Nederlandse inzet binnen de UNECE
ook zo snel mogelijk vastgelegd wordt in Europese regelgeving. Dit gebeurt onder andere
via Nederlandse deelname in het Europese project Headstart en Nederlandse inbreng
in het onderzoek van het Joint Research Centre (JRC7) naar nieuwe methoden voor toelating. Om veiligheidseffecten te behalen van enkele
rijhulpsystemen die aantoonbaar bijdragen aan de verkeersveiligheid heeft het Europees
Parlement in november 2019 besloten om deze verplicht te stellen bij nieuwe voertuigen.
Voorbeelden hiervan zijn «advanced emergency braking» en «lane keeping assist»8.

Ter ondersteuning van de inbreng in internationale gremia wordt door het ministerie,
RDW, CBR en Rijkswaterstaat gewerkt aan het Vehicle Driving License Framework. Doel
van dit Framework is om in kaart te brengen hoe geautomatiseerde voertuig(system)en
getest zouden moeten worden op rijvaardigheid.

Complexe voertuigsystemen vragen om nieuwe beoordelingsprotocollen. RDW heeft het
Vehicle Safety and Security Framework (VSSF) ontwikkeld om de veiligheid en (cyber)security
van voertuig(system)en te kunnen beoordelen op basis van procesaudits. Belangrijke
elementen uit het VSSF zijn inmiddels overgenomen in de nieuwe UNECE-regelgeving voor
Cyber Security.

Naast de eisen aan het voertuig vragen ook de vaardigheden van de menselijke bestuurder
aandacht. De rol van de bestuurder is de afgelopen jaren al veranderd door introductie
van rijhulpsystemen en zal de komende jaren nog verder veranderen. Er wordt gewerkt
aan een integrale testmethodiek voor rijhulpsystemen waarin kennis, vaardigheden en
capaciteiten van de bestuurder worden betrokken. Voor nieuwe bestuurders worden rijhulpsystemen
meegenomen in de rijopleiding opdat zij weten wat rijhulpsystemen wel en niet kunnen
en hoe je met deze systemen omgaat.

2. Continue kennisontwikkeling

Tegelijkertijd met de doorontwikkeling van het toelatingssysteem zoals hierboven beschreven,
vindt de ontwikkeling van een nieuwe generatie voertuigen plaats. Om beide ontwikkelingen
goed op elkaar aan te laten sluiten is het van belang om continu te blijven leren.
Alleen op die manier zijn we in staat tot het inbrengen van actuele kennis en expertise
in internationale gremia waar het toelatingssysteem ontwikkeld wordt. Samen met kennispartners
wordt gewerkt aan de benodigde kennisontwikkeling voor het toelatingssysteem, én aan
het inzichtelijk krijgen van de effecten van het gebruik van al bestaande systemen.

Belangrijke elementen voor deze benodigde kennisontwikkeling zijn het Besluit ontheffingverlening
exceptioneel vervoer (Boev) en de Experimenteerwet. Deze juridische instrumenten bieden
de mogelijkheid om, binnen een veilig en lerend testklimaat, de impact van nieuwe
geautomatiseerde voertuig(system)en op de verkeersveiligheid in de praktijk te beproeven,
alvorens deze grootschalig op de markt geïntroduceerd worden. Tegelijkertijd bieden
deze gecontroleerde testsituaties een kans om concepteisen uit het voorgenomen toelatingssysteem
toe te passen. Dit leidt tot nieuwe kennis over de effectiviteit en bruikbaarheid
van nieuwe concepteisen. Nederland en de Europese Commissie zijn in gesprek over hoe
lidstaten en industrie beter kunnen leren van en voortbouwen op uitgevoerde experimenten
met geautomatiseerde voertuig(system)en.

Daarnaast is en blijft, zoals de OvV ook constateert, het leren van verkeersongevallen
van essentieel belang. Aanvullend op bestaande ongevalsregistraties wordt met convenantpartijen
uit de ADAS-Alliantie bekeken of informatie die zij hebben tot aanvullende inzichten
leidt, bijvoorbeeld op basis van data van verzekeraars.

Het is ook belangrijk om zicht te krijgen op het gebruik en de werking van rijhulpsystemen
onder normale dagelijkse verkeersomstandigheden. Het ministerie monitort actief de
penetratiegraad en het gebruik van rijhulpsystemen. Om in kaart te brengen welke data
uit voertuigen bruikbaar zijn om informatie te verschaffen over de werking van rijhulpsystemen
start het ministerie een onderzoek, uiteraard met de privacy van de bestuurder als
randvoorwaarde. Met inzichten over hoe en wanneer bestuurders rijhulpsystemen gebruiken,
kan de potentie van rijhulpsystemen in beeld worden gebracht, bijvoorbeeld om ongevallen
te voorkomen.

De data die nodig zijn om zicht te krijgen op de werking van rijhulpsystemen zullen
in eerste instantie moeten komen van autofabrikanten. Met de eerdere ervaringen van
de Data Task Force9 heb ik autofabrikanten, de Europese Commissie en geïnteresseerde lidstaten opgeroepen
om het gesprek hierover aan te gaan. Doel is om te komen tot afspraken waarbinnen
fabrikanten geanonimiseerde informatie aanleveren, op basis waarvan zicht ontstaat
op het gebruik en de werking van rijhulpsystemen.

Met bovenstaande punten wordt breed invulling gegeven aan aanbeveling 5 van de OvV
om de mogelijkheden te verbeteren om te leren van verkeersongevallen in het algemeen
en de rol van rijhulpsystemen in het bijzonder. Zo wordt meer feitelijke kennis opgebouwd
over veiligheidseffecten en -kansen.

3. Verantwoordelijkheid van de sector

Fabrikanten

Zoals beschreven neemt – met het complexer worden van voertuigsystemen – ook de complexiteit
van toelating toe. Bij toetsing van eenvoudige technische systemen kan worden volstaan
met beoordeling van de functionele werking in een testopstelling. Geautomatiseerde
systemen en in het bijzonder Artificial Intelligence-systemen vragen om een ander
type toelating. Er dient daarbij nadrukkelijker gekeken te worden naar de mate waarin
het ontwerpproces ingericht is op het afleveren en in stand houden van een kwalitatief
goed en veilig product. Dit legt een zwaardere (maatschappelijke) verantwoordelijkheid
bij de sector, zoals de OvV ook agendeert. Om te komen tot maatschappelijk verantwoord
innoveren, is het nodig om vanaf het begin van de ontwerpfase rekening te houden met
de veiligheid. Bovendien is het noodzakelijk om niet alleen naar de veiligheid van
de technologische innovatie op zichzelf te kijken maar ook naar de combinatie met
de gebruiker. Aanbevelingen 1 en 2 van de OvV zijn gericht op de verantwoordelijkheid
van de private sector. Ik onderschrijf deze aanbevelingen, en heb hier daarom tijdens
gesprekken met autofabrikanten aandacht voor gevraagd. Zo heeft een delegatie van
het ministerie en de RAI Vereniging eind januari 2020 een bezoek gebracht aan de European
Automobile Manufacturers» Association (ACEA) en International Organization of Motor
Vehicle Manufacturers (OICA), waar een toelichting is gegeven door de OvV. Zelf heb
ik tijdens de Global Road Safety Conference 2020 in Stockholm gesproken met een afvaardiging
van de auto-industrie over onder andere rijhulpsystemen. Ook de komende periode blijft
het ministerie in gesprek met autofabrikanten. Ik zie uit naar de formele reactie
van OICA en ACEA op de aanbeveling van de OvV om aan te tonen dat de ontwikkeling
en introductie van rijhulpsystemen plaatsvindt volgens de principes van maatschappelijk
verantwoord innoveren (aanbeveling 1).

ADAS-Alliantie

Op nationaal niveau werkt het ministerie in de ADAS-Alliantie met tientallen organisaties10 samen aan het verhogen van het veilig gebruik van rijhulpsystemen door het bevorderen
van de doorontwikkeling, bekendheid en aanschaf van deze systemen. De alliantie zet
daartoe onder andere in op het verbeteren van de informatievoorziening aan de branche
en de voertuiggebruiker. Deze communicatie wordt onder meer ingericht aan de hand
van de levenscyclus van een voertuig, zodat de weggebruiker niet enkel wordt geïnformeerd
bij het kopen van een nieuw voertuig, maar ook in het geval van inruil en doorverkoop
van een voertuig. Bij auto- en onderhoudsbedrijven is de communicatie gericht op de
vaardigheden die nodig zijn, bijvoorbeeld bij een reparatie of (ruit)schadeherstel.

RAI Vereniging en BOVAG, beide actief lid van de kerngroep van de ADAS-Alliantie,
hebben aangegeven te werken aan de opvolging van aanbeveling 2 die de OvV hen heeft
gedaan om hun klanten uitgebreid te instrueren over de mogelijkheden en beperkingen
van de rijhulpsystemen in hun auto. Beide dragen de boodschap van de OvV nationaal
en internationaal uit en dragen zo ook bij aan opvolging van de overige aanbevelingen.
BOVAG heeft aangegeven daarnaast instructievideo’s over de werking van rijhulpsystemen
te ontwikkelen en deze via sociale media en eigen website onder de aandacht te brengen
van de consument. Hiermee krijgen de leden middelen om hun klanten beter te informeren.
Tevens start BOVAG een overleg met het ministerie, CBR en IBKI (Instituut voor examinering
en certificering in de mobiliteitsbranche) op welke manier de meest gebruikte rijhulpsystemen
gefaseerd en betaalbaar via examinering in het rijonderwijs kunnen worden geïntegreerd.
De RAI Vereniging heeft recent een brief gestuurd aan de aangesloten importeurs met
het dringende verzoek hun dealernetwerk in staat te stellen optimaal hun klanten te
informeren over de rijhulpsystemen in hun voertuig. In april is door de FIA, ACEA
en CLEPA, in samenwerking met de RAI Vereniging, een internationaal initiatief gestart
om EU-breed meer aandacht te besteden aan rijhulpsystemen richting de consument.

Euro NCAP

Zoals de OvV aangeeft, is Euro NCAP een belangrijke partij als het gaat om het stimuleren
van de veiligheid van nieuwe voertuigen en voertuigtechnieken. Nederland is lid van
Euro NCAP en als zodanig vertegenwoordigd in het bestuur. Euro NCAP informeert consumenten
over de bovenwettelijke veiligheid van voertuigen en stimuleert daarmee de industrie
om steeds veiliger voertuigen te ontwikkelen. Vaak worden beoordelingen die Euro NCAP
ontwikkelt om een score te bepalen enkele jaren later vertaald in Europese toelatingseisen.
Daarmee levert Euro NCAP een krachtig instrument om veiligheid en maatschappelijk
verantwoord innoveren te stimuleren.

In verband met de komst van rijhulpsystemen versterkt Euro NCAP de aandacht voor actieve
veiligheid. Nederland zet zich in het bestuur van Euro NCAP actief in om – in lijn
met aanbeveling 4 van de OvV – human factors als cruciaal onderdeel van de veiligheid
van voertuigen op de agenda te zetten en onderdeel te laten zijn van de veiligheidsbeoordeling
van voertuigen.

Tot slot

In het verleden waren de ogen vooral gericht op de potentie van zelfrijdende voertuigen
voor het mobiliteitssysteem. Inmiddels is de Nederlandse aanpak doorgegroeid naar
een evenwichtige aanpak om te kunnen beoordelen waar kansen, maar ook waar risico’s
van smart mobility liggen voor het verkeerssysteem en zijn deelnemers. Dat vraagt
een evenwichtig en toekomstbestendig toelatingssysteem dat verder kijkt dan technische
en juridische eisen en bovendien de gebruiker en verkeersveiligheid hoog in het vaandel
heeft. De afgelopen periode is de aanpak voor doorontwikkeling van het toelatingssysteem
– gesteund door het rapport van de OvV – verbreed naar de huidige generatie rijhulpsystemen.

De automatisering van voertuig(system)en en het (internationale) toelatingssysteem
zullen zich de komende jaren door blijven ontwikkelen. Ik blijf monitoren of de doorontwikkeling
van het toelatingssysteem de benodigde voortgang behoudt en of de sector zijn verantwoordelijkheid
pakt. Op basis van dat beeld zal ik kijken of het nodig en mogelijk is om, aanvullend
op de internationale afspraken, op nationaal niveau instrumentarium in te zetten om
veilig gebruik van ons wegennet blijvend te borgen. Ik zal uw Kamer periodiek informeren
over de voortgang van deze ontwikkeling en mijn aanpak.

Het rapport van de OvV steunt mij in de Nederlandse aanpak van een verantwoorde introductie
van de nieuwe generatie voertuigen en geeft hier – ook op internationaal vlak – tegelijkertijd
een belangrijke impuls aan.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga