Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de brief van derden over ouderen- en gehandicaptenzorg, verstandelijk gehandicapten en psychogeriatrische zorg

Nr. 279
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2020

U hebt een brief ontvangen van M.S. te B. De griffier van de vaste commissie voor
VWS heeft mij verzocht een reactie op de brief aan de commissie te sturen. De briefschrijver
maakt zich zorgen over een aantal onderwerpen in de zorg. Het gaat om de omgang van
zorginstellingen met curatoren, bewindvoerders en mentoren (wettelijk vertegenwoordigers),
scheiden van wonen en zorg en de vermeende upcoding bij zorgindicaties.

De directe aanleiding voor de brief is berichtgeving in de media, waaronder een artikel
in de Groene Amsterdammer, over de wijze waarop zorginstellingen zouden omgaan met
curatoren, bewindvoerders en mentoren. Naar aanleiding van de berichten in de media
zijn door het Kamerlid Ellemeet (Groen Links) d.d. 20 december 2019 en de Leden Van
Nispen en Hijink (beiden SP) d.d. 9 januari 2020 Kamervragen gesteld. Deze vragen
zijn op 10 februari 2020 beantwoord door de Minister voor Rechtsbescherming. De antwoorden
zijn als bijlagen bij deze brief gevoegd (Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nrs.
1697 en 1709).

Hieronder reageer ik eerst op de opmerkingen van de briefschrijver die betrekking
hebben op omgang van zorginstellingen met curatoren, bewindvoerders en mentoren. Daarna
zal ik ingaan op de opmerkingen over het scheiden van wonen en zorg en de vermeende
upcoding bij zorgindicaties.

Omgang zorginstellingen met curatoren, bewindvoerders en mentoren.

Kwetsbare volwassenen kunnen worden beschermd door een wettelijke beschermingsmaatregel
in te stellen: curatele, bewind of mentorschap. Deze maatregelen bieden de mogelijkheid
om in elk individueel geval te voorzien in een passende maatregel. De bewindvoerder
neemt beslissingen over geld en goederen (financiële zaken) van de persoon. De mentor
neemt beslissingen over de verzorging, verpleging, behandeling en begeleiding van
de betrokkene (persoonlijke zaken). De mentor heeft daarbij de plicht de betrokkene
zoveel mogelijk zelf te laten beslissen. De curator neemt zowel beslissingen over
financiële als over persoonlijke zaken.

In het Burgerlijk Wetboek staat vermeld wie de rechter kunnen verzoeken een beschermingsmaatregel
in te stellen c.q. een vertegenwoordiger te benoemen. Het gaat bijvoorbeeld om nabije
familieleden zoals ouders of kinderen of de partner. Sinds 2013 mogen ook zorginstellingen
de rechter vragen een vertegenwoordiger te benoemen. Door de betrokkenheid van de
zorginstellingen vallen minder mensen tussen wal en schip. Het gaat bijvoorbeeld om
mensen die zorg mijden en mensen zonder (betrokken) familie.

In de brief refereert de briefschrijver aan het aantal van 3.279 door zorginstellingen
ingediende verzoeken met betrekking tot bewindvoerders en mentoren. In de berichtgeving
van De Groene Amsterdammer lijkt dit aantal te worden gepresenteerd als het aantal
ontslag- en benoemingsverzoeken met betrekking tot bewindvoerders en mentoren dat zorginstellingen hebben ingediend
in de periode 2014 tot en met juni 2019. Naar aanleiding van de Kamervragen heeft
de Minister voor Rechtsbescherming de aan De Groene Amsterdammer verstrekte cijfers
opgevraagd bij de Raad voor de rechtspraak. Er lijkt sprake van een misverstand rond
de cijfers. Het gepresenteerde aantal blijkt het aantal door zorginstellingen ingediende
verzoeken tot instelling van bewind of mentorschap te betreffen. Uit de cijfers van de Raad voor de rechtspraak
blijkt dat het aantal ontslag- en benoemingsverzoeken met betrekking tot bewindvoerders en mentoren dat zorginstellingen hebben ingediend
in de periode 2014–2016 steeg naar circa zestig per jaar. Sinds 2017 gaat het om circa
twintig verzoeken per jaar. Wat de aanleiding van de verzoeken was, is op basis van
deze cijfers niet te zeggen. Naar aanleiding van de berichtgeving in De Groene Amsterdammer
heeft het Ministerie van Justitie en Veiligheid gesproken met de rechters uit de expertgroep
curatele, bewind en mentorschap van de Rechtspraak. Naar de ervaring van de rechters
uit de expertgroep komt het zelden voor dat ontslag- en benoemingsverzoeken door zorginstellingen
worden ingediend wegens een conflict met de vertegenwoordiger. Zorginstellingen kunnen
bijvoorbeeld aanleiding zien een verzoek in te dienen als de vertegenwoordiger de
belangen van de betrokkene niet goed behartigt. Niettemin zal ik de koepels van zorgorganisaties
vragen om de berichtgeving in de Groene Amsterdammer en in het bijzonder de daarin
beschreven ervaringen van ouders onder de aandacht van hun leden te brengen.

De rechters uit de expertgroep geven aan dat een verzoek door een zorginstelling doorgaans
wordt ingediend omdat er geen familie is of geen betrokken familie. Als een zorginstelling
een instellingsverzoek voor bewind of mentorschap indient, dan moet de zorginstelling
op grond van de wet motiveren waarom de familie dat verzoek niet indient. Als een
zorginstelling een ontslag- en benoemingsverzoek met betrekking tot een vertegenwoordiger
indient, beoordeelt de rechter de gegrondheid van het verzoek en weegt hij alle betrokken
belangen af. De expertgroep benadrukt dat het belang van de betrokkene altijd voorop
staat. Dit is in lijn met het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap,
dat onder meer bepaalt dat maatregelen zoals curatele, bewind en mentorschap de wil
en voorkeuren van de betrokkene respecteren.

Op de rechtbank wordt nagegaan of verzoeken van zorginstellingen worden vergezeld
door akkoordverklaringen van familie. De rechtbank gaat via de Basisregistratie Personen
(BRP) na of er familie is die bij het verzoek van de zorginstelling moet worden betrokken.
Familie die buiten beeld was, kan op die manier alsnog worden betrokken. De familie
krijgt op deze manier als belanghebbende de gelegenheid om te worden gehoord. Mocht
er een belanghebbende zijn die onverhoopt toch buiten beeld is gebleven of die niet
bereikbaar was, dan kan die belanghebbende zich alsnog bij de rechtbank melden en
zal de rechter bekijken of er aanleiding is om zijn beslissing te herzien. Blijft
de beslissing in stand en is de belanghebbende het hier niet mee eens, dan kan de
belanghebbende hoger beroep instellen.

De wet bevat waarborgen voor het voorkomen van belangenverstrengeling bij de curator,
bewindvoerder of mentor. In de wet is een lijst opgenomen van natuurlijke en rechtspersonen
die niet kunnen worden benoemd tot vertegenwoordiger. Het benoemingsverbod geldt onder
andere voor – kort gezegd – medewerkers van zorginstellingen. Zij moeten niet in een
positie terecht kunnen komen waarin zij de belangen van hun cliënt (de betrokkene)
en hun werkgever (de zorginstelling) moeten afwegen. Zo’n situatie kan bijvoorbeeld
ontstaan als de curator of bewindvoerder moet beslissen of de betrokkene meebetaalt
aan een uitgave die een zorginstelling doet ten behoeve van alle cliënten. Het benoemingsverbod
is erop gericht dergelijke situaties te voorkomen. Ook in het Besluit kwaliteitseisen
curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren zijn waarborgen opgenomen voor het
voorkomen van belangenverstrengeling bij professionele curatoren, bewindvoerders en
mentoren. Zij mogen bijvoorbeeld geen ander voordeel voor hun werk ontvangen dan de
beloning die zij als vertegenwoordiger krijgen. Met inachtneming van de wettelijke
waarborgen is het in de praktijk aan curatoren, bewindvoerders en mentoren om belangenverstrengeling
te voorkomen. Zij moeten handelen zoals een goed vertegenwoordiger betaamt. Doen zij
dat niet, dan is dit reden voor ontslag en zijn zij aansprakelijk voor de schade die
zij de betrokkene berokkenen.

Als bijvoorbeeld de ouders of kinderen van de betrokkene vermoeden dat de curator,
bewindvoerder of mentor de belangen van de betrokkene niet vooropstelt, maar die van
de zorginstelling, kunnen zij hierover een klacht indienen bij de vertegenwoordiger.
Het staat partijen vrij om de rechter te benaderen. De rechter beoordeelt dan of de
vertegenwoordiger kan aanblijven of dat de belangen van de betrokkene beter zijn geborgd
als een andere vertegenwoordiger wordt benoemd.

Een geschil tussen een curator, bewindvoerder of mentor en een zorginstelling over
de aan de betrokkene geleverde zorg kan worden voorgelegd aan de klachtenfunctionaris
van de zorginstelling. De klachtenfunctionaris kan dan een gesprek tussen de curator,
bewindvoerder of mentor en zorginstelling op gang brengen. Als dat gesprek geen oplossing
biedt, kan een klacht worden ingediend bij een onafhankelijke geschilleninstantie
die een bindende uitspraak doet.

De verhouding tussen de curator, bewindvoerder of mentor en de zorginstelling kan
dusdanig zijn verslechterd, dat de rechter nodig is om partijen te helpen het conflict
op te lossen. De rechter kan bezien of het mogelijk is partijen toch nog nader tot
elkaar te brengen. Als de verhouding tussen de vertegenwoordiger en de zorginstelling
zodanig is verslechterd dat de zorg aan de betrokkene hieronder lijdt, acht de rechter
het soms noodzakelijk een andere vertegenwoordiger te benoemen, ook als de voorkeur
van de betrokkene uitgaat naar diens huidige curator, bewindvoerder of mentor. De
rechter benoemt in die gevallen vaak een professionele curator, bewindvoerder of mentor.

Rechters hebben voldoende gelegenheid, tijd en mogelijkheden om te onderzoeken wat
er aan de hand is als sprake is van een conflict tussen de zorginstelling en vertegenwoordiger
of mogelijke belangenverstrengeling bij een vertegenwoordiger. De rechter kan bijvoorbeeld
informatie bij de vertegenwoordiger en zorginstelling opvragen en de betrokken partijen
horen. Dit is bevestigd door de eerdergenoemde expertgroep.

Scheiden wonen en zorg

Briefschrijver geeft aan dat er mogelijk verhuizingen hebben plaatsgevonden van cliënten
die dachten dat zij hun woning moesten verlaten vanwege het eindigen van de zorg.
Om deze problematiek te kunnen duiden zal ik eerst kort de voorgeschiedenis schetsen.

Bij de extramuralisering van de lage zorgzwaartepakketten (ZZP’s) in 2013, kregen
nieuwe cliënten niet langer een indicatie voor een ZZP, maar een indicatie voor extramurale
zorg in functies en klassen. Met de hervorming van de langdurige zorg en ondersteuning
in 2015 is deze extramurale zorg overgegaan naar Zvw en Wmo. Dit betekent dat nieuwe
cliënten die voorheen aanspraak konden maken op een laag ZZP niet langer aanspraak
konden maken op wonen vanuit de AWBZ (en later de Wlz). Daarmee werden wonen en zorg
van elkaar gescheiden.

Voor bestaande cliënten met een indicatie voor een laag ZZP gold dat zij aanspraak
bleven houden op een integraal pakket aan wonen en zorg (zij hielden recht op zorg
op basis van hun lage ZZP). Voor de bestaande cliënten bleef de aanspraak daarmee
dus ongewijzigd. Daarmee bleef er ook een koppeling bestaan tussen wonen en zorg.

Voor nieuwe cliënten is dit echter afhankelijk van de wijze waarop de huurovereenkomst
is opgesteld. In de huurovereenkomst kan een bepaling worden opgenomen dat de huur
gepaard gaat met afname van zorg bij een bepaalde aanbieder. Voor een rendabele bedrijfsvoering
kan het namelijk noodzakelijk zijn dat alle bewoners zorg afnemen bij dezelfde aanbieder.
Daarom wordt er in de praktijk soms gewerkt met een dergelijke bepaling.

Mogelijk doelt de briefschrijver op cliënten die een dergelijke bepaling in hun huurovereenkomst
hebben staan. De situatie kan zich hebben voorgedaan dat cliënten, om welke reden
dan ook, geen zorg meer ontvingen van de desbetreffende aanbieder en daarom moesten
verhuizen. De bepaling in het huurcontract is in die gevallen wel vanaf het begin
duidelijk geweest voor de cliënt en/of diens vertegenwoordiger. Overigens hebben mij
tot dusver geen signalen bereikt dat cliënten ten onrechte zouden zijn verhuisd, terwijl
dat niet nodig zou zijn geweest.

Indicaties voor de Wet langdurige zorg

Het CIZ voert de indicatiestelling voor de Wlz uit op een onafhankelijke, deskundige
en uniforme wijze. Het indiceren voor zorg op grond van de Wlz is een afweging die
meerdere aspecten kent. De zorg die Wlz-cliënten nodig hebben is zwaar en veelal complex,
omdat sprake is van permanent toezicht en/of 24 uur per dag zorg in de nabijheid ter
voorkoming van ernstig nadeel als dit toezicht of deze zorg niet beschikbaar is. Dat
vereist een onafhankelijke en objectieve beoordeling van de zorgbehoefte, met persoonlijk
contact. Om te kunnen vaststellen of recht bestaat op Wlz-zorg, beoordeelt het CIZ
op basis van verkregen informatie van de cliënt en beroepsbeoefenaren, zoals de huisarts,
de zorgbehoefte. Hiertoe gebruikt het CIZ een afwegingskader dat is gebaseerd op de
eerdergenoemde wettelijke toegangscriteria.

De briefschrijver vindt dat een onafhankelijk arts of psychiater de cliënt zou moeten
beoordelen voordat een indicatie wordt afgegeven. Hier wil ik als volgt op reageren.
De onderzoeker van het CIZ schakelt indien nodig een medisch adviseur in, bijvoorbeeld
als de zorgbehoefte niet helemaal duidelijk is. De medisch adviseur is arts en onafhankelijk,
het CIZ heeft immers geen belang bij een positief of negatief besluit. Voorts geeft
de briefschrijver aan dat jaarlijks bekeken zou moeten worden of de situatie van de
cliënt is verbeterd of verslechterd. Het uitgangspunt van de Wlz is echter dat alleen
mensen toegang krijgen tot de Wlz, die daar naar verwachting een blijvend beroep op
doen. Deze mensen zijn de rest van hun leven dus aangewezen op deze intensieve vorm
van langdurige zorg. Daarom heeft de indicatie voor de Wlz geen einddatum en is er
ook geen sprake van een tussentijdse evaluatie naar de zorgbehoefte. Bij een verandering
van de zorgbehoefte kan er natuurlijk altijd een herindicatie bij het CIZ worden aangevraagd.

Tot slot stelt de briefschrijver dat verkeerd gestelde indicaties met terugwerkende
kracht moeten worden teruggedraaid en dat daarom alle indicaties opnieuw moeten worden
uitgevoerd. Dit zou een zeer grote operatie betekenen en tot veel onrust onder Wlz-cliënten
leiden, ook bij mensen die een correcte indicatie hebben. Voor veruit de meeste cliënten
met een Wlz-indicatie zal dit het geval zijn. Ik zie dan ook geen reden om het voorstel
van de briefschrijver over te nemen. Wel vind ik het van belang dat signalen met betrekking
tot fraude serieus worden genomen. Ik zal hierover met de betrokken partijen in gesprek
gaan.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge