Brief regering : Kabinetsinzet Toeslagen (IBO Toeslagen Deelonderzoek 2)

Nr. 624 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 april 2020

1. Inleiding

De vormgeving van het stelsel van toeslagen staat al een aantal jaar flink in de politieke
en maatschappelijke belangstelling. Een stelsel dat gebouwd is om burgers financiële
steun te bieden in de kosten voor zorg, wonen en kinderen veroorzaakt onzekerheid
en onvoorspelbaarheid en leidt tot terugvorderingen, niet-gebruik en in het slechtste
geval (problematische) toeslagschulden. Om die reden heeft afgelopen jaar een ambtelijke
werkgroep1 zich over het toeslagenstelsel gebogen en onderzocht hoe de inkomensondersteuning
verbeterd kan worden. Het eerste deelrapport van Interdepartementaal Beleidsonderzoek
(IBO) Toeslagen richt zich daarbij op verbetermogelijkheden binnen het bestaande stelsel
(Kamerstuk 31 066, nr. 540), het tweede deelrapport onderzoekt ook opties daarbuiten2. Het IBO heeft daarmee een andere focus dan de Adviescommissie uitvoering toeslagen
(AUT), onder leiding van mr. Donner. In het onderzoek van AUT staat de uitvoering
in een specifieke casus centraal, het IBO Toeslagen richt zich op de beleidskeuzes
die aan het toeslagenstelsel ten grondslag liggen. Het kabinet is de IBO-werkgroep
met voorzitter Theo Langejan zeer erkentelijk voor het gedegen onderzoek dat zij heeft
opgeleverd.

Het kabinet deelt de urgentie die door zowel de IBO-werkgroep als door de Tweede Kamer
in de motie van de leden Bruins en Van Weyenberg is uitgesproken over herziening van
het toeslagenstelsel.3 Het stelsel met voorschotten leidt in combinatie met een sterke inkomensafhankelijkheid
en veel complexe grondslagen tot een groot aantal terugvorderingen en nabetalingen
en daarmee tot te veel onzekerheid bij burgers. De risico’s stapelen bovendien bij
de meest kwetsbare mensen: mensen die de hoogste toeslagen ontvangen, die niet over
voldoende financiële buffers beschikken of een onregelmatig inkomen hebben. Ook raakt
het mensen die verkeren in een situatie van (financiële) stress of die midden in een
impactvolle verandering in hun leven zitten. Deze problematiek kan niet binnen het
huidige stelsel worden opgelost, omdat die samenhangt met de beleidsmatige uitgangspunten
van het stelsel. Het kabinet is er daarom van overtuigd dat een ander stelsel – waarbij
de zekerheid en voorspelbaarheid voor burgers wordt vergroot – noodzakelijk is.

Vanwege de urgentie van de problematiek neemt het kabinet op korte termijn een aantal
maatregelen die het huidige stelsel verbeteren. Om onbillijkheden van overwegende
aard ook met terugwerkende kracht te kunnen herstellen zal op hele korte termijn bij
uw Kamer een wetsvoorstel worden ingediend met het voorstel de bestaande hardheidsclausule
in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) uit te breiden. Daarnaast
gaat het kabinet n.a.v. het IBO extra investeren in de dienstverlening, streeft het
kabinet naar een drempel voor kleine terugvorderingen en nabetalingen en worden een
aantal vereenvoudigingen doorgevoerd om de kans op fouten te verkleinen en burgers
met hoge terugvorderingen beter te begeleiden. Dit zal naar verwachting bijdragen
aan de vermindering van het aantal terugvorderingen en daarmee potentiële problemen
voor betrokken burgers. Het kabinet streeft er in het kader van de Adviescommissie
uitvoering toeslagen en dit IBO ook naar op Prinsjesdag, als onderdeel van het pakket
Belastingplan 2021, een afzonderlijk wetsvoorstel bij uw Kamer in te dienen met maatregelen
ter verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen.

Het IBO laat echter zien dat er geen makkelijke oplossingen voor de problemen met
het huidige stelsel zijn. Miljoenen Nederlanders ontvangen toeslagen en deze zijn
vaak een belangrijk bestanddeel van hun inkomen. Aanpassingen in het stelsel moeten
daarom gedegen worden voorbereid en de effecten moeten zorgvuldig worden afgewogen.
Het bestaande toeslagenstel ontstond vanuit de wens om burgers gericht te ondersteunen
op basis van hun actuele inkomen en actuele gezinssituatie. Daarmee werd beoogd burgers gericht te ondersteunen bij specifieke uitgaven
t.a.v. zorg, wonen, kinderen en kinderopvang. Een eenvoudiger stelsel met meer zekerheid
voor burgers zal de actualiteit of gerichtheid verminderen en brengt daarom ook inkomenseffecten
of budgettaire effecten met zich mee. Het IBO laat ook zien dat de toeslagen onlosmakelijk
verbonden zijn met de achterliggende stelsels van zorg, kinderen en wonen. Deze stelsels
vielen buiten de reikwijdte van dit IBO en zijn daarom niet als zodanig onderzocht.
Fundamentele alternatieven voor de toeslagen vereisen daarom verdere uitwerking, waarbij
de achterliggende stelsels betrokken kunnen worden.

Het kabinet zet dit jaar de contouren van een nieuw stelsel neer: een wenkend perspectief.
Dit wenkend perspectief is uitgewerkt in paragraaf 3 en schetst richtinggevende acties
voor de verschillende domeinen. Andere keuzes in het belastingstelsel en de sociale
zekerheid zijn ook onderdeel van de uitwerking. Dit geschetste wenkend perspectief
geeft richting aan een langjarige uitvoeringsagenda, waarbij in verschillende fases
ruimte is voor politieke besluitvorming. Om dit te ondersteunen biedt het kabinet
dit jaar een contourennota en een routekaart aan uw Kamer aan. De routekaart beschrijft
de verschillende tussenstappen en maatregelen die moeten worden genomen op weg naar
het nieuwe stelsel. Naast de budgettaire- en inkomenseffecten zullen ook juridische
en uitvoeringstechnische aspecten scherp in beeld worden gebracht. De kamerbreed gesteunde
motie van de leden Bruins en Van Weyenberg is daarbij een belangrijk ankerpunt.

2. Samenvatting IBO

Problematiek van het stelsel

Het toeslagenstelsel biedt gerichte inkomensondersteuning om de financiële toegankelijkheid
van zorg, kinderopvang en een huurwoning voor burgers te waarborgen. Het IBO beschrijft
dat het hoge aantal terugvorderingen en nabetalingen het gevolg is van de keuze voor
een voorschotstelsel gebaseerd op de actuele inkomens- en gezinssituatie en de complexiteit
van de grondslagen. Deze grondslagen zijn in de loop der jaren complexer geworden
door keuzes voor verdere gerichtheid. Bovendien is de omvang van het toeslagenstelsel
de afgelopen jaren significant toegenomen. Zo gaat er in het toeslagenstelsel jaarlijks
bijna 13 miljard euro om en is het bereik van toeslagen toegenomen tot 7,5 miljoen
toeslagen voor ruim 5 miljoen huishoudens. Het gemiddelde bedrag aan toeslag per huishouden
is in de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen en soms zelfs verdubbeld. Het is pijnlijk
dat een systeem dat huishoudens financieel moet steunen, extra financiële onzekerheid
toevoegt.

Gedragsinzichten

In het IBO wordt het stelsel geanalyseerd vanuit het perspectief van de burger. Het
toeslagenstelsel is ontworpen vanuit de veronderstelling van een rationele mens die
tijdig zijn toeslagen aanvraagt en bijstelt, zodat de toeslagen het beste aansluiten
bij zijn situatie en terugvorderingen zoveel mogelijk worden voorkomen. De burger
moet ook weten aan welke (administratieve) vereisten hij moet voldoen om recht te
hebben op toeslag. In het huidige stelsel ligt de verantwoordelijkheid voor het doorgeven
van wijzigingen grotendeels bij de toeslagaanvrager. Het IBO constateert dat de vormgeving
en complexiteit van het stelsel niet aansluiten bij het denk- en doenvermogen van
burgers, zoals ook beschreven in het WRR rapport Weten is nog geen doen4. Dat geldt des te meer voor kwetsbare groepen of mensen die onder druk staan door
stress of ingrijpende levensgebeurtenissen als ziekte of een scheiding. Om uiteenlopende
redenen hebben mensen soms niet de (mentale) ruimte om de acties uit te voeren die
het toeslagenstelsel van ze vraagt.

Terugvorderingen en nabetalingen

Bij definitieve toekenning ontstaan jaarlijks 2,3 miljoen terugvorderingsbeschikkingen
en 1,5 miljoen nabetalingen. Een groot deel van de terugvorderingen is beperkt van
aard en levert in combinatie met de standaard betalingstermijn van 24 maanden niet
direct problemen op. Dit neemt niet weg dat bij een substantieel aantal huishoudens
terugvorderingen ook tot stapeling van verplichtingen en uiteindelijk problematische
schulden leiden. Het aanvragen van een persoonlijke betalingsregeling, wanneer de
standaard betalingsregeling de draagkracht te boven gaat, vraagt echter actie van
de burgers zelf. Jaarlijks komen 300.000 terugvorderingen in de dwanginvordering.
Dit betekent dat beslag kan worden gelegd op inkomen van de burger. Eén van de dwanginvorderingsmiddelen
is bijvoorbeeld de dwangverrekening met andere toeslagen. Dit kan de problematiek
voor met name burgers met geringe betalingscapaciteit verergeren omdat zij door de
dwangverrekening onvoldoende geld overhouden voor het betalen van de rekeningen waarvoor
de toeslagen waren bedoeld, zoals huur en zorgverzekering. De problematiek neemt bovendien
toe in de toekomst, omdat door de wetgeving van stroomlijnen van belastingen en toeslagen
wordt aangesloten bij de standaard betalingsregeling bij belastingen van 12 maanden.

Niet-gebruik

Er zijn ook mensen die bewust of onbewust geen gebruik maken van toeslagen, terwijl
ze daar wel recht op hebben. Hoewel het niet-gebruik procentueel bijna is gehalveerd
naar circa 10% en in ruim de helft van de gevallen tijdelijk van aard is, gaat dit
nog steeds om een aanzienlijk aantal. Het niet-gebruik ligt relatief laag onder huishoudens
met een groot financieel belang zoals minimuminkomens. Dit duidt er voor een deel
op dat niet-gebruik een rationele afweging is, maar onbekendheid, verliesaversie, uitstelgedrag, sociale normen en standaarden kunnen ook een rol spelen. De
sleutel lijkt daarom te liggen in het vergroten van begrijpelijkheid, zekerheid en
het gericht activeren van burgers.

Gerichtheid en actualiteit

Het huidige toeslagenstelsel wordt gekenmerkt door het werken in de actualiteit (tijdigheid)
en een grote mate van gerichtheid. Aansluiten bij de actuele financiële en gezinssituatie
(tijdigheid) betekent dat burgers de toeslag via een voorschot krijgen op basis van
een schatting van het actuele jaarinkomen. Het doel daarvan is burgers de ondersteuning
geven die ze op dat moment nodig hebben, gelet hun inkomen en gezinssituatie. Een
accurate schatting van het jaarinkomen is echter lastig voor mensen met fluctuerende
inkomens, zoals mensen die gaan werken vanuit een uitkering of een flexibel contract
hebben. Ook vereist de systematiek dat burgers tijdig hun wijzigingen in bijv. inkomen,
gezinssituatie of gebruik doorgeven. In de praktijk gebeurt dit niet altijd (op tijd).
Burgers weten soms niet dat een wijziging moet worden doorgegeven, of doorzien niet
dat een bepaalde wijziging invloed heeft op toeslagen. Bovendien werkt dit ook nog
eens verschillend voor de verschillende toeslagen. Terugvorderingen en nabetalingen
zijn het gevolg.

Met gerichtheid wordt bedoeld dat een euro zo nauwkeurig mogelijk wordt uitgekeerd,
rekening houdend met de verschillende omstandigheden en tegen zo laag mogelijke kosten.
De hoogte van een toeslag hangt bijvoorbeeld gemiddeld genomen af van onder andere
de inkomenssituatie, de gezinssituatie en het vermogen. Om de effecten van de armoedeval
te verminderen en de kosten van het stelsel te beperken bouwt het recht op toeslag
af wanneer het inkomen toeneemt. Een kleine verandering van inkomen kan daardoor grote
gevolgen hebben, zeker wanneer sprake is van stapeling van toeslagen. Dit geldt ook
voor de vermogensgrenzen die in tegenstelling tot het inkomen geen afbouwpaden kennen,
maar harde grenzen. Het resultaat is een complex systeem, dat niet goed te doorzien
is en waarin de hoogte van het recht op toeslag niet altijd goed voorspelbaar is.

Met onderstaand assenstelsel illustreert het IBO de prijs van meer eenvoud (begrijpelijkheid)
en zekerheid in het stelsel: meer zekerheid en begrijpelijkheid betekent inleveren
op actualiteit en gerichtheid. Een minder gericht stelsel gaat bij hetzelfde budgettaire
beslag gepaard met forse negatieve inkomenseffecten of – bij vermijding van deze inkomenseffecten
– met een forse budgettaire opgave. Een stelsel op basis van een minder actueel inkomen
zorgt er bijvoorbeeld voor dat burgers bij een terugval in inkomen pas een jaar of
later meer inkomensondersteuning ontvangen en hierdoor dus een tijdelijk financieel
probleem kunnen ervaren.

Varianten

Het IBO deel 1 verkent vijf beleidsvarianten binnen het huidige toeslagenstelsel.
In de basisvariant wordt een aantal maatregelen voorgesteld die met relatief beperkte
middelen een positieve (maar bescheiden) invloed op de problematiek en begrijpelijkheid
hebben. Hier vallen versterking van de dienstverlening, geleidelijke vermogenstoetsen,
terugbetalingsdrempels, vereenvoudiging van grondslagen, opsporen van niet-gebruik
en een discretionaire bevoegdheid voor kwijtschelding onder. De IBO-werkgroep acht
de maatregelen uit de basisvariant in ieder geval verstandig; de basisvariant is daarom
het fundament van de overige varianten. De aanvullende beleidsvarianten bewegen richting
meer zekerheid en/of begrijpelijkheid op het assenstelsel, en werken verschillende
inkomensalternatieven uit.

IBO deel 1 toont aan dat er binnen het huidige stelsel geen beleidsvariant is die
enkel voordelen heeft ten opzichte van het huidige stelsel, of alle problemen wegneemt.
De problemen zijn onlosmakelijk verbonden met de beleidskeuzes die aan de basis van
het stelsel staan. Daarom is er in IBO deel 2 gezocht naar varianten buiten het huidige
toeslagenstelsel. Uit de in IBO deel 2 uitgewerkte opties blijkt dat er mogelijkheden
zijn om het toeslagenstelsel op een voor burgers minder belastende manier vorm te
geven. Ook hier geldt echter dat een beweging in de richting van zekerheid en eenvoud betekent dat er wordt ingeboet op actualiteit en/of gerichtheid. Toeslagen
waarborgen daarnaast de toegankelijkheid van een zorgverzekering, een huurwoning en
kinderopvang. Herziening van het zorg-, kinderopvang-, en woonstelsel valt echter
buiten de grenzen van dit IBO.

4. Reactie kabinet: korte termijn en wenkend perspectief voor de komende jaren

Op basis van het IBO trekt het kabinet de conclusie dat het stelsel voor een te grote
groep burgers niet goed werkt. Het huidige stelsel leidt tot terugvorderingen en nabetalingen
en daarmee tot onzekerheid bij burgers. Het leidt bovendien tot een onevenwichtige
relatie tussen burgers en overheid, waarbij van burgers veel meer verwacht wordt dan
redelijkerwijs verwacht mag worden en de uitkomst van het stelsel vaak ondoorzichtig
is.

De problemen zijn inherent aan de beleidskeuzes die ten grondslag liggen aan de toeslagen
en daarom niet op te lossen binnen het huidige stelsel. Het is begrijpelijk dat in
het verleden gekozen is voor een grote mate van gerichtheid en actualiteit. Op het
eerste gezicht is het immers rechtvaardig dat bij het bepalen van het recht en de
hoogte van een toeslag zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de actuele specifieke
situatie van een huishouden zoals het inkomen, het vermogen, de huishoudsamenstelling
en andere grondslagen zoals de hoogte van de huur, servicekosten of het aantal uren
afgenomen kinderopvang. Dit biedt een waarborg dat mensen alleen krijgen waar zij «recht op hebben». De keuze voor gerichtheid
en actualiteit levert echter een grote mate van financiële onzekerheid voor burgers
op. Onvoorspelbare uitkomsten creëren een gevoel van willekeur en onrechtvaardigheid;
dat staat haaks op de intentie.

Korte termijn

Hoewel de conclusie op basis van het IBO is dat de problematiek niet binnen het stelsel
kan worden verholpen, blijkt ook uit het IBO dat er binnen het huidige stelsel een
aantal verbeteringen mogelijk is. Vanwege de urgentie van de problematiek acht het
kabinet het noodzakelijk op korte termijn een aantal maatregelen te treffen om nieuwe
schrijnende gevallen te voorkomen. Het kabinet zal daarom aan de slag gaan met het
invoeren van een aantal maatregelen uit de basisvariant van IBO deel 1.

Allereerst wordt voorgesteld de bestaande hardheidsclausule uit te breiden. Met de
uitbreiding van de bestaande hardheidsclausule wordt het mogelijk om tegemoet te komen
aan die gevallen waarin de toepassing van wet- en regelgeving op het gebied van toeslagen
leidt tot niet voorziene en niet beoogde gevolgen. Dit gaat dus om een discretionaire
bevoegdheid. De hardheidsclausule loopt mee in het spoedswetsvoorstel voor de hardheidsregeling.

Daarnaast zal het kabinet extra investeren in de dienstverlening zodat er meer aandacht
is voor de individuele burger en zijn situatie. De burger wordt geholpen, gestimuleerd
om actie te ondernemen en probleemgevallen komen eerder in beeld. Dit gebeurt onder
andere door burgers actiever te attenderen en te zorgen dat defaults zoveel mogelijk
zo worden gezet dat het goed gaat als de burger niets doet.

Ook streeft het kabinet ernaar om voor de zorgtoeslag niet langer eisen te stellen
aan de verzekerdheid van de partner. Hiermee worden terugvorderingen voorkomen die
het gevolg zijn van iets wat zich buiten de invloedsfeer van een individuele burger
bevindt. Tevens onderzoekt het kabinet hoe het niet-gebruik verder kan worden tegengegaan.

Verder ben ik gestart met de voorbereidingen van een aantal wettelijke maatregelen.
Hieronder valt een drempel voor kleine terugvorderingen en nabetalingen. Ook streeft
het kabinet ernaar om voor de zorgtoeslag niet langer uit te gaan van partnerschap
met terugwerkende kracht. Het partnerschap gaat nu pas in op de eerste van de maand
volgend op de maand waarin dat partnerschap ontstaat. Er wordt niet met terugwerkende
kracht teruggevorderd over de maanden van het jaar waarin beide personen al samenwoonden
vóór het ontstaan van partnerschap. In de huidige situatie worden bijvoorbeeld met
terugwerkende kracht bij geboorte van een kind ook de maanden ervoor gezien als partnerschap,
met eventueel als gevolg dat er terugvordering plaatsvindt. In de nieuwe situatie
betekent dit dat het partnerschap pas ontstaat bij de geboorte van het kind en er
geen terugvordering meer is over de maanden ervoor. De terugwerkende kracht wordt
vaak slecht begrepen en leidt voor de burger tot onvoorziene terugvorderingen.

Deze wettelijke maatregelen passen bij de kabinetsreactie van 13 maart op eindrapport
AUT, in lijn met de in januari door uw Kamer unaniem aangenomen motie van het lid
Lodders c.s. (Kamerstuk 31 066, nr. 582). Hierbij wordt aangegeven dat wetgeving wordt voorbereid om verbeteringen en alternatieven
door te voeren op weg naar een beter en menselijker systeem. Het kabinet streeft ernaar
op Prinsjesdag, als onderdeel van het pakket Belastingplan 2021, een afzonderlijk
wetsvoorstel bij uw Kamer in te dienen met maatregelen ter verbetering van de uitvoerbaarheid
van toeslagen.

Wenkend perspectief

Bovenstaande maatregelen leveren verbeteringen op voor toeslagontvangers, maar zijn
niet voldoende. Het kabinet erkent de boodschap van het IBO: een alternatief komt
met een prijs. Een minder gericht stelsel biedt minder maatwerk en leidt daarom tot
inkomenseffecten of budgettaire effecten ten opzichte van de huidige situatie. Een
systeem met meer zekerheid is minder goed in staat om ondersteuning te bieden bij
actuele inkomensveranderingen.

De nadelen van het huidige systeem zijn echter vanuit burgerperspectief niet acceptabel.
Een stap naar een ander toeslagstelsel is daarom noodzakelijk. Gesteund door motie
van de leden Bruins en Van Weyenberg zet het kabinet daarom de hervorming van het toeslagensysteem in gang. Dit is
nadrukkelijk de eerste stap in een majeure hervorming van het toeslagstelsel die een
langere periode zal beslaan. De uitwerking met tijdslijnen volgt in de routekaart.

Het kabinet wil naar een stelsel dat meer zekerheid en voorspelbaarheid biedt, waarbij
problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar flexibel werk makkelijker wordt. Eenvoud is
daarom het sleutelwoord. Uit het IBO blijkt dat toeslagen nauw verbonden zijn met
de achterliggende stelsels. Zij waarborgen namelijk de (financiële) toegankelijkheid
van de zorg-, kinderopvang- en huurmarkt en bieden inkomensondersteuning aan ouders
met kinderen. Alternatieven voor het toeslagenstelsel vergen daarom in de eerste plaats
dat ook wordt gekeken naar aanpassingen in deze specifieke domeinen. Met andere keuzes
in deze domeinen, het belastingstelsel en de sociale zekerheid kan het aantal mensen
dat specifieke inkomensondersteuning nodig heeft worden verkleind. Concreet kondigt
het kabinet daarom de volgende acties aan.

Kinderopvang

De combinatie van gerichtheid en tijdigheid heeft tot een complexe kinderopvangtoeslag
geleid die van veel factoren afhankelijk is. Bij ouders leiden deze factoren tot veel
onbegrip en terugvorderingen. Het kabinet omarmt daarom het advies van dit IBO om
te kijken naar bijvoorbeeld een publiek gefinancierde kinderopvang als een kansrijk
alternatief voor de kinderopvangtoeslag, waarbij verschillende varianten mogelijk
zijn in de uitvoering en qua kosten. Het IBO Deeltijdwerk biedt hier ook een eerste
aanzet voor door een aantal opties te schetsen. Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie
op dat IBO gaat het kabinet daarom concrete scenario’s ontwikkelen voor alternatieve
inrichting van het stelsel voor ondersteuning voor gezinnen met jonge kinderen. Hierbij
zal ook gekeken worden naar passende financieringsvormen zoals een vorm waarin betaling
aan kinderopvangorganisaties plaatsvindt in plaats van via de ouders. Een verbeterd
stelsel stimuleert ouders om actief te blijven op de arbeidsmarkt, ontzorgt ouders,
draagt bij aan (de gelijke kansen voor) de ontwikkeling van kinderen en is eenvoudiger
en beter uitvoerbaar.

Wonen

Het kabinet ziet dat de huurtoeslag door de vele grondslagen en het steile afbouwpad
een voor burgers en Belastingdienst complex systeem oplevert. Het IBO laat hiervoor
vergaande vereenvoudigingsopties zien en een variant met een grote rol voor woningbouwcorporaties.
Door de zeer hoge mate van gerichtheid van de huurtoeslag is deze helaas niet eenvoudig
te vervangen zonder aanzienlijke inkomenseffecten. Het kabinet wil daarom met een
bredere blik kijken naar de ondersteuning van betaalbaar wonen, waarbij inkomensbeleid,
de subsidiëring op de huur- en koopmarkt alsmede de verhuurdersheffing in samenhang
worden bezien. Hierbij worden verschillende mogelijkheden onderzocht, zoals een grotere
rol en verantwoordelijkheid bij woningcorporaties voor de betaalbaarheid van sociale
huurwoningen (inclusief budgettaire vereveningen); een variant waarbij er een sterk
vereenvoudigd instrument op Rijksniveau (hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan
normhuur) blijft met een behoedzaam transitietraject; en een brede variant, waar beleid
voor de huur- en koopsector en het inkomensbeleid in samenhang worden bezien.

Zorg

Het kabinet ziet dat de zorgtoeslag gerichte inkomensondersteuning biedt aan lage
inkomens voor het betalen van de zorgpremie. Door de stijgende zorgkosten, is ook
de zorgpremie en zorgtoeslag de afgelopen jaren flink toegenomen. Het aantal huishoudens
dat inkomensondersteuning geniet met de zorgtoeslag is circa 4,7 miljoen. Het kabinet
erkent de noodzaak voor inkomensondersteuning om de zorgpremie betaalbaar te houden,
maar vindt ook dat er moet worden gekeken naar alternatieven voor de zorgtoeslag.
Het kabinet verkent daarvoor meerdere alternatieven binnen het bestaande zorgverzekeringsstelsel.
Het kabinet verkent in ieder geval de mogelijkheden om de zorgtoeslag specifiek te
richten op een kleinere groep mensen onder meer door middel van een verhoging van
het wettelijk minimumloon (WML) en wijzigingen in het belastingstelsel.

Kindregelingen

Gezinnen met kinderen hebben recht op een bepaalde vorm van inkomensondersteuning.
Het kabinet vraagt zich echter ook af of dit via onder andere het kindgebonden budget
op de juiste manier is vormgegeven. Het kabinet onderzoekt daarom alternatieven voor
het kindgebonden budget, waaronder het samenvoegen van de kinderbijslag en het kindgebonden
budget. Door deze twee regelingen te combineren zouden ouders te maken krijgen met
één regeling bij één uitvoerder. Daarnaast wordt verkend of de inkomensafhankelijke
ondersteuning van gezinnen vormgegeven kan worden via het belastingstelsel.

Minimumloon en sociaal minimum

Overkoepelend blijft het een uitdaging om de lage inkomens, die netto geen belasting
betalen, te bereiken. Het kabinet wil daarom dit jaar de mogelijkheden en voor- en
nadelen van het verhogen van het minimumloon en het sociaal minimum verder onderzoeken.
Een verhoging van het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen kan de inkomensherverdeling
via toeslagen voor een deel vervangen. Uit de evaluatie van het minimumloon die de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid begin dit jaar naar uw Kamer heeft gestuurd,
blijkt dat recente wetenschappelijke publicaties over de effecten van een verhoging
van het WML op de werkgelegenheid aanleiding geven voor nader onderzoek.

Belastingstelsel

Omdat een aanzienlijk deel van de burgers zowel toeslagen ontvangt als belastingen
betaalt, biedt een integratie van beide perspectief op een vereenvoudiging. Hierbij
dient echter wel nog een aantal fundamentele vragen te worden beantwoord over de vormgeving
van het stelsel en de verzilverbaarheid voor burgers met een lager inkomen. Desalniettemin
acht het kabinet het zinvol en gewenst om deze optie verder te onderzoeken in het
licht van andere trajecten t.a.v. het belastingstelsel. Integratie van toeslagen in
het belastingstelsel zou mogelijk een sluitstuk kunnen zijn van andere hervormingen
op het niveau van de individuele toeslagen. Een ander alternatief dat door het IBO
ook verkend is, is een samenvoeging van toeslagen in een basisbehoeftentoeslag. Het
IBO constateert dat hiermee geen einde komt aan de voorschotsystematiek met risico
op terugvorderingen en dit in het verleden op uitvoeringsproblemen stuitte bij de
huishoudenstoeslag onder meer vanwege een risico op het exporteren van toeslagen.
Het kabinet acht deze optie echter het verkennen waard zodat in samenhang met de andere
bovengenoemde opties verder wordt onderzocht of eventueel resterende toeslagen wel
uitvoeringstechnisch kunnen worden geïntegreerd tot één toeslag.

Rol van gemeenten

Verder zou een overgang naar een stelsel met minder specifieke inkomensondersteuning
op Rijksniveau kunnen betekenen dat de behoefte aan lokaal maatwerk toeneemt. Het
kabinet acht het zodoende zinvol na te denken of gemeenten een grotere rol zouden
kunnen spelen als ultiem vangnet. Zo hebben gemeenten op dit moment al een dergelijke
rol bij WMO en bijzondere bijstand. De vraag is of ze bij de toeslagen op eenzelfde
manier via zogeheten «life events» maatwerk kunnen leveren. Het kabinet wil hier graag
over in gesprek met de gemeenten. Er dient daarbij wel eerst meer duidelijkheid te
zijn over de oplossingsrichtingen uit de hierboven geschetste trajecten.

Inkomensbegrip en actualiteit

Uit het IBO blijkt dat het stelsel tot hoge nabetalingen en terugvorderingen leidt,
omdat het zo gericht en actueel is. In het kader van de overgang naar een nieuw stelsel
kan daarom onderzocht worden of op de middellange termijn een tussenstap nodig is,
waarbij er (gedeeltelijk) wordt afgestapt van de actualiteit. Een voorbeeld is het
uitkeren op basis van een al vastgesteld inkomen (t-2 met evt. vangnet). Deze maatregelen
zijn ingrijpender dan de maatregelen die het kabinet nu al treft op korte termijn.
Juist omdat deze ingrijpend zijn, wil het kabinet zich ervan verzekeren dat deze op
een goede manier passen in het eindbeeld. Daarom wordt de wenselijkheid ervan onderzocht
bij het maken van de routekaart.

5. Routekaart

Met bovenstaande uitwerking worden de contouren van een alternatief stelsel geschetst.
Om uiteindelijk bij het eindbeeld te komen zijn wijzigingen nodig binnen de verschillende
stelsels waarin de toeslagen nu een rol hebben. Zoals hierboven geschetst start daarom
een aantal trajecten op de verschillende toeslagdomeinen, het belastingstelsel en
de sociale zekerheid. De varianten die in de verschillende trajecten worden uitgewerkt
worden beoordeeld op de mate waarin deze de problemen met de huidige toeslagen oplossen
in samenhang met gedragsinzichten (dus effect op (hoge) terugvorderingen, complexiteit
voor de burger, etc.).

Naast de uitwerking van het eindbeeld, werkt het kabinet het komende jaar aan een
routekaart met de verschillende stappen die hierin aan de orde komen. Doel van de
routekaart is om helder te krijgen welke tussenstappen en maatregelen genomen moeten
worden op weg naar het wenkend perspectief. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de
inkomenseffecten, economische effecten, de uitvoering, de financiële gevolgen en juridische
aspecten. Wanneer helder is welke alternatieven de voorkeur hebben, kan ook bezien
worden welke maatregelen wanneer genomen moeten worden. Dit jaar biedt het kabinet
uw Kamer deze routekaart aan bij de uitwerking van alternatieven voor het toeslagenstelsel.

De opgave is groot en reikt verder dan de fiscaliteit of de sociale zekerheid. Daarom zullen naast de staatssecretarissen van Financiën en de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid ook de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de Minister voor Medische Zorg en Sport en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid hun verantwoordelijkheid nemen in de uitwerking van een nieuw stelsel.

Hoogachtend, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de Minister voor Medische Zorg en Sport en de Staatssecretaris van Fiscaliteit en
Belastingdienst,

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen