Brief regering : Chemische stoffen

Nr. 141 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2020

Met deze brief informeer ik u over vier publicaties op het gebied van chemische stoffen
in de leefomgeving, waaronder drie rapporten in opdracht van het Ministerie van IenW
in het kader van de ontwikkeling van het stoffenbeleid.1 Met deze brief voldoe ik tevens aan uw verzoek om een schriftelijke reactie op het
onlangs uitgebrachte advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli)
«Greep op gevaarlijke stoffen» (1).2 De drie rapporten betreffen: een RIVM-rapport over het omgaan met zeer zorgwekkende
stoffen (ZZS) in een circulaire economie (2), het eindrapport van de praktijktest
alternatieve «antifouling» (3), en tenslotte het RIVM-rapport over persistente organische
verontreinigende stoffen (POP’s: «Persistent organic pollutants») in moedermelk (4).

In deze brief beschrijf ik eerst kort mijn visie op het omgaan met ZZS en wat in dat
kader de relevantie van die vier rapporten is. Vervolgens geef ik per rapport aan
hoe deze mij in de uitwerking van die visie ondersteunen en op welke wijze de aanbevelingen
benut zullen worden in de context van het ZZS-beleid.

Zeer zorgwekkende stoffen moeten zo min mogelijk in onze leefomgeving voorkomen, zodat
de kans op blootstelling aan die stoffen zo klein mogelijk is. Dat is beter voor mens
én milieu. Mijn doelstelling is dat circulair en veilig wordt omgegaan met stoffen
en materialen. Hoe langer deze mee gaan in een circulaire economie, hoe belangrijker
het is dat ze zo min mogelijk risico’s met zich meebrengen. Dit betekent een inzet
op het voorkómen van productie, gebruik en uitstoot van ZZS, maar ook inzet op het
beheersen en saneren van ZZS die zich helaas al in onze leefomgeving bevinden. De
analyse van de Rli raakt veel punten van het stoffenbeleid, ik ga daar in deze brief
uitgebreid op in (zie onder 1).

In de afgelopen decennia is de leefomgeving, als het gaat om de kwaliteit van water,
bodem en lucht, fors verbeterd. Dit komt onder meer doordat we steeds meer kennis
kregen over mogelijke risico’s van stoffen. Tot 2006, vóór REACH, was er informatie
over enkele duizenden stoffen. Inmiddels zijn dat ruim 22.000 stoffen, en dat loopt
nog op tot vermoedelijk ca. 25.000 stoffen. In Nederland hebben we, via de website
van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) de informatie over meer
dan 1.400 ZZS beschikbaar gemaakt voor vergunningverleners. In veel gevallen is onze
kennis van ZZS voor het nemen van maatregelen al toereikend, maar soms moet nog meer
kennis worden vergaard, zowel over de risico’s van stoffen (al dan niet in combinatie
met andere stoffen) als over de toepassingen en mate van verspreiding in de leefomgeving.
Zeker in het belang van een circulaire economie is het voor recyclers van belang te
weten in welke producten ZZS voorkomen, en hoe hier veilig mee kan worden omgegaan.
Bij de bespreking van het RIVM-rapport hierover ga ik daar nader op in (zie onder 2).

Het bedrijfsleven heeft een belangrijke verantwoordelijkheid, zowel voor het verstrekken
van informatie over stoffen die geproduceerd en gebruikt worden als ook voor het nemen
van maatregelen gericht op het verkleinen van risico’s. Bijvoorbeeld door in te zetten
op Safe-by-Design en Circulair-by-Design. De overheid kan hierin stimuleren, ik ga
hier nader op in bij de resultaten van de praktijktest gericht op veiliger alternatieven
voor anti-fouling (zie onder 3).

De overheid ziet erop toe op dat het bedrijfsleven de nodige informatie over risico’s
levert en zich houdt aan milieuvoorschriften, maar daarnaast verzamelt en analyseert
de overheid ook zelf gegevens, bijvoorbeeld via (wetenschappelijke) monitoringsprogramma’s.
Een groep stoffen die we extra in de gaten houden zijn de zogenaamde persistente organische
verontreinigende stoffen (POP’s). Internationaal zijn afspraken gemaakt om het gebruik
van POP’s te verbieden of alleen onder strenge voorwaarden toe te staan (het Verdrag
van Stockholm). Het RIVM heeft daarom bijvoorbeeld nauwlettend de concentraties van
POP’s in moedermelk gevolgd, en adviseert dat te blijven doen. Ook op dat onderzoek
ga ik in deze brief nader in (zie onder 4).

1. «Greep op gevaarlijke stoffen» (Rli-advies)

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur doet in zijn advies aanbevelingen om
verspreiding van gevaarlijke stoffen in de leefomgeving beter te beheersen, om nadelige
effecten van cumulatieve blootstelling te beperken en om te zorgen voor een veilige
omgang met stoffen in de circulaire economie. De analyse van de Rli raakt veel punten
van het stoffenbeleid. Ik kan de conclusie onderschrijven dat met het huidige overheidsbeleid
om de risico’s van gevaarlijke stoffen te beheersen al veel bereikt is, zowel nationaal
als internationaal, en dat er tegelijkertijd aandacht nodig blijft voor verbetering.

Ik heb daarbij te maken met bestaande, vaak wettelijk vastgelegde, afspraken over
verdeling van verantwoordelijkheden: tussen overheid en bedrijfsleven en tussen overheden
onderling. Een aantal aanbevelingen richt zich op de praktijk van vergunningen, toezicht
en handhaving (VTH), waar andere overheden bevoegd zijn. Vanzelfsprekend zal ik vanuit
de rijksoverheid het gesprek met andere partijen voortzetten en daarbij bepaalde acties
stimuleren of faciliteren, zodat vanuit de verschillende verantwoordelijkheden de
aanpak van gevaarlijke stoffen gezamenlijk vormgegeven kan blijven worden.

De meeste adviespunten ondersteunen het kabinetsbeleid, ook in de Europese context
van bijvoorbeeld een «non-toxic» environment, voor het veiliger omgaan met chemische stoffen. Ik noem hier een paar concrete voorbeelden:

– het versterken van het VTH stelsel, zoals ik u eind 2019 meldde naar aanleiding van
het rapport Berenschot3;

– de integrale beleidsaanpak van stoffen, waarmee het kabinet mede naar aanleiding van
de PFAS-problematiek toewerkt naar een integraal en samenhangend beleidskader voor
het omgaan met (zeer zorgwekkende en opkomende) stoffen in alle milieucompartimenten
en in de keten van productie tot en met de fase van hergebruik of afval. Een aanpak
die substantiële risico’s van stoffen adresseert en afwenteling naar bepaalde milieucompartimenten
of onderdelen in de keten wil voorkomen. De verkennende fase van dit project verwacht
ik dit najaar af te ronden;

– de ZZS-uitvraag bij verschillende bevoegde gezagen die begin 2021 zal zorgen voor
een completer overzicht van relevante emissies van ZZS door Nederlandse bedrijven;

– de Bestuurlijke Versnellingstafel Opkomende Stoffen en medicijnresten onder de Delta-aanpak
waterkwaliteit, onder verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
die gericht is op resultaatgerichte bestuurlijke afspraken over de aanpak van de belangrijkste
waterkwaliteitsproblemen (hiermee bieden we bevoegde gezagen o.a. een door het Rijk
gefinancierd opleidingstraject voor vergunningverleners);

– het verminderen van de emissies van microplastics naar het milieu middels het beleidsprogramma
microplastics (als onderdeel van de Delta-aanpak waterkwaliteit);

– de inzet op de aanpak van combinatie-effecten van stoffen: dit jaar organiseert Nederland
samen met Zweden twee internationale workshops die ertoe moeten bijdragen dat de EU
nu overgaat van studie naar een oplossing;

– Safe-by-Design, waarvan de hierna beschreven praktijktest gericht op alternatieven
voor antifouling (aangroei werende middelen in de pleziervaart) een voorbeeld is;

– het aanscherpen van de informatieplicht voor ZZS in afvalstromen in de wetgeving.
Dit zal kennis opleveren over stoffen die een risico vormen bij afvalverwerking en
terugwinnen van materialen uit afval.

Voor mijn inzet in Europa, verwijs ik naar de inbreng voor het schriftelijk overleg
over de Milieuraad van 5 maart 20204. Met die brief heb ik u laten weten welke acties ik in gang heb gezet om de REACH-registratiedossiers
te verbeteren en de aandacht die ik geef aan het uitbreiden van de REACH-registratieplicht
voor polymeren.

Bij een paar aanbevelingen gaat de Rli verder dan wat mijns inziens wenselijk en mogelijk
is, gezien de internationale context, vigerende wet- en regelgeving en bestaande verdeling
van verantwoordelijkheden tussen overheden onderling en tussen overheid en bedrijfsleven.
Zo zijn met bijvoorbeeld een Europese database en aangescherpte meldplicht voor SVHC’s5 en met de actualisatieplicht van vergunningen de verplichting voor het bedrijfsleven
al gericht neergelegd op het niveau waar dit het meest relevant is:

– Een nationaal, en door de overheid ingesteld «track & trace systeem» om elke stof
in de gehele keten te kunnen volgen, zoals de Rli adviseert, staat al snel op gespannen
voet met het systeem van vrij verkeer van goederen binnen de EU. Veel stoffen en materialen
worden bovendien wereldwijd internationaal verhandeld, wat zo’n systeem enorm complex
zou maken. Het zou om een brede gedetailleerde, intergouvermentele afspraken vergen,
die zeker in de huidige tijd niet gemakkelijk tot stand te brengen zullen zijn. Dit
laat uiteraard onverlet dat ik het een goede zaak vind dat de industrie zelf een initiatief
is gestart om een track & trace systeem (voor gewasbeschermingsmiddelen) in de keten
te ontwikkelen.6 Dat past ook bij hun verantwoordelijkheid voor de stoffen die ze op de markt brengen.
Natuurlijk is het belangrijk om te weten waar ZZS in afvalstromen zitten, om te kunnen
voorkomen dat ze ongecontroleerd in het milieu terecht komen (zie ook onder 2). In de EU geldt vanaf 2021 de verplichting voor bedrijven om over SVHC’s in artikelen
informatie aan te leveren in een database bij ECHA. Deze zogeheten SCIP-database beoogt
onder meer recyclers van de benodigde informatie over SVHC’s te voorzien. Daarmee
wordt voor een belangrijk deel al tegemoetgekomen aan het advies van de Rli. De bestaande
verplichtingen zijn er al op gericht om de beoogde milieuwinst (minder blootstelling
van mens en milieu aan ZZS) te behalen.

– Een certificeringsysteem van het bedrijfsleven om producten met relatief veilige stoffen
herkenbaar te maken op de markt («groene lijst» binnen de groep wettelijk toegestane
stoffen) zal ik verwelkomen. Goede informatievoorziening in de keten, dus ook aan
burgers is van belang voor het verstandig en gebalanceerd omgaan met (risico’s van)
stoffen. Daarbij moeten veiliger alternatieven gestimuleerd worden, en moet tegelijk
ook duidelijk zijn dat lang niet elke «chemische» stof en ook niet alle afval gevaarlijk
is. Sectoren stimuleren om zelf te komen met positieve lijsten van relatief veilige
stoffen is goed. Ik laat de verantwoordelijkheid hiervoor bij het bedrijfsleven zelf.
ECHA stelt nu lijsten van stoffen op die vooralsnog geen wettelijke regulering behoeven.
Dit gebeurt op basis van een grondige beoordeling van de informatie die onder REACH
is ingedeeld. Deze stoffen zijn in beginsel dus veilig maar zelfs hier geldt het voorbehoud
dat op grond van nieuw inzicht een stof zo weer van de lijst kan worden geschrapt.
Van vrijwel geen enkele stof kan gegarandeerd worden dat deze nooit enig risico voor
gezondheid of milieu op kan leveren.

– De Rli adviseert om alleen nog tijdelijke milieuvergunningen verlenen. Het is belangrijk
om milieuvergunningen periodiek te herzien, en dit is vooral relevant op het moment
dat er nieuwe relevante inzichten en technieken beschikbaar komen. In algemene zin
bestaat er daarom al een actualisatieplicht. Voor ZZS-emissies is in de huidige wet-
en regelgeving opgenomen dat iedere 5 jaar opnieuw bekeken moet worden of de emissies
verder geminimaliseerd kunnen worden, bijvoorbeeld omdat nieuwe reductietechnieken
beschikbaar zijn of omdat een minder schadelijke stof op de markt gebracht is. Hierbij
moet vooral worden ingezet op een betere implementatie van deze verplichting. Daarbij
moet goed gekeken worden naar mogelijke verbeteringen op de technische aspecten bij
vergunningverlening. Het verlenen van vergunningen voor een kortere of onduidelijke
termijn moet steeds bezien worden in het licht van investeringszekerheid en niet onnodig
een rem zetten op innovaties en (ook: milieu)investeringen. Maar als bevoegd gezag
constateert dat een bedrijf een ZZS uitstoot die niet in de vergunning is opgenomen,
bijvoorbeeld omdat pas later bekend is geworden dat die stof een ZZS is, kan en moet
natuurlijk te allen tijde die vergunning daarop direct worden aangescherpt.

Het is goed dat de Rli zich op méér richt dan ZZS en SVHC-stoffen. Ik zou daaraan
willen toevoegen dat het belangrijk is dat specifieke maatregelen zich zullen moeten
richten op specifieke groepen van gevaarlijke stoffen. De verschillende (Europese)
wettelijke kaders zijn er immers niet zonder reden: we stellen andere eisen aan bijvoorbeeld
stoffen in voeding, cosmetica, medische toepassingen, gewasbescherming en biociden,
afhankelijk van de afweging tussen noodzaak en risico’s. Daarbij geldt overigens wat
mij betreft altijd wel het principiële streven naar een verwaarloosbaar risico voor
mens en milieu en een zoveel als mogelijk integrale aanpak.

2. Omgaan met zeer zorgwekkende stoffen in een circulaire economie (RIVM-rapport).

In opdracht van het PBL (in het kader van het werkprogramma Monitoring en Sturing
Circulaire Economie) heeft het RIVM het rapport «Omgaan met zeer zorgwekkende stoffen in een circulaire economie» opgesteld. Op 3 februari jl. is dit gepubliceerd en tevens gepresenteerd op de Nationale
Conferentie Circulaire Economie.

Het rapport is onderkent dat een aantal ZZS momenteel nog onmisbaar is voor de functionaliteit
van producten. Daarnaast zitten er ZZS in veel bestaande producten met een lange levenscyclus,
die nog decennialang deel zullen uitmaken van afvalstromen die we bij voorkeur willen
recyclen.

Een belangrijke boodschap van het rapport is dat juist een circulaire economie kansen
biedt om veiliger met de nog aanwezige ZZS om te gaan. De problemen die we kennen
met ZZS in gerecycled materiaal zijn het gevolg van de huidige, nog grotendeels lineaire
economie, waarin producten op de markt komen zonder «recyclingplan» en dus ook zonder
informatie die voor de recycling van belang is, zoals over aanwezige ZZS. Wordt er
dan toch gerecycled, dan kunnen er risico’s ontstaan. In een circulaire economie is
dit anders. Voor een circulair-economisch product is op het moment van ontwerp al
geregeld hoe de materialen waaruit het bestaat gerecycled gaan worden. Recyclers zullen
daartoe worden voorzien van de benodigde kennis over de materialen, inclusief eventueel
aanwezige (nog noodzakelijke) ZZS en de beheersing van de risico’s daarvan. ZZS in
circulair-economische producten vormen dus een kleiner risico dan in lineair-economische
producten. Voordat onze economie alleen nog circulair-economische producten kent is
er nog een lange weg te gaan. Onder meer met de beleidsinzet op circulair ontwerpen
en versterking van producentenverantwoordelijkheid wordt deze weg bereid.

Uiteraard moet het gebruik van ZZS in producten waar mogelijk vermeden worden. Bij
het ontwerp van nieuwe producten moet men alleen kiezen voor ZZS-houdende materialen
of onderdelen als de ZZS onmisbaar zijn voor de functionaliteit en als zeker gesteld
is dat de ZZS niet met mensen of de natuur in aanraking komen, ook niet bij het hergebruik
van het ZZS-houdende materiaal. Hiertoe zet ik in op «Safe-by-Design» beleid, zie
punt 3 van deze brief, en op beperking van het gebruik van ZZS onder REACH.

Het RIVM-rapport levert goede handvatten om het beleid ten aanzien van ZZS (namelijk
het streven naar een zogenoemde non-toxic environment) in samenhang te bekijken met
het circulaire-economiebeleid (het streven naar maximaal recyclen) en de doelen op
elkaar af te stemmen. Besluitvorming over recycling of vernietiging van ZZS-houdend
materiaal vraagt om een dergelijke integrale benadering. Dit is door het kabinet eerder
bepleit in reacties op twee publieke consultaties van de Commissie onder het vorige
actieplan circulaire economie (Kamerstuk 22 112, nrs. 2366 en 2701). Met dit rapport ga ik de Nederlandse aanpak opnieuw in de Europese discussie inbrengen.

Het RIVM noemt met name de beschikbaarheid van informatie in de gehele productketen,
het uitbreiden van producentenverantwoordelijkheid in de productketen en het veilig
omgaan met ZZS als belangrijke uitdagingen. Het rapport doet aanbevelingen voor de
wijze waarop in de komende jaren van transitie naar een circulaire economie de omgang
met ZZS te monitoren is. In het kader van het werkprogramma Monitoring en Sturing
Circulaire Economie, dat onder regie van PBL wordt uitgevoerd, zal het RIVM de monitoringstrategie
voor ZZS dit jaar verder concretiseren, met de nadruk op het identificeren van prioritaire
indicatoren en bijpassende informatiebronnen.

3. Antifouling en Safe-by-Design (rapport Endures)

Safe-by-Design7 houdt in dat veiligheid voor mens en milieu in een zo vroeg mogelijk stadium van
stof-, materiaal-, product- en procesontwikkeling wordt meegenomen. Voor chemische
stoffen moeten soms veiliger alternatieven ontwikkeld worden, dat kunnen zowel chemische
als niet-chemische zijn.

Nederland zet in de EU al jaren actief in op Safe-by-Design, ook met het oog op de
toekomstige overgang naar een circulaire economie. Daarbij is aandacht voor de link
met circulair ontwerp, waarbij aspecten als traceerbaarheid, afbreekbaarheid en verwijderbaarheid
een rol spelen.

Het is primair aan ontwerpers en ontwikkelaars om de optimale opties te kiezen die
veilig zijn voor mens en milieu, en daartoe zo vroeg mogelijk in het ontwerpproces
eventuele risico’s in te schatten. Belangrijk is vervolgens dat zulke veiliger alternatieven
ook door gebruikers als effectief en veilig ervaren en gebruikt worden.

Na een succesvolle bijeenkomst (op de Innovatie Expo in 2018), welke ik eerder bij
u aankondigde8, hebben op mijn verzoek, in het kader van Safe-by-Design, Milieu Centraal, HISWA
en Waterrecreatie Nederland in 2019 een praktijktest uitgevoerd op de werkzaamheid
van alternatieve antifouling voor de pleziervaart. Antifouling, nu nog vaak als biocide,
wordt gebruikt om algen-aangroei op de scheepshuid te voorkomen. In februari is het
eindrapport van deze «Field efficacy test of environmentally friendly antifouling
products for pleasure boats in The Netherlands» verschenen. Op zowel zoet als zout
water blijken de meeste biocidevrije alternatieven ongeveer even goed te werken als
de koperhoudende referentieverf. Voor een overstap naar echt milieuvriendelijke alternatieven
is het belangrijk of de coating makkelijk kan worden schoongemaakt, zonder deze te
beschadigen en zonder veel inspanning en/of kosten. Het rapport doet daarom een aantal
aanbevelingen gericht op de ontwikkeling van schoonmaaktechnieken voor de scheepshuid.
De succesvolle overgang naar veiliger alternatieven methoden en middelen vraagt nog
wel om een aantal extra stappen. De sector werkt nu aan een vervolgplan. Daarover
blijf ik uiteraard in gesprek. Na het komende pleziervaartseizoen zal ik bovendien
bij de sector nagaan of er al een verschuiving geconstateerd kan worden naar veiliger
middelen en methoden.

Een belangrijke les die geleerd is van dit project, betreft het belang van intensieve
interactie tussen alle schakels in de productketen in de Safe-by-Design benadering.
Deze is essentieel om zoveel mogelijk opties in beeld te krijgen, met als belangrijk
element daarbij de eisen van eindgebruikers. Bovendien worden op die manier mogelijke
belemmeringen die samenhangen met het systeem waarbinnen een innovatie moet worden
ingepast helder, zoals heersende normen, voorschriften, waarden en percepties.

4. Persistente organische verontreinigende stoffen (POP’s) in moedermelk (RIVM-rapport)

Internationaal zijn afspraken gemaakt om het gebruik van POP’s te verbieden of alleen
onder strenge voorwaarden toe te staan (het Verdrag van Stockholm). POP’s zijn persistente
organische verontreinigende stoffen die zeer schadelijk zijn voor de gezondheid, ophopen
in het milieu en tot in de poolgebieden worden aangetroffen. Het RIVM heeft recent
een onderzoek gepubliceerd naar POP’s in moedermelk als bijdrage aan een wereldwijd
monitoringsprogramma. Periodiek worden de concentraties van POP’s in moedermelk gemeten
zodat zichtbaar wordt of het verdrag effectief is.

Het RIVM heeft in 2014 monsters moedermelk verzameld, die tussen 2014 en 2016 door
de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) zijn geanalyseerd. De gemeten POP-concentraties
in moedermelk in Nederland zijn over het algemeen laag. Er zijn geen risico’s voor
baby’s als ze via moedermelk aan deze stoffen blootstaan. De concentraties van POP’s
in moedermelk van Nederlandse vrouwen zijn vergelijkbaar met die in andere Westerse
landen. Verder blijkt dat de concentraties van POP’s in moedermelk de afgelopen decennia
lager zijn geworden, als gevolg van bovengenoemde internationale afspraken. Doordat
de stoffen zo langzaam afbreken, komen ze echter nog steeds voor in het milieu.

Het RIVM beveelt aan om de concentraties van POP’s in moedermelk de komende jaren
te blijven meten. Dan kan ook de concentratie van stoffen die later aan de lijst POP’s
zijn toegevoegd, zoals PFOS9 en verwante verbindingen, in de gaten worden gehouden. Ik zal nagaan hoe hieraan
invulling kan worden gegeven, wellicht in het kader van Europees onderzoek gericht
op biomonitoring. Belangrijker nog is om verder te gaan met de aanpak van persistente
stoffen in Europees verband (met name via de voorgenomen REACH-restrictie voor PFAS),
en waar mogelijk ook op mondiaal niveau.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer