Brief regering : Verbetering saneringskader woningcorporaties

Nr. 516 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 april 2020

Met deze brief informeer ik u over de voorgenomen verduidelijking van het kader van
de sanering van woningcorporaties die in ernstige financiële problemen komen. Woningcorporaties
spelen een cruciale rol bij de huisvesting van huishoudens met een lager inkomen.
Daarom bevat de Woningwet een mogelijkheid om saneringssteun aan te vragen indien
een corporatie vanwege ernstige financiële problemen de noodzakelijke publieke taak
niet meer kan uitvoeren. Naar aanleiding van recente ervaringen met de sanering heb
ik een evaluatie laten uitvoeren en doe ik voorstellen om het stelsel verder te verbeteren1.

De belangrijkste voorgestelde wijzigingen beogen dat ten eerste eerder duidelijk wordt
welke activiteiten van een woningcorporatie in financiële problemen voortgezet moeten
worden. Een onafhankelijke commissie zal hiertoe adviseren. Ten tweede is beoogd dat
corporaties in de regio een grotere verantwoordelijkheid krijgen bij het oplossen
van het volkshuisvestelijke vraagstuk. Hiermee wil ik ervoor zorgen dat er sneller
een oplossing komt voor de huurders, in een eerder stadium duidelijkheid komt voor
gemeenten en dat de kosten van sanering voor de sector als geheel zo laag mogelijk
blijven. Ik wil het stelsel hiermee transparanter maken waardoor alle partijen zoals
woningcorporaties, gemeenten, de sector en financiers eerder mee kunnen werken aan
een oplossing. Een grotere rol voor de regio sluit tevens aan bij het uitgangspunt
van de Woningwet dat de volkshuisvestelijke verantwoordelijkheid zo veel mogelijk
lokaal ligt.

Ik zal eerst kort ingaan op de achtergrond van de voorstellen en vervolgens de voorgenomen
wijzigingen toelichten.

Aanleiding voor aanpassing van het saneringskader

Financiële continuïteit is een belangrijke randvoorwaarde voor een corporatie om volkshuisvestelijke
prestaties te kunnen leveren. Corporaties zetten maatschappelijk bestemd vermogen
in; voor de huurders van vandaag én die van morgen. Die maatschappelijke opdracht
stelt hoge eisen aan corporaties. Dat begint met goed bestuur van de corporatie zelf:
met bestuurders, interne toezichthouders en een professionele organisatie die op de
maatschappelijke taken zijn toegerust, waarbij adequaat afwegingen worden gemaakt
over volkshuisvestelijk gewenste investeringen en beheerste risico’s.

Het vraagt ook om effectief en risicogericht extern toezicht in een wettelijk stelsel
dat ruimte biedt voor enerzijds maatschappelijk ondernemerschap en anderzijds waarborgen
tegen het nemen van onnodig hoge risico’s. Daartoe is, mede naar aanleiding van de
parlementaire enquêtewoningcorporaties (PEW), in 2015 de Woningwet aangepast. Met
deze hervorming van het corporatiestelsel zijn belangrijke stappen gezet om het externe toezicht
en borging te verbeteren, worden wettelijke kwaliteitseisen gesteld aan corporatiebestuurders
en is de wijze van bestuur en organisatie (governance) van corporaties nadrukkelijk onderdeel van het externe toezicht. In dit kader zijn
ook de voorwaarden voor sanering aangepast.

Sinds 2015 geldt dat wanneer een corporatie in grote financiële problemen komt en
de activiteiten niet langer kan voortzetten, het voortzetten van de noodzakelijke
volkshuisvestelijke activiteiten voorop staat. Hierdoor is saneringssteun -die als
publieke heffing aan de sector als geheel wordt opgelegd- niet langer gericht op het
voortzetten van de instelling zelf. Ook worden andere partijen, zoals de borger, aangesproken
om bij te dragen aan de financiële oplossing. De mogelijkheid van saneringssteun komt
pas aan de orde als de oplossing die vanuit het financiële belang van de borger tot
stand komt niet leidt tot de instandhouding van de noodzakelijke DAEB-activiteiten. Dat zijn activiteiten
die behoren tot Diensten van Algemeen Economisch Belang en die noodzakelijk zijn bevonden
in het kader van de sanering voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden
voor de corporatiedoelgroep in die gemeenten. In dat uiterste geval kan de gemandateerd
saneerder besluiten voor dat specifieke publieke belang een aanvulling in de vorm
van saneringssteun te verstrekken. De borger behoudt daarmee de prikkel om via zijn
risicobeheersing ervoor te zorgen dat een saneringssituatie wordt voorkomen.

Sinds de wijziging van de Woningwet in 2015 zijn er twee saneringsaanvragen gedaan.
Voor het realiseren van de volkshuisvestelijk gewenste oplossing voor de financiële
problematiek van Stichting Humanitas Huisvesting was geen saneringssteun nodig2. Voor het voortzetten van de noodzakelijke DAEB-activiteiten in de casus van Woonstichting
Geertruidenberg was wel een gedeeltelijke toekenning van saneringssteun noodzakelijk3. In beide gevallen zijn de volkshuisvestelijke activiteiten overgenomen door corporaties
in de regio en is het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) als private borgsteller
voor een aanzienlijk deel van de financiële verliezen aangesproken op de borgstelling.
Bij beide corporaties waren de financiële problemen grotendeels ontstaan voor de herziening
van de Woningwet. Op de ervaringen uit deze twee casussen is uitgebreid ingegaan in
het verslag van de evaluatie van de Woningwet begin 20194. Gegeven de eerste ervaring met de aanvragen voor saneringssteun onder de nieuwe
wet was er behoefte om te onderzoeken hoe de wet op dit onderdeel verduidelijkt kan
worden, zonder een complete stelselherziening te doen. Voor verdergaande wijzigingen
zijn de ervaringen te beperkt en zie ik op dit moment ook geen aanleiding. De afgelopen
periode ben ik op basis van gesprekken met de relevante partijen waaronder het Waarborgfonds
Sociale Woningbouw (WSW), de Autoriteit woningcorporaties (Aw), de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG) en de sector vertegenwoordigd door Aedes gekomen tot een voorstel
voor een passende verbetering van het saneringsstelsel.

Uitgangspunten wijzigingen van het saneringskader

De drie belangrijkste uitgangspunten van saneringskader sinds 2015 zijn:

– Saneringssteun is geen automatisme maar betreft een ultimum remedium in het corporatiestelsel.
De verantwoordelijkheid voor afwikkeling van de financiële problematiek en de risico’s ligt bij de borger van de leningen, het WSW, of eventuele
andere financiers van corporaties.

– Saneringssteun kan alleen verleend worden wanneer vaststaat dat deze subsidie noodzakelijk
is voor het voortzetten van de noodzakelijk DAEB-activiteiten.

– Het voortzetten van de noodzakelijke DAEB-activiteiten dient tegen zo laag mogelijke
kosten gerealiseerd te worden, omdat deze kosten door de sector gedragen moeten worden,
waarbij geldt dat de gevraagde sectorsteun evenredig moet zijn aan het beoogde doel
ervan.

Om verder bij te dragen aan het realiseren van deze uitgangspunten heb ik bezien hoe
het stelsel verbeterd kan worden. Hiertoe is de afgelopen periode uitgebreid overleg
gevoerd met VNG, Aw, WSW en Aedes. Beoogd wordt om de verschillende verantwoordelijkheden
inzichtelijker te maken zodat het voor partijen duidelijker is wanneer zij bij moeten
dragen aan een oplossing waarbij de noodzakelijk DAEB-activiteiten kunnen worden voortgezet
tegen de laagst mogelijke kosten voor de sector. Hiermee wordt de prikkelwerking in
het stelsel verbeterd en worden corporaties en partijen gestimuleerd om in een zo
vroeg mogelijk stadium actief bij te dragen de oplossing. Hiermee kan er een betere
weging gemaakt worden van de volkshuisvestelijke belangen in de regio en die daarbuiten.

Wijzigingen van het saneringskader per onderdeel

Om bij te dragen aan de uitgangspunten zoals hierboven genoemd stel ik de volgende
wijzigingen voor, die hieronder toegelicht worden. Het gaat hierbij niet uitsluitend
om wijzigingen in de wet en de onderliggende regelgeving voor woningcorporaties en
de gemandateerde saneringstaak. Sommige wijzigingen geven ook aanleiding voor andere
betrokken partijen om actie te ondernemen, bijvoorbeeld voor WSW in zijn hoedanigheid
als private borger.

Adviescommissie noodzakelijke DAEB-activiteiten

Voorgesteld wordt om een onafhankelijke adviescommissie in te stellen die een advies
zal uitbrengen over de noodzakelijke DAEB-activiteiten van de betreffende noodlijdende
corporatie. Het doel is om hiermee alle belangen af te wegen en ervoor te zorgen dat
de noodzakelijke DAEB-activiteiten een goede weerspiegeling vormen van wat nodig is. De commissie kijkt
naar factoren zoals het aandeel van de DAEB-activiteiten in een gemeente, de relevante
woningmarktontwikkelingen zoals schaarste en krimp en de prestatieafspraken tussen
de woningcorporatie, gemeenten en de huurdersorganisaties. Voor het advies wint de
commissie ondermeer zienswijzen in van Aw, WSW, de betrokken gemeente(n) en de sector
vertegenwoordigd door Aedes.

De opdracht van de commissie volgt de uitgangspunten van het huidige beleidskader
sanering, wat uitgaat van leidende principes voor de beoordeling,5 en biedt waar mogelijk nadere handreikingen om te komen tot een afgewogen beeld over
de omvang van de noodzakelijke DAEB-activiteiten. Het bepalen van de noodzakelijke DAEB-activiteiten is in grote mate
afhankelijk van de regionale context en per definitie niet volledig te vatten in concrete
beslisregels. Het instellen van een onafhankelijke commissie biedt daarom ruimte om
de relevante regionale omstandigheden mee te wegen. Bij de instelling en de bemensing
van de onafhankelijke commissie ben ik voornemens de sector en VNG te betrekken.

Eerder kenbaar maken noodzakelijke DAEB-activiteiten

De commissie die het advies uitbrengt over de noodzakelijke DAEB-activiteiten zal
dat doen vóórdat er sprake is van een saneringsaanvraag; namelijk wanneer een corporatie
in de zogenoemde herstructureringsfase is. Dat is de fase wanneer de corporatie niet
binnen afzienbare termijn voldoet aan de financiële ratio’s die Aw en WSW hanteren
in hun gezamenlijk financieel beoordelingskader. In die fase is naar oordeel van Aw
en WSW tijdig zelfstandig herstel niet mogelijk6. Er is dan in de meeste gevallen op korte termijn echter nog geen acuut liquiditeitstekort
en kan de corporatie zijn werkzaamheden blijven uitvoeren. Het doel van het eerder
krijgen van het advies over de noodzakelijke DAEB-activiteiten is om eerder duidelijkheid
aan de corporatie en de andere partijen te geven welk DAEB-bezit voortgezet dient
te worden indien er sprake gaat zijn van sanering. Dit is daarmee doorgaans ruim voor
het moment dat de corporatie zijn werkzaamheden niet meer zou kunnen uitvoeren in
verband met acute financiële problemen. Dit is een verbetering ten opzichte van de
huidige wettelijke situatie waarbij pas bij een aanvraag voor saneringssteun wordt
gekeken naar de omvang van de noodzakelijke DAEB-activiteiten. Doordat in een eerdere
fase van financieel toezicht & borging in kaart moet worden gebracht welke activiteiten
behoren tot het noodzakelijk-DAEB, wordt de corporatiesector in staat gesteld om eerder
zelf tot een acceptabele en houdbare oplossing te komen, zonder dat daar saneringssteun
voor nodig zou hoeven zijn.

De precieze uitwerking van het moment waarop de commissie een advies zal uitbrengen
zal uitgewerkt worden door Aw en WSW in het kader van verticaal toezicht. Uitgangspunt
daarbij is dat de Aw in het kader van haar toezichthoudende taak de corporatie ertoe
beweegt de commissie om advies te vragen.

Versterking rol regio

De adviescommissie zal tevens onderzoeken in hoeverre collega-corporaties die werkzaam zijn in de woningmarktregio van de noodlijdende corporatie in
staat zijn om aan een oplossing bij te dragen. Het doel is om de kosten van de sanering
hiermee niet onnodig hoog te laten uitvallen. De commissie zal dit betrekken in haar
advies. Doordat er eerder duidelijkheid is gekomen over de omvang van de noodzakelijke
DAEB-activiteiten, kan de Aw woningcorporaties in de regio eerder aanspreken om activiteiten
te ondernemen om de noodlijdende corporatie te helpen. Regionale corporaties kunnen
hier een rol in spelen door bijvoorbeeld (delen van) het bezit over te nemen, vervangende
uitbreidingsnieuwbouw te plegen of een fusie met de noodlijdende corporatie aan te
gaan. Betrokken gemeenten worden in deze fase geïnformeerd zodat zij hier rekening
mee kunnen houden in hun volkshuisvestingsbeleid en de prestatieafspraken die ze daarover
met de corporaties maken.

Pas wanneer een corporatie niet langer in staat blijkt om de noodzakelijke activiteiten
zelf uit te kunnen voeren en er geen volkshuisvestelijk en financieel werkbare oplossing
door de corporatiesector zelf tot stand kan komen, kan de corporatie een aanvraag
voor saneringssteun doen. De aanleiding voor de indiening van een saneringsaanvraag
door een corporatie verandert hiermee niet ten opzichte van het huidige wettelijke
kader. Er is echter wel eerder duidelijkheid voor de noodlijdende corporatie en de
regio welke opgave nodig is om de noodzakelijke DAEB-activiteiten te kunnen blijven
voortzetten en de inspanningen die zij hebben gedaan om het zelf op te lossen. In
de aanvraag voor saneringssteun dient te worden uitgegaan van de omvang van het noodzakelijk
DAEB zoals in kaart gebracht door de adviescommissie. Alleen wanneer blijkt dat de
problematiek niet redelijkerwijs opgelost kan worden in de regio en de corporatie
haar activiteiten niet langer voort kan zetten, zal er eventueel sprake kunnen zijn
van saneringssteun.

Wanneer uit het advies van de commissie volgt dat er sprake is van noodzakelijk-DAEB
maar er ook voldoende additionele investeringscapaciteit is in de regio om dit over
te nemen, ligt het in beginsel niet in de rede dat saneringssteun wordt verleend.
Het is de bedoeling dat corporaties in het belang van de volkshuisvesting waar mogelijk
bijdragen aan regionale knelpunten die ontstaan als gevolg van financiële problemen
van een collega-instelling in de regio. In voorkomende gevallen moet het mogelijk
zijn om hier meer sturing aan te kunnen geven. Daarom werk ik aan een vorm van verplichting
voor regio-corporaties om een bijdrage te leveren in dergelijke gevallen. Denk hierbij
aan het overnemen van bezit of het fuseren met een instelling, voor zover uit het
advies van de adviescommissie, waarin de zienswijzen van Aw en WSW-borger zijn betrokken,
blijkt dat dit in redelijkheid van de betreffende corporaties kan worden verlangd.

Ik denk daarbij vooralsnog aan de uitwerking van deze verplichting in de vorm van
een mogelijkheid voor de Aw om hier zo nodig een aanwijzing te geven aan betreffende
regiocorporatie(s). Voor het geven van een dergelijke aanwijzing moet aantoonbaar
sprake zijn van voldoende additionele financiële en operationele ruimte van regiocorporatie(s)
om het maatschappelijk vermogen in te zetten voor het urgente volkshuisvestelijke
vraagstuk dat dreigt. De aanwijzing is, net als de saneringsaanvraag, een uiterst
middel in het stelsel dat slechts bij uitzonderlijke situaties kan worden ingezet.
De regio zal gedefinieerd worden als de in 2016 vastgestelde woningmarktregio’s, waarin
er met name gekeken wordt naar corporaties die binnen de regio hetzelfde of een aangrenzend
werkgebied hebben. Om de juiste prikkels te behouden, kijk ik naar de mogelijkheid
om woningcorporaties te stimuleren wanneer zij vrijwillig bezit overnemen. Op dit
moment is het mogelijk om een woningcorporatie gedeeltelijk uit te zonderen van de
saneringsheffing. Ik ben voornemens om deze uitzondering uit te breiden.

Nadere objectivering hoogte saneringsbijdrage

Het uitgangspunt is dat het noodzakelijk DAEB-bezit overgenomen wordt tegen marktwaarde
in verhuurde staat. Het doel is om de kosten voor de sector -in de vorm van een saneringsheffing-
niet onnodig te laten oplopen door een mogelijk te lage overnameprijs. De marktwaarde
sluit aan bij reguliere verkooptransacties die corporaties onderling uitvoeren en
de wijze waarop corporaties hun vastgoed waarderen. Eventuele overfinanciering van
het noodzakelijk DAEB-bezit, DAEB-bezit dat als niet-noodzakelijk is aangemerkt of
bezit in de niet-DAEB-tak, zal afgewikkeld moeten worden door de schuldeisers. Hierbij
geldt overigens eerbiediging van bestaande huurcontracten. Voor het afwikkelen van
geborgde financiering staat WSW aan de lat. Wanneer vast staat dat het niet mogelijk
is dat er een of meerdere corporaties uit de regio de woningen van de noodlijdende
corporatie tegen marktwaarde over kunnen nemen, kan er sprake zijn van saneringssteun.

Overfinanciering ligt bij de financiers

Saneringssteun moet beperkt zijn tot de kosten die noodzakelijk zijn om de noodzakelijke
DAEB-activiteiten voort te zetten. Als er toch saneringssteun nodig is omdat niet
alle noodzakelijke activiteiten kunnen worden overgenomen of met vervangende nieuwbouw
te realiseren zijn, zal de saneringssteun niet hoger zijn dan het verschil zijn tussen
de beleidswaarde en de marktwaarde in verhuurde staat. Zoals reeds aangegeven is de
marktwaarde het uitgangspunt bij reguliere overnames. Alleen indien de mogelijke overnamepartners
over onvoldoende additionele middelen beschikken zal de prijs die wel betaald kan
worden door de overnamepartners aangevuld worden met saneringssteun om zo toch te
komen tot de marktwaarde. Hierdoor wordt de hoogte van de saneringssteun beperkt.

Indien blijkt dat het zelfstandig voortbestaan van de corporatie die steun aanvraagt
goedkoper is dan de overname van noodzakelijk DAEB-bezit door een andere corporatie,
blijft dat tot de mogelijkheden behoren in het stelsel. Het voortbestaan van de noodlijdende
instelling is echter geen doel, maar een mogelijk middel om de noodzakelijke DAEB-activiteiten
te continueren. Hierbij wordt afgewogen met welke oplossing het belang van de huurders
en gemeenten geborgd kan worden. Indien een instelling wordt gecontinueerd zal ook
worden bezien of deze voldoende operationeel solide is om na steunverstrekking weer
zelfstandig te functioneren. Over de betekenis hiervan in termen van de financiële
ratio’s uit het gemeenschappelijk beoordelingskader zal nader met Aw en WSW worden
gesproken.

Duidelijkheid voor de borger

De voorgestelde wijzigingen bieden WSW-borger duidelijkheid dat deze in zijn risicobuffers
dient uit te gaan van een opbrengst van marktwaarde in verhuurde staat, waarbij de
resterende overfinanciering voor rekening van WSW en de andere schuldeisers komt.
Het is daarmee voor WSW als borgingsvoorziening in beginsel indifferent aan welke
partij de woningen worden overgedragen. Het karakter van saneringssteun als instrument
om effectief de publieke belangen te borgen tegen de laagst mogelijk kosten, wordt
daarmee versterkt.

Betere uitvoering gemandateerde saneringstaak

De verduidelijkingen in het stelsel dragen tevens bij aan een betere uitvoering van
de gemandateerde saneringstaak door WSW. In het geval van de beoordeling van de saneringsaanvraag
van WSG trad er bij WSW een (schijn van) belangentegenstelling op, daarom heeft de
Minister in overleg met WSW dat besluit toen genomen7. Doordat de bepaling van de hoogte van de saneringssteun verder wordt geobjectiveerd,
ontstaat er in principe niet langer een (schijn van) belangentegenstelling bij WSW
in de hoedanigheid van borger en uitvoerder van de saneringstaak. In het mandaatbesluit
sanering zal ik tevens verduidelijken hoe gehandeld kan worden indien dergelijk situatie
zich alsnog voordoet.

In de formulering van de voorgestelde wijzigingen zal ik ook aandacht hebben voor
enkele uitvoeringskwesties inzake sanering van meer technische aard. Ook zal ik met
Aw, WSW-borger en VNG bezien op welke wijze de informatiepositie van gemeenten kan
worden verbeterd indien een corporatie onder verscherpt toezicht wordt geplaatst.
Het onder verscherpt toezicht plaatsen wordt overigens al actief openbaar gemaakt
door Aw.

Verdere volkshuisvestelijke uitdagingen

De afgelopen periode en in dit traject hebben verschillende partijen meermaals volkshuisvestelijke
opgaven aangedragen. Hierin is gesproken over specifieke projecten die woningcorporaties
soms niet kunnen uitvoeren of hen noopt tot een afweging tussen andere volkshuisvestelijke
doelen. Bijvoorbeeld voor woningcorporaties die niet over voldoende financiële middelen
beschikken om volledig te voldoen aan een bepaalde nieuwbouwopgave, grote onrendabele
investeringen kunnen doen ten behoeve van wijkherstructurering en of een door de gemeente
gewenste verduurzamingsopgave die verder gaat dan landelijke afspraken.

Er is gesproken over welke rol dergelijke volkshuisvestelijke vraagstukken hebben
in de sanering van een woningcorporatie. Niet alle individuele woningcorporaties hebben
de middelen om te voldoen aan alle opgaven die zij zelf voor zich zien of die gemeenten
en huurders van hen verlangen. Er zal altijd sprake zijn van conflicterende belangen en afwegingen tussen uiteenlopende
gewenste prestaties, binnen en tussen regio’s. Aw wijst hier ook op in het toezichtsignaal
dat het naar aanleiding van de casus Vestia heeft opgesteld8.

Ik vind dit een belangrijk signaal en dit betreft ook in grote mate een verdelingsvraagstuk.
Ik werk hier reeds aan door de opgaven voor de corporatiesector landelijk en regionaal
in beeld te brengen en vervolgens te inventariseren welke mogelijkheden er zijn om
eventuele disbalansen te verkleinen.9 Saneringssteun is echter niet een instrument dat beoogd is om een verdelingsvraagstuk
op te lossen. Saneringssteun heeft als doel om de noodzakelijke volkshuisvestelijke
taken die vanwege financiële problemen van een individuele instelling verloren dreigen
te gaan, veilig te stellen en heeft niet als oogmerk om te sturen op een beleidsmatig
gewenste (her)verdeling van middelen tussen corporaties of woningmarktregio’s. Zoals
ik reeds heb aangegeven werk ik hier wel aan binnen andere trajecten. Hierbij wordt
ook de mogelijkheid tot herverdeling bezien, bijvoorbeeld in de vorm van projectsteun.
Om in de praktijk toegepast te worden, kan het nodig zijn de bestaande regels voor
projectsteun, binnen de kaders van het EC-besluit van 2009, verder aan te vullen en
uit te werken.

Vervolgproces

De genoemde voorstellen in deze brief zullen waar nodig uitgewerkt worden in regelgeving.
Voorstellen daartoe verwacht ik in 2020 naar uw Kamer te sturen. Daarnaast zullen
de benoemde wijzigingen en inzichten gebruikt worden door het WSW voor het proces
van bijzonder beheer en het proces van verscherpt toezicht van de Autoriteit woningcorporaties
(Aw).

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren