Brief regering : Geannoteerde agenda voor de inzet tijdens IMF voorjaarsvergadering op 16 april 2020

Nr. 236 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2020

Hierbij stuur ik u de geannoteerde agenda voor de inzet van het Koninkrijk der Nederlanden
tijdens de IMF voorjaarsvergadering van het International Monetary and Financial Committee (IMFC) op 16 april.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra

Geannoteerde agenda voor de inzet van het Koninkrijk der Nederlanden tijdens de vergadering
van het International Monetary and Financial Committee (IMFC) op 16 april 2020.

1. Algemene inleiding

In verband met de wereldwijde uitbraak van COVID-19 is de fysieke vergadering in Washington
D.C. afgelast. Op donderdag 16 april, ter gelegenheid van de voorjaarsvergadering
van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) vindt er een videoconferentie van het
International Monetary and Financial Committee (IMFC) plaats. De Ministers van Financiën van het Koninkrijk der Nederlanden en het
Koninkrijk België nemen deel aan het IMFC op een jaarlijks roterende basis. Dit jaar
vertegenwoordigt Nederland de kiesgroep in het IMFC. Het IMFC is het hoogste politieke
orgaan van het IMF, waarin alle Ministers van Financiën deelnemen. Belangrijke onderwerpen
op de agenda zijn de mondiale financieel-economische situatie en IMF governance. De
DG-conclusies gelden als inzet van het Koninkrijk tijdens de IMF/WB voorjaarsvergadering.

Verslag extra IMFC videoconferentie

Vrijdag 27 maart vond reeds een extra IMFC-videoconference plaats over de economische
en mondiale impact van COVID-19 en de respons van het IMF. Na afloop publiceerde het
IMF, namens de Managing Director Georgieva en de IMFC voorzitter, een verklaring1. In de verklaring is opgenomen dat het IMF klaar staat met USD 1.000 mld. leencapaciteit
en wil onderzoeken hoe het instrumentarium kan worden aangepast aan de behoefte van
landen. De Managing Director schetste tijdens deze bijeenkomst onder andere de grote
financieringsbehoefte bij opkomende economieën en lage inkomenslanden en gaf een toelichting
op het instrumentarium van het IMF en welke modaliteiten voor verbetering en aanvulling
van het instrumentarium mogelijk zijn. Nederland heeft aangegeven open te staan voor
een eventuele aanpassing van het IMF-instrumentarium en de voorstellen te zullen bestuderen.
Ook andere landen riepen op om het beschikbare instrumentarium breed in te zetten
en ondersteunden het verhogen van toegang tot noodliquiditeit. Het IMF zal additionele
opties uitwerken voor landen die te kampen hebben met bijvoorbeeld significante kapitaaluitstroom.
Deze opties zullen besproken worden met de Raad van Bewindvoerders en vervolgens worden
voorgelegd aan de IMFC tijdens voorjaarsvergadering op 16 april. In het vervolg van
deze DG-conclusies worden deze opties nader langs gelopen. Wanneer er tot aanvullende
maatregelen wordt besloten die budgettaire gevolgen hebben zal de Kamer hierover tijdig
worden geïnformeerd.

2. Economische impact COVID-19

Het Koninkrijk spreekt steun uit voor landen en regio’s die zijn getroffen door het
COVID-19 virus en betuigt medeleven aan alle betrokkenen. Het is allereerst van belang
dat alle landen daadkrachtig optreden om de spreiding van het virus te beperken.

Naast de humanitaire gevolgen leidt COVID-19 ook tot aanzienlijke economische effecten.
Vanuit macro-economisch oogpunt betekent COVID-19 een uitzonderlijke aanbod- en vraagschok
voor de mondiale economie tezamen met een verkapping van de financiële condities.
Het IMF verwacht dat het mondiaal bbp in 2020 als gevolg van COVID-19 zal krimpen
waarna er in 2021 herstel kan optreden. De omvang van de krimp en het verloop van
het herstel zijn afhankelijk van de verspreiding, duur van de virusuitbraak en de
maatregelen die landen nemen om economische gevolgen te beperken. Verschillende landen
nemen reeds gerichte maatregelen om burgers en bedrijven te ondersteunen en productiecapaciteit
te behouden zodat economieën na de COVID-19 crisis kunnen herstellen.

Opkomende economieën en lage-inkomenslanden worden door COVID-19 geconfronteerd met
verschillende schokken. Deze landen kampen vaak met een lage gezondheidszorgcapaciteit
en beperkte sociale vangnetten waardoor de maatschappelijke gevolgen van COVID-19
groter zijn dan in ontwikkelde economieën. Veel landen zien hun buitenlandse inkomsten
tevens teruglopen door het stilvallen van mondiale waardeketens en de terugval in
toerisme en remittances. De daling van de grondstofprijzen, in het bijzonder van de olieprijs, leidt tot
een aanzienlijke terugval in de exportinkomsten van grondstofproducenten. De mondiale
verkrapping van financiële condities leidt tot kapitaaluitstroom uit opkomende economieën
die omvangrijker is dan ten tijde van de mondiale financiële crisis. Deze omstandigheden
maken het voor veel landen lastig om op korte termijn aan hun buitenlandse financieringsverplichtingen
te voldoen. Landen hebben behoefte aan liquiditeit in harde valuta om tijdens de COVID-19
crisis in hun externe financieringsbehoefte te voorzien. Voor sommige landen zal de
COVID-19 crisis een dermate grote schok betekenen dat een vorm van uitstel van schuldverplichtingen
of schuldverlichting noodzakelijk zal zijn. Het Koninkrijk benadrukt dat het IMF alle
beschikbare instrumenten moet gebruiken om landen in nood te ondersteunen.

3. Respons IMF COVID-19

Het IMF staat klaar om landen die gevolgen ondervinden door de uitbraak van COVID-19
te ondersteunen. Het IMF beschikt daarbij over een leencapaciteit van circa USD 1.000 mld.

Aanpassing IMF-instrumentarium en appreciatie

Zoals aangegeven beziet het IMF momenteel een aantal maatregelen om het instrumentarium
gerichter in te kunnen zetten in reactie op de economische schok veroorzaakt door
COVID-19. Op dit moment hebben 85 landen aangegeven gebruik te willen maken van een
vorm van steun van het IMF of de noodzaak te zien om hun bestaande IMF-programma’s
uit te breiden. Bovenop deze vraag van landen aan het IMF, worden landen geraakt door
de mondiale verkapping van financiële condities en kapitaaluitstroom. Gezien deze
problematiek, bekijkt het IMF verschillende mogelijkheden om het instrumentarium aan
te passen, met name ten behoeve van opkomende economieën en lage inkomenslanden. Het
Koninkrijk bestudeert de voorstellen nauwkeurig en weegt deze aan de hand van een
aantal criteria. Zo bekijkt het Koninkrijk of de voorstellen gericht zijn en voldoen
aan de vraag van opkomende economieën en lage-inkomenslanden, waarbij tijdigheid van
belang is. Tot slot vindt het Koninkrijk het van belang dat aanpassingen en aanvullingen
een tijdelijk karakter kennen. De voorstellen van het IMF kunnen thans in drie categorieën
worden onderverdeeld:

i. Landen voorzien van urgente financiering

Het IMF heeft USD 50 mld. beschikbaar binnen de bestaande faciliteiten die landen
van noodliquiditeit kunnen voorzien zonder een volledig IMF-programma. Voor lage inkomenslanden
heeft het IMF daarbinnen USD 10 mld. beschikbaar via de «Rapid Credit Facility» (RCF). Voor de overige landen heeft het IMF USD 40 mld. beschikbaar, via het zogeheten
«Rapid Financing Instrument» (RFI). Gezien de omvang van de COVID-19 schok op een groot aantal landen stelt het
IMF het volgende voor:

• Het verhogen van de beschikbare middelen via de eerdergenoemde Rapid Credit Facility (RCF) en de Rapid Financing Instrument; hierdoor kunnen meer middelen als noodfinanciering beschikbaar worden gemaakt.

• Voor het verhogen van de middelen voor lage-inkomenslanden (RCF) is mogelijk een additionele
aanvulling nodig van de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT). PRGT-programma’s
zijn programma’s voor lage-inkomenslanden en worden gefinancierd uit leningen van
donoren (via de zogenaamde loan-account), aangevuld met een rente-subsidie die gefinancierd wordt uit het rendement op giften
en concessionele leningen (via de zogenaamde subsidy-account). Voor een gegeven leencapaciteit is de PRGT «self sustainable», omdat de middelen
in de loan-account revolverend kunnen worden ingezet. De loan-account van de PRGT is gevuld met middelen van 15 donorlanden waaronder Nederland2. Omdat COVID-19 tot een significante stijging in de vraag naar PRGT programma’s leidt,
onderzoekt het IMF of de 15 PRGT donoren ervoor open staan om een aanvullende bijdrage
te doen. Het betreft hier vooralsnog een potentieel verzoek voor aanvullende leningen
om de loan-account aan te vullen en geen giften voor de subsidy-account.

• Een tijdelijke aanpassing van de procedures om de aanvragen zo efficiënt en spoedig
mogelijk te laten verlopen.

Appreciatie Koninkrijk

Aangezien de problematiek omvangrijk en acuut is, is het Koninkrijk voorstander van
het verhogen van de beschikbare middelen via de RCF/RFI. Dit zijn snel beschikbare
leningen die voor zowel opkomende economieën als lage-inkomenslanden verlichting kunnen
bieden. De huidige omvang van deze instrumenten (ca. USD 50 mld.) is beperkt ten opzichte
van de grote vraag van landen. Het ophogen van de middelen (tot ca. USD 100 mld.)
vindt plaats binnen de totale omvang van het IMF.

Het Koninkrijk vindt het belangrijk dat de PRGT voldoende middelen houdt om de meest
kwetsbare landen te kunnen ondersteunen en beziet momenteel of een aanvulling van
de loan-account hieraan bijdraagt. Een potentiele aanvulling van middelen in de loan-account zou door De Nederlandsche Bank beschikbaar gesteld kunnen worden onder garantstelling
van het Ministerie van Financiën.

Daarnaast onderschrijft het Koninkrijk het belang van snelheid bij de beoordeling
van de (momenteel) 85 programma-aanvragen en steunt daarom het voorstel om de procedures
aan te passen zodat programma’s sneller kunnen worden uitgevoerd.

ii. Liquiditeitsbehoefte opkomende economieën

Om het hoofd te bieden aan de problematiek in opkomende economieën die geconfronteerd
worden met een verkrapping van hun financieringscondities kijkt het IMF op dit moment
naar de mogelijke introductie van nieuwe instrumenten. De volgende voorstellen worden
door het IMF nader uitgewerkt:

• De invoering van een nieuw liquiditeitsinstrument, de zogeheten Short-term Liquidity Swap (SLS). Hiermee kunnen opkomende economieën met sterke economische fundamenten en
een grote liquiditeitsbehoefte een kredietlijn bij het IMF aanvragen om de uitstroom
van kapitaal op te vangen en de reservepositie te versterken met harde valuta.

• Een mogelijke generieke allocatie van bijzondere trekkingsrechten (Special Drawing Right, SDR) om de reserveposities van alle centrale banken te versterken. In 2009 is de
laatste SDR-allocatie geweest in reactie op de mondiale financiële crisis. Destijds
bedroeg de SDR-allocatie USD 250 mld. In totaal zijn er momenteel USD 280 mld. aan
SDRs in omloop. Een SDR-allocatie kan opkomende economieën en lage-inkomenslanden
voorzien van harde valuta, namelijk de Euro, Dollar, Yen, Britse Pond en Renminbi,
omdat de centrale banken de gealloceerde SDRs kunnen omwisselen voor harde valuta
bij andere centrale banken.

Appreciatie Koninkrijk

Zoals aangegeven worden opkomende economieën met een kapitaaluitstroom geconfronteerd
die thans omvangrijker is dan ten tijde van de mondiale financiële crisis. Het Koninkrijk
steunt dan ook dat het IMF snel de mogelijkheden in kaart brengt hoe deze landen geholpen
kunnen worden.

De introductie van een nieuw liquiditeitsinstrument kan relatief snel worden opgezet
en daarmee een oplossing bieden bij de huidige kapitaalvlucht uit opkomende economieën.
Dit is met name belangrijk voor landen zonder toegang tot bestaande swaplines vanuit
centrale banken zoals de FED, ECB, Bank of Japan, Bank of England en People’s Bank
of China om aan harde valuta zoals Dollar of Euro te komen. Het Koninkrijk vindt het
belangrijk dat de eventuele introductie van een nieuw liquiditeitsinstrument gericht
is en beschikbaar komt voor landen met sterke economische fundamenten. Bij een eventuele
introductie zal het Koninkrijk erop inzetten dat de omvang en condities aansluiten
bij de directe behoefte en uitdagingen van opkomende economieën. De eventuele introductie
van dit nieuwe liquiditeitsinstrument zou binnen de totale omvang van het IMF vallen
en daarmee geen gevolgen hebben voor de Nederlandse begroting.

Een generieke SDR allocatie zorgt ervoor dat reserves toegekend worden aan alle centrale
banken van de leden van het IMF en is daarmee een potentieel krachtig instrument.
Tegelijkertijd komen bij een dergelijke generieke SDR allocatie (ca. 60% van de SDR)
terecht bij ontwikkelde economieën die de aanvulling naar verwachting niet nodig hebben
omdat zij niet een tekort aan reserves ervaren. Het is daarom de vraag of een SDR
allocatie het meest efficiënte en effectieve instrument is om de huidige problematiek
het hoofd te bieden. Het Koninkrijk kijkt uit naar de verdere onderbouwing van het
IMF.

Een SDR allocatie vergt een ophoging van de Nederlandse garantie aan De Nederlandsche
Bank zoals die staan op de begroting van het Ministerie van Financiën. Wanneer er
tot een dergelijke aanvulling wordt besloten die budgettaire gevolgen heeft zal de
Kamer hierover tijdig worden geïnformeerd. Dit zal middels een Kamerbrief vergezeld
van een incidentele suppletoire begroting (ISB) met daarbij een ingevuld risicokader
garantieregelingen gebeuren.

iii. Steun aan lage-inkomenslanden (LICs)

Omdat de COVID-19 crisis met name ook de lage inkomenslanden hard raakt, hebben het
IMF en Wereldbank gezamenlijk een oproep gedaan tot een gecoördineerde aanpak.

• Het IMF en de Wereldbank hebben een oproep gedaan voor opschorting van officiële publieke
schuldendienstbetaling. Het voorstel van IMF en WB richt zich op de International
Development Association (IDA) landen. Dat zijn de 33 allerarmste lage-inkomenslanden.
Het tijdelijk (in ieder geval in 2020) opschorten van schuldbetalingen door bilaterale
crediteuren zorgt voor directe vrijval van middelen voor crisisbestrijding. De opgeschorte
betalingen moeten later worden terugbetaald.

• Het IMF heeft daarnaast opgeroepen tot het aanvullen van de Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT). Dit is een faciliteit voor de armste landen (IDA-landen) en kleine landen
met <1,5 mln. inwoners en minder dan 2x de IDA-inkomensgrens hebben, waarmee rente
en terugbetaling van IMF-leningen kunnen worden kwijtgescholden.

Appreciatie Koninkrijk

Het Koninkrijk maakt zich zorgen over de schuldhoudbaarheidsproblematiek in een groot
deel van de lage inkomenslanden en in het bijzonder het verwachte negatieve effect
van de COVID-19 crisis daarop. Het Koninkrijk staat daarom in principe positief tegenover
het voorstel van het IMF en de Wereldbank voor uitstel van rentebetalingen en aflossingen.
Daarbij zullen de details van hoe dit moratorium precies wordt vormgegeven belangrijk
zijn. Het Koninkrijk hecht daarbij aan goede coördinatie, onder andere door de Club
van Parijs en aan brede participatie van bilaterale crediteuren en andere internationale
financiële instellingen (IFIs) hieraan.

Daarnaast steunt het Koninkrijk het initiatief om de CCRT aan te vullen zodat schuldverlichting
kan plaatsvinden bij de armste landen. Deze landen kunnen de vrijgevallen middelen
gebruiken voor binnenlandse crisisbestrijding. Het Koninkrijk zal hieraan een bijdrage
leveren via de BHOS begroting.

4. Mondiale financieel-economische situatie – voorafgaand aan COVID-19

Ramingen

Het IMF heeft 4 maart aangegeven dat de groei in 2020 als gevolg van de verspreiding
van COVID-19 lager zal uitvallen dan in 2019 toen de mondiale groei 2,9% bedroeg.
Dit betekent een aanzienlijke negatieve bijstelling ten opzichte van de januariraming
(de zogenoemde World Economic Outlook update) toen het IMF nog uitging van een mondiale
expansie van 3,3% voor 2020 en 3,4% in 2021. Dit betrof toen al een neerwaartse herziening
voor 2020 en 2021 met, respectievelijk 0,1%-punt en 0,2%-punt ten opzichte van de
prognose van oktober jl. Deze herziening weerspiegelde voornamelijk onverwachte negatieve
ontwikkelingen in enkele opkomende economieën, met name India.

Voorafgaand aan de uitbraak van COVID-19 waren er een aantal tekenen van herstel zichtbaar.
Zo heeft de «Phase I deal» tussen de Verenigde Staten en China tot minder onzekerheid
geleid. Daarnaast hebben de EU en het VK afgesproken voor het einde van dit jaar tot
een akkoord te komen over de toekomstige handelsrelatie. In de eerste maanden van
2020 was er ook sprake van herstel in de Inkoopmanagersindices (PMIs) in de eurozone,
een belangrijke indicator van de korte termijnvooruitzichten. Ook de doorgaans meer
binnenlands georiënteerde dienstensector presteerde relatief sterk, mede als gevolg
van veelal aanhoudend gunstige arbeidsmarktomstandigheden en solide binnenlandse vraag.

Het Koninkrijk zal dan ook de positieve effecten van vrije wereldhandel blijven benadrukken,
zeker gezien het belang van handel voor Nederland als open economie. De «Phase I deal»
tussen de Verenigde Staten en China kan bijdragen aan de-escalatie in de onderlinge
spanningen door een klein deel van de opgelegde tarieven terug te draaien en verplicht
China tot het zetten van stappen om sommige oneerlijke handelspraktijken te stoppen.
Naast deze potentiele verbeteringen brengt het akkoord echter ook significante risico’s
met zich mee. De deal bevat zogenaamde «managed trade» bepalingen (bilaterale koopovereenkomsten)
die ingaan tegen de principes die ten grondslag liggen aan het multilaterale handelssysteem
en kunnen tot hogere kosten leiden voor bedrijven. Ook derde landen zullen geraakt
worden door de handelsverlegging die als gevolg van dit akkoord optreedt.

De verwachte toename van de wereldwijde groei kent echter een aantal neerwaartse risico’s.
Zo kan het herstel teniet worden gedaan door een nieuwe escalatie van handelsspanningen
of een verdere verspreiding van COVID-19.

Beleidsmaatregelen

Het Koninkrijk is van mening dat inspanningen nodig zijn om de weerbaarheid van economieën
te vergroten. De publieke schuldquote van ontwikkelde economieën bedroeg in 2019 ca.
103% en ligt daarmee nog ruim 30%-punt boven het niveau van 2007. In lage inkomenslanden
is de schuld geleidelijk toegenomen en grofweg de helft van de lage inkomenslanden
verkeert momenteel in schuldennood of heeft een hoog risico daarop3. Hierdoor is de beleidsruimte om te reageren in geval van een economische terugval
veelal beperkt. Om economieën weerbaarder te maken, blijft het Koninkrijk pleitten
voor voldoende begrotingsbuffers. Voldoende begrotingsbuffers zorgen ervoor dat automatische
stabilisatoren tijdig en effectief hun werk doen om een conjuncturele neergang te
verzachten. De weerbaarheid van economieën wordt vergroot door structurele hervormingen
die het groeipotentieel versterken. Het Koninkrijk zal het belang van structurele
hervormingen dan ook blijvend benadrukken. Zo leiden productmarkthervormingen tot
meer concurrentie en innovatie. Daarnaast kunnen landen de compositie van de overheidsuitgaven
verschuiven richting meer groeivriendelijke uitgaven en investeringen om de lange
termijn verdiencapaciteit te versterken.

Een langdurige lage rente omgeving zorgt voor een toename in de financiële kwetsbaarheden.
In het licht hiervan ondersteunt het Koninkrijk dat het IMF zal onderzoeken wat de
mogelijke effecten zijn van langdurig lage of negatieve rentes. Tot slot zal het Koninkrijk
de impact van klimaatverandering voor de mondiale economie benadrukken. Berekeningen
van het IMF tonen aan dat mitigerende aanpassingen naar een klimaatneutrale economie
kostbaar zijn. Om de Parijsdoelstellingen te halen zijn ingrijpende maatregelen nodig.
Het Fonds heeft berekend dat een mondiale prijs op uitstoot van USD 75 per ton CO2 nodig is voor 2030 om de Parijsdoelstellingen te halen. Daarnaast vraagt klimaatadaptatie
om significante investeringen en kunnen klimaatgerelateerde natuurrampen leiden tot
een aanzienlijke economische terugval in de getroffen landen. De Nederlandsche Bank
speelt internationaal al geruime tijd een voortrekkersrol in het ontwikkelen van stress-testen
om energie(transitie)risico’s voor de financiële sector op een adequate manier inzichtelijk
te maken. Het Koninkrijk zal zich dan ook hard maken voor internationale samenwerking
om klimaatverandering en klimaat-gerelateerde risico’s tegen te gaan. Het integreren
van klimaatrisico’s in het surveillancewerk van het IMF voor zowel de financiële sector
als de artikel IV landenanalyses zou een belangrijke stap voorwaarts zijn.

5. IMF governance

Omvang IMF-middelen

De IMF-middelen bestaan voor ongeveer de helft uit permanente quotamiddelen. Daarnaast
maakt het IMF gebruik van tijdelijk beschikbare middelen die door een deel van het
lidmaatschap beschikbaar worden gesteld: New Arrangements to Borrow (NAB) en de Bilateral Borrowing Arrangements (BBAs). De NAB vormt na de quota-middelen een eerste verdedigingslinie tijdens een
financiële crisis, terwijl de BBAs pas kunnen worden ingezet als tweede verdedigingslinie
nadat de quota en NAB-middelen zijn uitgeput. De NAB-middelen lopen einde 2022 af,
de huidige BBAs lopen eind 2020 af.

Afgelopen oktober heeft wederom het International Monetary and Financial Committee (IMFC) geconcludeerd dat het mondiale financieel vangnet een goed geëquipeerd IMF nodig
heeft dat over voldoende middelen beschikt. In lijn hiermee heeft het IMFC steun uitgesproken
behoud van de huidige omvang van het IMF, door een verdubbeling van de NAB en een
verlenging van (een deel van) de bilaterale leningen (BBA). Zoals eerder vermeld staat
Nederland positief ten aanzien van het verzoek om de NAB te verdubbelen en (een deel
van) de bilaterale lening te verlengen om zo de financiële slagkracht te waarborgen4.

De VS heeft op vrijdag 27 maart een noodpakket met begrotingsmaatregelen aangenomen.
Onderdeel van het noodpakket is de verdubbeling van de NAB-middelen. Daarmee is een
belangrijke stap gezet om de omvang van het Fonds ook na 1 januari 2021 te behouden.

Nederlandse garantie

De huidige Nederlandse garantie aan het IMF, zowel quota’s als tijdelijke middelen
(NAB en BBA), bedraagt 43,6 miljard euro5. Het IMF kent een Preferred Creditor Status waardoor het kredietrisico op deze garanties beperkt is. Bij een verdubbeling van
de NAB-middelen en een verlenging van een deel van de BBAs zal de Nederlandse garantie
aan het IMF met circa 1 miljard euro afnemen. De Nederlandse garantie daalt omdat
het Nederlandse aandeel in de NAB kleiner is dan het aandeel in de BBAs. Het verzoek
voor het verstrekken van een tijdelijke bilaterale lening zal formeel in 2020 worden
gedaan door het IMF.

De Kamer zal over een wijziging van de NAB- en BBA-middelen via de begroting 2021
nader worden geïnformeerd. Hierbij zal ook een toetsingskader risicoregelingen worden
gedeeld met de Kamer. Pas na goedkeuring van de Kamer met de begroting 2021 stemt
het Koninkrijk formeel in met de uitkomst van de 15e quotaherziening.

6. IMF programma’s

Argentinië

In oktober 2019 zijn de verkiezingen in Argentinië gewonnen door de oppositiekandidaat
Alberto Fernandez. De regering Fernandez heeft direct na de verkiezingen afstand genomen
van het IMF-programma dat onder de vorige president Macri tot stand was gekomen, met
als gevolg dat het IMF-programma op pauze is gezet en er geen nieuwe middelen zijn
uitgekeerd na de laatste tranche-uitkering van juli 2019. Het programma kent een totale
omvang van USD 57 mld., waarvan USD 44 mld. is uitgekeerd.

In de aanloop naar de presidentsverkiezingen is de wisselkoers van de peso sinds juni
2019 sterk gedeprecieerd. Omdat een aanzienlijk deel van de Argentijnse overheidsschuld
in buitenlandse valuta gedenomineerd is, heeft dit geleid tot een sterke afname van
de schuldhoudbaarheid. Om kapitaalvlucht tegen te gaan heeft de Argentijnse regering
kapitaalrestricties ingesteld die hebben bijgedragen aan een stabilisatie van de wisselkoers.
Fernandez heeft zijn regering gevraagd om de schuldensituatie in kaart te brengen
en met oplossingsrichtingen te komen voor de schuldenproblematiek.

De regering Fernandez heeft aangekondigd in gesprek te willen gaan met private schuldeisers
over de schuldhoudbaarheid. De Argentijnse regering wil op korte termijn met private
schuldeisers tot een akkoord komen voor de herstructurering van 100 miljard USD; de
exacte details van het plan zijn nog niet bekend gemaakt.

Van 12-19 februari 2020 is het IMF op missie in Argentinië geweest om over de recente
macro-economische ontwikkelingen en het economische beleid van de nieuwe regering
te spreken. Op basis van deze missie heeft het IMF geconcludeerd dat de Argentijnse
schuld inderdaad onhoudbaar is. Het IMF steunt het voornemen van de autoriteiten om
in goed overleg met private crediteuren in onderhandeling te gaan over een herstructurering.
Pas zodra sprake is van een houdbare schuld kan het IMF weer een programmarelatie
aangaan met Argentinië. Het is nog onduidelijk of en wanneer het IMF-programma met
Argentinië zal aangaan en wat de aard en inhoud van een eventuele toekomstige IMF
engagement zou zijn. Het Koninkrijk blijft Argentinië nauwgezet volgen en onderschrijft
het belang van het realiseren van een houdbare schuld in Argentinië en de voortgang
van het IMF-programma.

Oekraïne

Afgelopen december heeft het IMF een nieuw, driejarig Extended Finance Facility (EFF)
programma voor Oekraïne aangekondigd van USD 5,5 mld. Het nieuwe programma is nodig
om het vertrouwen van de markt te herstellen en de herfinancieringsopgave van het
land in 2020 (USD 3,5 miljard) te kunnen voldoen. Volgens het IMF zal het naar een
hoger groeipad brengen van de economie door middel van structurele hervormingen (rechtssysteem,
corruptie, mededinging in energie en landbouw, arbeidsproductiviteit) centraal staan
in dit programma. Het programma wordt naar verwachting ergens in de komende maanden
ter goedkeuring aan de IMF-board worden voorgelegd, wanneer Oekraïne alle prior actions heeft geïmplementeerd.

Ondanks dat in eerdere IMF-programma’s goede stappen zijn gezet, zal in het nieuwe
IMF-programma waarschijnlijk opnieuw verdere versterking van de rechtstaat en van
de integriteit van het juridische apparaat en het opschonen van de bankensector opgenomen.
Daarnaast zal naar verwachting in het nieuwe IMF-programma het voorkomen dat de kosten
voor het nationaliseren van Privatbank bij de Oekraïense bevolking terecht komen een
prominente rol innemen. Het IMF wil dat regering actie neemt om claims te verhalen
op voormalige eigenaren van Privatbank (asset recovery). Ook zullen de onder het vorige
IMF-programma niet-afgeronde hervormingen op het gebied van legal framework, corruptiebestrijding en economische dominantie van grote/inefficiënte staatsbedrijven
en oligarchen onderdeel zijn van het programma.

Oekraïne heeft onder de voorgaande IMF-programma’s verschillende hervormingen doorgevoerd.
Zo heeft het land op terrein van corruptiebestrijding stappen gezet met de goedkeuring
door parlement van het wetsvoorstel voor de oprichting van de onafhankelijke speciale
anti-corruptierechtbank en eerder de oprichting van het National Anticorruption Bureau
(NABU) en de Special Anticorruption Prosecutor’s Office (SAPO). De voortgang met betrekking
tot het speciale anti-corruptiehof is volgens de planning: de rechters zijn in april
benoemd (onder meer door de onafhankelijke internationale experts – een van de eerdere
eisen van IMF), het parlement stemde in juni in met de oprichtingswet en sinds september
is het hof operationeel.

7. Mondiale publieke schulden

Schuldhoudbaarheid

Al geruime tijd worden in internationaal verband zorgen geuit over een breed zichtbare
trend van publieke schuldopbouw in een steeds groter wordende groep van zowel opkomende
als lage inkomenslanden. In veel van deze landen is een reëel risico ontstaan op een
onhoudbare schuld op de korte tot middellange termijn, of is de schuld reeds onhoudbaar.
De houdbaarheid van de schuld wordt mede bepaald door de capaciteit van een land tot
betaling van rentelasten. Deze rentelasten zijn snel opgelopen in een groot aantal
lage inkomenslanden doordat schulden zijn toegenomen en een steeds groter deel niet-concessioneel
gefinancierd wordt. Dit geldt met name in zogeheten «frontier economies» waar de rentelasten als percentage van de overheidsinkomsten ondanks de huidige lage
renteomgeving opliepen van 10 procent in 2013 tot 16 procent in 2019. Daarnaast is
voor een deel van de lage en middeninkomenslanden de ontwikkeling van de externe,
in vreemde valuta gedenomineerde schuld een kwetsbaarheid, met name wanneer zich een
significante depreciatie van de lokale munt voltrekt zoals in Argentinië. Het aandeel
lage inkomenslanden dat zich in «debt distress» bevindt op de externe schuld of daar een hoog risico op loopt is toegenomen van 21
procent in 2013 tot 44 procent in 20196.

Afgelopen jaar suggereerde het IMF7 dat het huidige groeimodel van lage-inkomenslanden voor ongeveer 75% gedreven is
door met schulden gefinancierde investeringen en niet door productiviteitswinsten,
normaal gesproken een belangrijke motor van structurele economische groei.Volgens
het IMF hebben deze investeringen beperkt geresulteerd in macro-economische productiviteitswinsten;
iets wat in opkomende markten in dezelfde fase van ontwikkeling veelal wel het geval
is geweest.

Schuldentransparantie

Voor het Koninkrijk blijven schuldhoudbaarheid en het vergroten van transparantie
in de hoogte en samenstelling van de schuld prioriteit. Maatregelen ten aanzien van
vergroten schuldhoudbaarheid en transparantie door zowel crediteuren, debiteuren en
internationale financiële instellingen zijn daarbij van groot belang, met daarbij
oog voor de complexiteit en uitdagingen van goed schuldmanagement en schuldrapportage.
Daarnaast geeft Nederland steun via technische-assistentie aan de Debt Management Facility en het Sovereign Debt Forum (SDF). Het SDF is een programma aan het uitrollen ter versterking van de schuldmanagementcapaciteit
in met name lage inkomenslanden, en analyseert ook schuldvraagstukken in breder perspectief
(bijvoorbeeld Europees).

Het Koninkrijk zal aandacht blijven vragen voor specifieke kwetsbaarheden in schuldfinanciering,
zoals het overmatig of onverantwoord gebruik van onderpand. Het Koninkrijk verwelkomt
de inzet van het IMF om beter onderscheid te maken in de verschillende typen schuld,
de voor- en nadelen en implicaties van verschillende typen schuld en in IMF programma’s,
waar nodig, gepaste conditionaliteiten aan te verbinden.

Raamwerk schuldhoudbaarheidsanalyse

Het IMF evalueert dit jaar ook haar raamwerk voor schuldhoudbaarheidsanalyse voor
landen met markttoegang. Een schuldhoubaarheidsanalyse vergt om een zorgvuldige beoordeling
van IMF staff. De uitkomsten van deze schuldhoudbaarheidsanalyse bepalen mede of het
IMF leent aan de lidstaat dat een programma-aanvraag doet. Het Koninkrijk vindt het
belangrijk dat er zoveel mogelijk duidelijkheid is over de schuldhoudbaarheid, mede
gebaseerd op een transparant raamwerk, voorafgaand aan de goedkeuring van het programma.

8. IMF herzieningen

Comprehensive Surveillance Review

Het IMF overziet het internationale monetaire en financiële systeem en monitort het
economische en financiële beleid van de 189 leden. Dit gebeurt zowel multilateraal,
regionaal als bilateraal. Tot de multilaterale surveillance behoren onder andere de
halfjaarlijkse publicaties de World Economic Outlook, het Global Financial Stability Report en de Fiscal Monitor. Op bilateraal en regionaal niveau beoordeelt het IMF de economische en financiële
ontwikkelingen en het beleid daarop in de vorm van respectievelijk Artikel IV consultaties
en Financial Sector Assessment Programs (FSAPs).

Op alle drie niveaus van toezicht (multilateraal, regionaal, nationaal) identificeert
het IMF mogelijke risico’s en doet aanbevelingen om economische groei en financieel-economische
stabiliteit te bevorderen. Eens in de vijf jaar wordt het surveillance raamwerk van
het IMF herzien en waar nodig aangepast, via de zogenaamde Comprehensive Surveillance Review (CSR). Deze herziening zal in 2020 worden afgerond.

De aankomende CSR herziening richt zich op het opnemen van nieuwe ontwikkelingen in
het surveillanceraamwerk met als doel om het surveillancewerk te versterken. In de
CSR herziening identificeert het IMF vier belangrijke economische trends/risico’s,
namelijk: i) digitale technologieën; ii) demografische ontwikkelingen; iii) klimaatverandering
en iv) geopolitieke ontwikkelingen. Het Koninkrijk is voorstander voor meer aandacht
voor nieuwe risico’s en lange termijn trends (bijv. klimaatverandering, vergrijzing)
in surveillance.

Financial Sector Assessment Program Review

Iedere vijf jaar worden landen met een systeemrelevante financiële sector door het
IMF doorgelicht onder het Financial Sector Assessment Program (FSAP). Dit is onderdeel
van het surveillancemandaat van het Fonds. Het Koninkrijk volgt deze herziening nauwgezet
gegeven het grote belang van een stabiele financiële sector voor mondiale stabiliteit.
Een belangrijk onderdeel van de herziening is de verplichte deelname van landen en
frequentie van de periodieke financiële sector surveillance. Het Koninkrijk zet hierbij
in op voldoende beschikbare middelen voor financiële surveillance met als doel om
de huidige FSAP frequentie voor landen met een systeemrelevante financiële sector,
waaronder Nederland, te kunnen behouden.