Brief regering : Reactie op vragen gesteld tijdens het algemeen overleg van 12 september 2019, over de evaluatie van de Wet hervorming herziening

Nr. 582 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 april 2020

Tijdens het Algemeen Overleg van 12 september 2019 heb ik met uw Kamer gesproken over
de evaluatie van de Wet hervorming herziening ten voordele (Kamerstuk 29 279, nr. 543). Naar aanleiding van een door de fractie van de SP ingediende notitie heb ik toegezegd
daarop schriftelijk te reageren. Ook ten aanzien van een aantal door de andere fracties
naar voren gebrachte onderwerpen heb ik aangegeven dat ik daarop in de toegezegde
brief nader in zal gaan. Hetzelfde geldt voor een aantal gesprekken dat ik heb gevoerd
met betrokken organisaties.

In deze brief reageer ik aan de hand van een aantal thema’s op de belangrijkste punten
uit de notitie van de SP, alsmede op de door verschillende fracties naar voren gebrachte
suggesties en voorstellen met betrekking tot de regeling van herziening ten voordele,
welke tijdens het AO niet of onvoldoende door mij van een reactie zijn voorzien. Daarbij
betrek ik indien van toepassing de uitkomst van de gesprekken die ik met betrokken
organisaties heb gevoerd. Deze thema’s heb ik onderverdeeld in paragrafen. Deze betreffen
achtereenvolgens het novumbegrip, de Adviescommissie afgesloten strafzaken (ACAS),
particuliere initiatieven en fondsen, rechtsbijstand, bewaren van bewijsmateriaal,
doorlooptijden en ten slotte de ondersteuning van zowel slachtoffers als gewezen veroordeelden.
Ik sluit af met een conclusie.

1. Het novumbegrip

1.1. Toegankelijkheid herzieningsregeling

In de notitie van de SP-fractie wordt voorgesteld om de huidige regeling van de herziening
ten voordele te verruimen. Gesteld wordt dat de wetswijziging van 2012 niet heeft
gebracht wat ervan verwacht werd. De veranderingen hebben volgens de notitie, met
verwijzing naar de woorden van Prof. Dr. P.J. van Koppen, «niet bijgedragen aan een
situatie waarin onterecht veroordeelden voldoende toegang hebben tot een adequate
remedie».

Ik begrijp de kern van deze stellingname aldus, dat de huidige wettelijke regeling
onvoldoende mogelijkheden biedt om mogelijke gerechtelijke dwalingen te onderzoeken
en recht te zetten. Dit is volgens de notitie enerzijds gelegen in de gestrengheid
van het zogenoemde novumcriterium, ook in vergelijking met het in het Verenigd Koninkrijk
gehanteerde gerede twijfelcriterium, en anderzijds gelegen in onvoldoende mogelijkheden
om onderzoek te laten verrichten met het oog op een kansrijk herzieningsverzoek. Op
beide aspecten zal ik hierna ingaan.

In deze paragraaf zal ik eerst stilstaan bij het novumcriterium en nader toelichten
wanneer sprake is van een nieuw gegeven dat van voldoende gewicht is om tot herziening
te leiden. Daarbij zal ik aanduiden wanneer een deskundigeninzicht als een novum is
op te vatten. Ook zal ik op uitdrukkelijk verzoek van de Vaste Commissie voor Justitie
en Veiligheid van uw Kamer ingaan op de vraag in hoeverre «rechtsdwalingen», begrepen
als het onjuist interpreteren van een deskundigenrapport door de rechter, tot herziening
kunnen leiden. Vervolgens zal ik enige opmerkingen maken over de mogelijkheden voor
nader onderzoek met het oog op een herzieningsverzoek en het advies daaromtrent van
de ACAS (1.2). Aansluitend zal ik ingaan op de rol van de Criminal Cases Review Commission (CCRC) in het Verenigd Koninkrijk (1.3) en het novumcriterium vergelijken met het
in het Verenigd Koninkrijk gehanteerde gerede twijfelcriterium (1.4). Tot slot kom
ik tot een afweging (1.5).

Novumcriterium

In het novumbegrip als bedoeld in artikel 457, eerste lid, onder c, Sv staat de materiële
juistheid van de veroordeling centraal. Het kent, ook na de wetswijziging van 2012,
nog steeds drie elementen. Er moet sprake zijn van a) een gegeven, b) waarmee de rechter
niet bekend was en c) waardoor het ernstige vermoeden ontstaat dat, ware dit gegeven
wel bekend geweest, een andere, specifiek omschreven einduitspraak zou zijn gevolgd.
Niet elk gegeven leidt dus tot de conclusie dat herziening aangewezen is; behalve
door het begrip gegeven wordt de reikwijdte van het novumbegrip begrensd door deze
andere elementen, die bij de wetswijzing bewust niet zijn veranderd (Kamerstuk 32 045, nr. 3, p. 9). Het gegeven moet, volgens de tekst van de wet, bij het onderzoek op de terechtzitting
aan de rechter niet bekend zijn geweest. Het gegeven moet bovendien op zichzelf of
in verband met de vroeger geleverde bewijzen met de uitspraak niet bestaanbaar schijnen
en wel zodanig, dat het ernstig vermoeden ontstaat dat indien dit gegeven bekend zou
zijn geweest het onderzoek van de zaak zou hebben geleid tot een andere uitkomst van
de strafzaak.

Waarmee de rechter niet bekend was

De onbekendheid van de rechter met het gegeven ten tijde van het onderzoek op de terechtzitting
houdt in, dat de rechter die de veroordeling uitsprak dit gegeven niet in zijn oordeel
heeft kunnen betrekken. Heeft hij dat wel kunnen doen, dan is het gegeven niet «nieuw»
en kan het niet tot herziening leiden (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2008:BA1024 en
ECLI:NL:HR:2018:605). Bij de parlementaire behandeling van de wetswijziging van 2012
is bij amendement voorgesteld het criterium ook op dit punt te verruimen, zodat ook
feiten die ten tijde van de strafzaak wel al bekend waren bij de rechter, onder omstandigheden
zouden kunnen leiden tot herziening. Dit amendement is verworpen (Kamerstuk 32 045, nr. 16; Handelingen II 2011/12, nr. 38, item 13). Ik meen dat dit de juiste uitkomst was. Zonder dit vereiste zouden allerlei gegevens
die in de strafzaak aan de rechter zijn voorgelegd, in de herzieningsprocedure opnieuw
aan de orde kunnen worden gesteld, ook in gevallen waarin de rechter die gegevens
in zijn oordeel heeft betrokken. Dat amendement zou, met andere woorden, een verdergaande
verruiming van het novum tot gevolg hebben gehad dan welke, gezien het karakter van
het buitengewoon rechtsmiddel herziening, wenselijk is.

De eis van onbekendheid houdt tegelijkertijd niet in – dat wil ik onderstrepen – dat
moet worden aangenomen dat de rechter met het gegeven bekend was, alleen omdat het
gegeven is terug te voeren op bewijsmateriaal dat aan de rechter is voorgelegd. Om
tot herziening te kunnen leiden hoeft het gegeven zich dus niet buiten het dossier
te bevinden. Beslissend is of het gegeven dat aan dit bewijsmateriaal kan worden ontleend
al aan de rechter bekend was (Kamerstuk 32 045, nr. 3, p. 9–10 en nr. 6, p. 3–5). Op zichzelf is het zo dat als het bewijsmateriaal al eerder aan de rechter
is voorgelegd, ervan mag worden uitgegaan dat de rechter met de daaruit af te leiden
gegevens bekend is geweest. Als er echter aanwijzingen zijn dat de rechter de werkelijke
betekenis van het aan hem voorgelegde materiaal niet heeft doorgrond of de duiding
ervan door een deskundige verkeerd heeft begrepen of uitgelegd, kan dit onder omstandigheden
een novum opleveren (Kamerstuk 32 045, nr. 3, p. 28 en nr. 6, p. 5, Kamerstuk 32 045, C, p. 5). Dat betekent dat het nu al mogelijk is een strafzaak te heropenen wanneer
er aanwijzingen zijn dat de rechter bewijsmateriaal dat aan hem was voorgelegd, door
een gebrek aan specialistische kennis verkeerd heeft begrepen. Hieronder zal ik op
dit aspect nog uitgebreider ingaan.

Ernstig vermoeden

Het vereiste dat door het nieuwe gegeven een ernstig vermoeden ontstaat dat de rechter,
als hij dit had geweten en in zijn oordeel had kunnen betrekken, tot een andere einduitspraak
zou zijn gekomen, brengt mee dat het gegeven van voldoende gewicht moet zijn om de
uitspraak in de kern aan te tasten. Dit wordt in de wet uitgedrukt door het vereiste
dat het gegeven «op zichzelf of in verband met de vroeger geleverde bewijzen met de
uitspraak niet bestaanbaar schijnt». Er moet sprake zijn van zodanige twijfel aan
de juistheid van een of meer essentiële onderdelen van de bewezenverklaring, dat het
ernstige vermoeden bestaat dat de gewezen verdachte alsnog zou zijn – en in herziening
zal worden – vrijgesproken. Het criterium gaat bepaald niet zo ver – ook dat wil ik
onderstrepen – dat de onschuld van de gewezen verdachte moet worden aangetoond. Maar
hetgeen ter onderbouwing van het novum naar voren wordt gebracht moet, bezien in het
licht van de gehele bewijsvoering, tot het ernstig vermoeden leiden dat de rechter,
had hij dit onder ogen gezien, tot een andere einduitspraak zou zijn gekomen. Het
gaat zoals gezegd om een vermoeden, hetgeen meebrengt dat, indien de Hoge Raad oordeelt
dat sprake is van een novum in de zin van de wet, de rechter naar wie de zaak vervolgens
wordt verwezen om in herziening opnieuw te berechten, moet uitmaken of die andere
einduitspraak ook daadwerkelijk moet volgen.

Een gegeven

Met de wijziging van het novumbegrip in 2012 is het vereiste dat sprake moet zijn
van «enige omstandigheid» komen te vervallen. Dit begrip werd zo uitgelegd dat daaronder
alleen een omstandigheid van feitelijke aard was begrepen. Een (gewijzigde) mening,
overtuiging of gevolgtrekking van een deskundige over al gebleken feiten kon geen
novum opleveren. Deze beperking bleek in toenemende mate in de weg te staan aan de
mogelijkheid een uitspraak te herzien als daartoe wel degelijk aanleiding bestond
(Kamerstuk 32 045, nr. 3, p. 8; zie voor een bespreking van zaken waarin dit aan de orde was het evaluatierapport
«Victa vincit veritas? Evaluatie Wet hervorming herziening ten voordele», WODC 2018,
p. 35–36).

Door de verruiming kan op grond van de wet ook een nieuw gegeven dat niet van feitelijke
aard is, grond voor herziening opleveren. Dat kan een nieuw of gewijzigd inzicht van
een deskundige zijn. Aldus wordt ruimte geboden om nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen
op het gebied van forensisch bewijs en gedragswetenschappelijk onderzoek aan te voeren
ter onderbouwing van een herzieningsverzoek.

Ook voor een deskundigeninzicht geldt, dat het een nieuw licht op de zaak moet werpen.
Het deskundigeninzicht moet van een zodanig gewicht zijn dat het ernstige vermoeden
rijst dat de verdachte zou zijn vrijgesproken wanneer de rechter daarmee bekend zou
zijn geweest. Een deskundigeninzicht dat (naar dezelfde stand van de wetenschap) slechts het bewijs anders weegt
dan de rechter heeft gedaan, volstaat niet. Het enkele feit dat over een zaak discussie
blijft bestaan moet op zichzelf nog geen aanleiding geven tot herziening.

Van een nieuw of gewijzigd deskundigenoordeel kan sprake zijn indien de desbetreffende
kwestie tijdens de strafprocedure nog niet aan het oordeel van een deskundige was
voorgelegd. Het kan ook zijn dat in de strafzaak al wel onderzoek was verricht door
een deskundige, maar een nieuwe deskundige ofwel vanuit een ander vakgebied ofwel
op grond van andere onderzoeksmethoden tot nieuwe conclusies komt. Er kan ook sprake
zijn van een nieuwe deskundige die op grond van dezelfde feiten tot andere inzichten
komt doordat het eerdere deskundigenoordeel is gebaseerd op onjuiste of onvolledige
feitelijke veronderstellingen of doordat er nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen
zijn op het desbetreffende vakgebied (ECLI:NL:HR:2018:605). Denkbaar is ook nog het
geval dat een deskundige die in de strafzaak al is gehoord op basis van nieuwe inzichten
van zijn oordeel terugkomt, bijvoorbeeld omdat zijn oordeel door het ontbreken van
de juiste startinformatie op onjuiste premissen was gebaseerd.

Het vereiste «gegeven», bijvoorbeeld een deskundigeninzicht, hoeft weliswaar zelf
niet van feitelijke aard te zijn, maar moet wel het oog hebben op gegevens van feitelijke
aard en daarop een nieuw licht werpen. Dit is temeer van belang nu de rechter in toenemende
mate afhankelijk is geworden van deskundigeninzichten in strafzaken. Zoals ik hiervoor
al aangaf, mag ervan worden uitgegaan dat de rechter bekend was met de gegevens die
kunnen worden afgeleid uit het aan hem voorgelegde bewijsmateriaal. Dat is naar mijn
mening ook terecht, omdat het niet de bedoeling is dat in de herzieningsprocedure
allerlei gegevens die eerder al aan de rechter zijn voorgelegd, opnieuw aan de orde
kunnen worden gesteld. Maar in gevallen waarin voor de waardering van het bewijs specialistische
kennis benodigd is en waarin de rechter het gegeven wel heeft kunnen zien, maar dit
– als gevolg van een gebrek aan specialistische kennis – niet in overweging heeft
genomen of op waarde geschat, is door de verruiming van het novumbegrip voorzien in
een herstelmogelijkheid. Indien de rechter het bewijsmateriaal onjuist heeft geduid,
kan de juiste uitleg door een deskundige onder een novum vallen; er is dan voldaan
aan het hiervoor besproken vereiste dat het moet gaan om een gegeven waarmee de rechter
niet bekend was. Men zou dit ook kunnen aanduiden als een rechterlijke dwaling ten
aanzien van de feiten.

Rechtsdwaling

Dat brengt mij op rechtsdwaling in de zin van een onjuiste toepassing van het recht
door de rechter. Daartegen kan worden opgekomen door het aanwenden van een gewoon
rechtsmiddel; uiteindelijk oordeelt de Hoge Raad in cassatie over de vraag of het
recht goed is toegepast. Rechtsdwaling in deze betekenis kan van oudsher niet tot
herziening leiden; daarom worden herzieningsverzoeken waarin wordt aangevoerd dat
de rechter het recht verkeerd heeft toegepast steevast afgewezen, zoals tijdens het
Algemeen Overleg door enkele woordvoerders terecht werd geconstateerd. Ook een gewijzigde
rechtsopvatting kan niet tot herziening leiden. Als dat anders zou zijn, zou een gewijzigde
rechtsopvatting in alle eerdere vergelijkbare, afgesloten strafzaken grond tot herziening
opleveren. Zo kon bijvoorbeeld het Tongzoenarrest uit 2013, waarin de Hoge Raad terugkwam
van zijn eerdere rechtsopvatting dat een afgedwongen tongzoen verkrachting oplevert,
niet leiden tot herziening van eerdere onherroepelijke veroordelingen in vergelijkbare
gevallen (ECLI:NL:HR:2013:BZ2653).

1.2. Nader onderzoek en de ACAS

De wetswijziging in 2012 heeft ook mogelijk gemaakt dat de procureur-generaal bij
de Hoge Raad op verzoek van de gewezen verdachte of op eigen initiatief nader feitenonderzoek
doet of laat doen naar een potentieel novum. Dit kan noodzakelijk zijn om de gegrondheid
van een herzieningsaanvraag te kunnen beoordelen. Het betreft de situatie dat aanwijzingen
bestaan dat zich mogelijk een novum zou kunnen voordoen, maar er nog niet voldoende
materiaal beschikbaar is om dit goed te kunnen beoordelen. De gewezen verdachte is
niet altijd in staat onderzoek zelf te verrichten. Hij kan om nader onderzoek verzoeken
indien hij is veroordeeld voor een misdrijf waarop 12 jaar of meer gevangenis is gesteld;
het maakt niet uit welke straf aan hem daadwerkelijk is opgelegd. Ook moet het strafbare
feit in kwestie, in concreto de rechtsorde ernstig hebben geschokt. De gewezen verdachte
hoeft niet aan te tonen dat de rechtsorde is geschokt, maar een opgelegde straf kan
hiervoor een indicatie zijn.

Door een nader onderzoek kunnen de bedoelde aanwijzingen uitgroeien tot een ernstig
vermoeden dat een vrijspraak zou zijn gevolgd als de rechter van het gegeven op de
hoogte zou zijn geweest. Voor een nader onderzoek is dus voldoende dat er aanwijzingen
zijn voor een mogelijk novum. Ook moet duidelijk worden dat het verzochte onderzoek
hiervoor noodzakelijk is. Voor het verzoek tot een nader onderzoek behoeft dus minder
te worden aangevoerd dan voor een aanvraag tot herziening, maar is er wel een zekere
bewijsdrempel. Dat is gerechtvaardigd, omdat het nader onderzoek er niet toe dient
om in gevallen waarin er geen aanwijzingen zijn dat mogelijkerwijs sprake is van een
novum, die aanwijzingen door het uitvoeren van een nader onderzoek te genereren.

De procureur-generaal kan voor de beantwoording van de vraag of hij nader onderzoek
zal verrichten advies vragen van de ACAS, en hij moét dit doen als de verzoeker is
veroordeeld tot een gevangenisstraf van zes jaar of meer. De ACAS adviseert over de
wenselijkheid en de inhoud van nader onderzoek.

Om te kunnen toetsen of het instellen van een nader onderzoek in de rede ligt is een
zekere onderbouwing nodig, bijvoorbeeld dat er een reële mogelijkheid bestaat dat
de rechter niet beschikte over relevante informatie die mogelijkerwijs tot een ander
oordeel had kunnen leiden, terwijl zónder een nader onderzoek nog niet voldoende informatie
beschikbaar is om te kunnen beoordelen of een herzieningsaanvraag aangewezen of mogelijk
is.

De ACAS heeft sinds haar instelling laten zien altijd met open vizier te kijken naar
de zaken en zich doorgaans niet te laten beperken tot hetgeen door de verzoeker wordt
aangevoerd. De ACAS maakt waar nodig gebruik van haar onderzoeksbevoegdheden. Alle
adviezen van de ACAS worden gepubliceerd. Deze adviezen maken inzichtelijk welke gedachtegang
ten grondslag ligt aan het uitgebrachte advies aan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad.

1.3. CCRC (Criminal Cases Review Commission)

Op verzoek van uw Kamer ga ik nader in op de herzieningsprocedure in het Verenigd
Koninkrijk (VK). Nadere feitelijke informatie over de rol van de CCRC en de aantallen
zaken die zij behandelt voeg ik als bijlage bij deze brief.

In de discussie over de procedure van herziening ten voordele in Nederland, met name
over de toegankelijkheid ervan, wordt vaak verwezen naar de situatie in het VK en
de rol van de CCRC. Daarbij wordt aangegeven dat de instelling van een vergelijkbare
commissie in Nederland zou zorgen voor een laagdrempeligere herzieningsprocedure.

In het VK kan in beginsel iedereen die wordt veroordeeld voor een strafbaar feit en
al beroep heeft ingesteld tegen deze veroordeling zich wenden tot de CCRC. De aanvraag
is vormvrij, kosteloos en er is geen raadsman voor nodig. Ook in minder ernstige zaken
kunnen niet alleen veroordeelden, maar ook anderen daar een beroep op doen.

De CCRC fungeert dus als een laagdrempelige, rechtsingang verlenende (verwijzende)
instantie. Dit moet echter mede worden bezien tegen de achtergrond van de systeemkenmerken
van het Engelse strafprocesrecht, zoals lekenrechtspraak voor de veel voorkomende
strafbare feiten en juryrechtspraak voor de zwaarste misdrijven. Het jury-oordeel
behoeft niet te worden gemotiveerd. Die beslissing bevat als zodanig geen aanknopingspunten
voor een beoordeling door een andere rechter. Dit kan leiden tot veroordelingen waarover
veel vragen en twijfels omtrent de feiten en overwegingen kunnen blijven bestaan.
Daardoor is in veel meer zaken behoefte om de zaak aan een hernieuwd rechterlijk oordeel
te onderwerpen. De reguliere mogelijkheden van een nieuwe feitenbeoordeling in hoger
beroep zijn beperkter dan in Nederland.1 In Nederland kunnen strafzaken in drie instanties worden beoordeeld. Daarbij wordt
uitgebreid en zorgvuldig stilgestaan bij de feiten in het dossier en de beslissingen
worden uitvoerig gemotiveerd. Dit leidt tot meer gedragen vonnissen, waardoor de behoefte
om een hernieuwd, beter gemotiveerd oordeel over de zaak te vragen afneemt.

De CCRC ontvangt per jaar inmiddels gemiddeld ongeveer 1.400 aanvragen voor onderzoek
(zowel van de veroordeling als van de strafoplegging).

Sinds de start van haar functioneren in april 1997 tot april 2019 heeft de CCRC 24.078
zaken beoordeeld. Daarvan zijn 663 zaken naar een appeal court verwezen, hetgeen neerkomt
op één verwijzing op elke 36 aan de commissie voorgelegde zaken, met een gemiddelde
van 30 zaken per jaar over een periode van 22 jaar of 2,75%.2 Van de verwezen zaken hebben 439 zaken geleid tot een herziening («successful appeal»), hetgeen neerkomt op 66,2%, en in 200 zaken werd het hernieuwde hoger beroep afgewezen.3 Van alle door de CCRC beoordeelde zaken over een periode van 22 jaar resulteerde
1,8% in een «successful (fresh) appeal».

Bovengenoemde cijfers laten zien dat een lage drempel van (nader onderzoek met het
oog op) een herzieningsaanvraag er niet noodzakelijkerwijs toe leidt dat er per saldo
meer zaken aan herziening zullen worden onderworpen. Dit laat wat mij betreft ook
zien dat het bij toegang tot herziening moet gaan om zaken die gelet op de gronden
waarop het herzieningsverzoek wordt gebaseerd, enige kans van slagen in zich moeten
dragen.

In de bijgevoegde bijlage onderaan deze brief wordt uitgebreider stilgestaan bij de
herzieningsprocedure in het VK en de rol van de CCRC daarin.

1.4. Gerede twijfel als criterium voor herziening

In de notitie die door de woordvoerder van de SP-fractie is opgesteld wordt het voorstel
omarmd om het novumcriterium te verlaten en uit te gaan van gerede twijfel aan de
juistheid van de veroordeling als criterium voor herziening. Een nadeel van dit voorstel
is in mijn ogen dat het mogelijk maakt om een afgesloten strafzaak te heropenen enkel
omdat een andere afloop van de strafzaak denkbaar zou zijn geweest. Een veroordeling
zou dan ongedaan kunnen worden gemaakt louter en alleen op grond van een andere weging
van het bewijsmateriaal. Dat zich een andere afloop laat denken wil echter nog niet
zeggen dat het ernstige vermoeden bestaat dat de uitkomst van de zaak onjuist was.
Naar mijn oordeel doet dit geen recht aan het uitzonderlijke karakter van het buitengewoon
rechtsmiddel herziening. Dat zou namelijk betekenen dat eigenlijk een vierde beroepsinstantie
wordt gecreëerd. Van buitengewoon rechtsmiddel zou de herziening in feite een gewoon
rechtsmiddel worden.

Een dergelijke verruiming van dit criterium bergt nog een ander risico in zich. Het
behoort tot de taak van de rechter om ook in complexe zaken een beslissing te nemen
waarbij de procespartijen – wanneer de gewone rechtsmiddelen zijn uitgeput – zich
zullen moeten neerleggen. Als de onherroepelijke beslissing van de rechter telkens
– ook zonder dat sprake is van nieuwe omstandigheden die een ander licht op de zaak
werpen – weer ter discussie kan worden gesteld, is het risico dat het gezag van rechterlijke
uitspraken vermindert. Aan rechtszaken komt, ook nadat alle gewone rechtsmiddelen
zijn aangewend, dan potentieel nimmer een einde omdat in een aanzienlijk aantal zaken
altijd discussie kan en zal blijven bestaan. De rechter heeft juist tot taak om in
die discussie definitief een knoop door te hakken.

Verder kan worden verwacht dat een ruimer criterium evenals in het VK zal leiden tot
een grote toestroom van herzieningsaanvragen. In die gevallen steeds nieuwe onderzoeken
doen, zou veel onrust creëren en ten onrechte uitstralen dat er iets mis is met de
kwaliteit van de rechtspraak. Het zou verkeerde verwachtingen wekken bij veroordeelden.
Daarnaast zou dit een voortdurende onzekerheid en onrust bij slachtoffers en nabestaanden
en in de samenleving als geheel met zich meebrengen. Het vormt ook geen adequate inzet
van rechterlijke en andere capaciteit. Ook in het Evaluatieonderzoek naar de Wet hervorming
herziening ten voordele is de mogelijkheid van een ander criterium, zoals «gerede»
of «serieuze» twijfel aan een veroordeling of de aanwijzing dat sprake is van een
«unsafe conviction» uitdrukkelijk onderzocht en door het overgrote deel van de geïnterviewde deskundigen
afgewezen. Er werd aangegeven dat een lagere maatstaf de verkeerde zaken zou kunnen
aantrekken, namelijk die waarin de gewezen verdachte juist terecht is veroordeeld.4

Een dergelijke open einde-regeling is naar mijn oordeel onwenselijk. Het vereiste
van het ernstig vermoeden waarborgt twee dingen. Het drukt enerzijds uit dat het bij
een dergelijk vermoeden noodzakelijk is de onherroepelijke veroordeling te herzien.
Het is anderzijds nodig om de inzet van dit buitengewone rechtsmiddel te rechtvaardigen.
Het past daarmee bij het systeem van de wet. Daarin liggen een onafhankelijke rechterlijke
beoordeling, de correctie van rechterlijke oordelen in het stelsel van rechtsmiddelen
en het buitengewoon karakter van de herziening van onherroepelijke uitspraken besloten.

1.5. Afweging

Resumerend kom ik terug op de overwegingen met betrekking tot het novumcriterium in
de notitie van de SP-fractie. De daarin vervatte oproep dat alles in het werk moet
worden gesteld om onterechte veroordelingen te voorkomen, onderschrijf ik volledig.
Elke justitiële dwaling ís er één te veel.

De beste waarborg tegen onterechte veroordelingen is en blijft in de eerste plaats
een zorgvuldig strafproces dat aan een definitieve einduitspraak voorafgaat. Dat begint
met het opsporingsonderzoek. Veel herzieningsverzoeken plaatsen kanttekeningen bij
de wijze waarop en de zorgvuldigheid waarmee het opsporingsonderzoek is verricht.
Daarom moet aan de kwaliteit van het opsporingsonderzoek voortdurend aandacht worden
besteed, opdat dit deugdelijk en state of the art wordt verricht wat betreft kennis en technologie. Ook moet opsporing gebeuren zonder
tunnelvisie, dus met een open blik en ook met oog voor ontlastende informatie. Voor
de strafprocedure geldt dat deze zo veel mogelijk moet zijn ingericht op tegenspraak.
Hieraan draagt bij dat is voorzien in rechtsbijstand vanaf het eerste verhoor van
de verdachte en dat de verdediging de mogelijkheid heeft tot het (doen) horen van
getuigen of het inschakelen van deskundigen voor (tegen)onderzoek. Dit is temeer van
belang aangezien de rechter in toenemende mate afhankelijk is geworden van deskundigeninzichten
bij de interpretatie van bewijsmateriaal. Ook een kwalitatief goed systeem van gewone
rechtsmiddelen is van groot belang om fouten te herstellen en om onjuiste veroordelingen
te voorkomen. En bij dat alles is, ten slotte, een adequate herzieningsprocedure onmisbaar
als veiligheidsventiel.

Alles overziende, deel ik echter het standpunt zoals vervat in de notitie van de SP-fractie,
dat de herzieningsregeling niet voldoende (toegankelijk) zou zijn, niet. In de voorgaande
beschouwingen heb ik nog eens op een rij gezet welke mogelijkheden er sinds de wetswijziging
in 2012 zijn om een onherroepelijke veroordeling te kunnen herzien. Door de verruiming
van het novumcriterium en de mogelijkheid om de procureur-generaal bij de Hoge Raad
te verzoeken een nader onderzoek in te stellen inclusief advisering daarover door
de ACAS, is de toegankelijkheid van de procedure per saldo ruimer geworden. Ik ben
van mening dat de wet beantwoordt aan het doel om een betere balans te vinden tussen
aan de ene kant (alsnog) adequate waarheidsvinding, ook als rechtsbescherming van
de gewezen verdachte, en aan de andere kant rechtszekerheid, in welk kader van belang
is dat uitgegaan mag en moet worden van de juistheid van de uitkomst van onherroepelijke
oordelen in strafzaken. Dit wordt bevestigd in het vorig jaar afgeronde evaluatieonderzoek
naar de hervorming van de herzieningsregeling. Er is geen reële aanleiding om te veronderstellen
dat nu nog sprake zou zijn van een disbalans.

Ook rechtsvergelijking (zie de informatie in de bijlage) wijst erop dat de Nederlandse
regeling op het punt van toegankelijkheid, integriteit en transparantie, een vergelijking
met die in ons omringende landen goed kan doorstaan. Op basis van het voorgaande kom
ik, alles afwegend, tot het oordeel dat er geen aanleiding is om het novumcriterium
of onderzoeksmogelijkheden daarnaar verder te verruimen, waartoe in de notitie van
de SP-fractie wordt opgeroepen.

2. De Adviescommissie afgesloten strafzaken (ACAS)

2.1. Samenstelling van en expertise bij ACAS

De ACAS bestaat uit vijf leden, vijf plaatsvervangende leden en een secretaris. Op
basis van artikel 5 van het Besluit ACAS kunnen evenwel zoveel plaatsvervangende leden
worden benoemd als voor een goede vervulling van de taak van de commissie noodzakelijk
is.

Op grond van artikel 3 lid 2 van het Besluit ACAS moeten in de commissie twee deskundigen
zitten op een voor het werk van de adviescommissie relevant terrein van wetenschapsbeoefening,
waarvan er één tevens voorzitter is. Daarnaast dient de commissie te bestaan uit één
deskundige op het terrein van de politiepraktijk, één advocaat en één lid van het
Openbaar Ministerie. De huidige samenstelling van de ACAS voldoet aan deze eisen.

Met de komst van prof. mr. dr. W.L.J.M. (Wilma) Duijst-Heesters, hoogleraar forensische
geneeskunde en gezondheidsstrafrecht als plaatsvervangend lid is inmiddels voorzien
in medische deskundigheid. De huidige voorzitter, prof. mr. C.P.M. Cleiren, hoogleraar
straf- en strafprocesrecht is deskundig op het gebied van bewijsrecht. Als het noodzakelijk
is doet de ACAS een beroep op (externe) deskundigen, waaronder forensisch deskundigen.

Uit de evaluatie blijkt dat de diverse samenstelling van de ACAS wordt gewaardeerd.
Door de verscheidenheid in achtergrond van de leden, zou de discussie breder worden
gevoerd en zaken vanuit verschillende invalshoeken worden bekeken. Ook het lidmaatschap
van niet-juristen wordt als positief ervaren.

Gelet op haar rol bij herziening is de ACAS met de huidige samenstelling en expertise
voldoende geëquipeerd om haar taken naar behoren uit te oefenen. De ACAS heeft een
adviserende rol omtrent de noodzaak tot het verrichten van nader onderzoek en de inhoud
daarvan. Daarom hoeft de ACAS niet zelf te beschikken over eigen onderzoekers zoals
de fractie van de SP in haar notitie stelt. In het kader van haar adviserende rol
heeft de ACAS een aantal onderzoeksbevoegdheden zoals het horen van OM-leden en politieambtenaren.
Ook kan de ACAS iedere externe deskundige inschakelen die zij wenselijk acht om nader
onderzoek te laten verrichten.

Uit de evaluatie en uit recente gesprekken die zijn gevoerd met een vertegenwoordiger
van ACAS is gebleken dat het huidige arsenaal aan onderzoeksbevoegdheden over het
algemeen voldoende ruimte biedt om zaken die twijfel oproepen onder de loep te nemen.
Er is dan ook geen behoefte om daar verandering in te brengen. Met name voor het toekennen
van opsporingsbevoegdheden aan de ACAS of voor aanvulling van de ACAS met opsporingsfunctionarissen
zie ik geen aanleiding. De inzet van opsporingsbevoegdheden is voorbehouden aan functionarissen
van politie en justitie en kan plaatsvinden indien de procureur-generaal bij de Hoge
Raad -al dan niet op advies van de ACAS- besluit tot nader onderzoek.

2.2. Werkdruk en bezoldiging ACAS

Tijdens het AO zijn er door uw Kamer vragen gesteld over de werkdruk van de ACAS in
verhouding tot de vergoeding die de leden van de ACAS ontvangen.

De leden en plaatsvervangende leden van de ACAS ontvangen een vergoeding overeenkomstig
het bepaalde bij de Wet vergoedingen adviescolleges en commissies. Volgens deze laatste
wet wordt er een vergoeding per vergadering of een vaste vergoeding per maand toegekend
aan de ACAS-leden.

Uit de evaluatie blijkt dat de werklast en de honorering van de ACAS-leden op dit
moment geen grote problemen opleveren. Er is geen sprake van een zodanige instroom
van zaken dat de ACAS deze met haar huidige bezetting niet zou aankunnen. Ook de vastgestelde
vergoedingen voor de leden van de ACAS voldoen op dit moment aan de inspanningen die
door de ACAS-leden worden geleverd. Na een toename in de eerste periode na de invoering
van de wet is het aantal zaken inmiddels gestabiliseerd.

Samen met de ACAS zal ik de komende tijd monitoren of de werklast en de vergoedingen
met elkaar in overeenstemming zijn. Indien blijkt dat er weer sprake is van een zodanige
toename van het aantal zaken dat er meer inzet van de ACAS-leden wordt gevergd, dan
zal worden gekeken of de vergoedingen moeten worden aangepast.

Overigens is in 2019 de vergoeding voor de voorzitter van de ACAS aangepast, aangezien
haar werkzaamheden zich niet uitsluitend beperken tot vergaderingen. Zij ontvangt
thans een vaste vergoeding per maand.5

3. Particuliere initiatieven en fondsen

De discussie rondom particuliere initiatieven concentreert zich rond twee kwesties.
De eerste betreft de rol die particulieren spelen bij (voor)onderzoek naar een zaak,
waarvan de bevindingen aanleiding kunnen geven tot het indienen van een verzoek tot
nader onderzoek of tot herziening. In dit verband kan het project Innocence Project
of het Project Gerede Twijfel worden genoemd. De fractie van het CDA heeft mij tijdens
het AO verzocht hierop een nadere schriftelijke beschouwing te geven.

De tweede kwestie betreft de vraag of, en zo ja, op welke wijze particuliere initiatieven
zoals het Ina Post fonds tot financiering van (voor)onderzoek in het kader van herzieningsverzoeken
van overheidswege financieel dienen te worden ondersteund. Ik had uw Kamer bij het
AO toegezegd hierover het gesprek te voeren met het veld en daarop schriftelijk te
zullen reageren.

Ik ga hieronder op beide kwesties nader in.

3.1. Onderzoek door particulieren of particuliere organisaties

De Wet hervorming herziening ten voordele strekte er onder meer toe de bewijsnood
van de gewezen verdachte te verlichten en breder dan voorheen onderzoek naar een potentieel
novum mogelijk te maken.

Zoals hierboven aangegeven hoeft de gewezen verdachte ter onderbouwing van zijn verzoek
tot nader feitelijk onderzoek slechts aannemelijk te maken dat er aanwijzingen zijn
dat er mogelijkerwijs sprake is van een novum. Indien de procureur-generaal bij de
Hoge Raad het bestaan van dergelijke aanwijzingen aannemelijk acht, zal hij zelf nader
onderzoek instellen of in sommige gevallen de ACAS (moeten) verzoeken hem te adviseren
omtrent de wenselijkheid van een nader onderzoek. Een dergelijk nader onderzoek zal
handvatten moeten opleveren om het bestaan van een grond tot herziening aan te tonen.
De wet vergt in dat kader niet dat de gewezen verdachte zelf allerlei onderzoeken
entameert om het bestaan van een novum aannemelijk te maken.

In sommige herzieningszaken is het voorgekomen dat onderzoek – al dan niet op verzoek
van de gewezen verdachte – door particuliere projecten zoals Gerede Twijfel of Innocence
Project aanknopingspunten heeft opgeleverd om een verzoek tot nader onderzoek te onderbouwen.
Indien de betrokkenheid van dergelijke projecten op die manier daaraan bijdraagt dan
bestaat geen bezwaar tegen dergelijke particuliere initiatieven.

Overigens zijn dergelijke particuliere onderzoeken aan beperkingen onderhevig en kunnen
deze niet in de plaats treden van nader onderzoek door een procureur-generaal bij
de Hoge Raad. Particulieren hebben geen opsporingsbevoegdheid om diepgaand onderzoek
te verrichten naar bijvoorbeeld sporen in een zaak. Ook kunnen sommige onderzoeken
vanwege de hoge kosten die eraan zijn verbonden, niet door particulieren worden verricht.
Mede om deze redenen is er in de wet voorzien in de mogelijkheid tot nader onderzoek
door en op kosten van de staat.

3.2. Financiering van particuliere fondsen

In sommige gevallen wordt niettemin door gewezen verdachten ter onderbouwing van aanwijzingen
dat mogelijkerwijs sprake is van een grond tot herziening een beroep gedaan op deskundigen
of particuliere projecten. Daaraan zijn kosten verbonden, welke door de gewezen verdachte
zelf dienen te worden gedragen. Hiervoor kunnen minder vermogende veroordeelden soms
een beroep doen op particuliere fondsen zoals het Ina Post fonds. De vraag die voorligt
is of dergelijke particuliere initiatieven van overheidswege financieel moeten worden
ondersteund.

Tijdens het AO heb ik aangegeven dat ik geen aanleiding zie om dergelijke projecten
te financieren. In de eerste plaats omdat de wet nu juist door te voorzien in de mogelijkheid
van nader onderzoek, meebrengt dat kostbaar onderzoek door de staat kan worden uitgevoerd.
Het parket bij de Hoge Raad is in staat en bereid tot het verrichten van diepgravend
nader onderzoek naar aanleiding van een herzieningsaanvraag. Daarbij kan de procureur-generaal
bij de Hoge Raad beschikken over het advies van de ACAS dat tot stand komt met gebruikmaking
van wetenschappelijke expertise. Bij deze zorgvuldig vormgegeven procedure, die volgens
de evaluatie naar behoren functioneert, past niet dat de overheid daarnaast de mogelijkheid
tot particulier onderzoek financiert.

In de tweede plaats is het ondoenlijk om criteria vast te stellen voor toegang tot
dergelijke fondsen zonder dat het tot dezelfde discussies zou leiden als bij toegang
tot nader onderzoek of herziening. Dit is ook uit de evaluatie van de wet gebleken.
Ik had uw Kamer toegezegd desondanks met het Ina Post Fonds in gesprek te gaan om
te kijken of er toch nog mogelijkheden zijn tot financiering. Dit gesprek heeft ook
onvoldoende aanknopingspunten opgeleverd om dit fonds met een financiële bijdrage
te ondersteunen. Naast het probleem van het vaststellen van criteria om een beroep
op een dergelijk fonds te doen speelt in dit geval ook het probleem dat met het financieren
van dit fonds één bepaald advocatenkantoor als beheerder van het fonds door de overheid
zou worden bevoordeeld.

Zoals ik tijdens het AO heb aangegeven is het mogelijk om indien ter voorbereiding
van het herzieningsverzoek kosten zijn gemaakt en de zaak uiteindelijk tot herziening
leidt, voor deze kosten achteraf een vergoeding te krijgen. Gelet op het vorenstaande
zie ik geen aanleiding om dergelijke fondsen financieel te ondersteunen.

4. Rechtsbijstand

Bij de Wet hervorming herziening ten voordele is de verplichte procesvertegenwoordiging
voor de herzieningsaanvraag en een verzoek tot nader onderzoek ingevoerd. Dat is in
het belang van de gewezen verdachte die zich verzekerd weet van deskundige bijstand
in de complexe herzieningsprocedure. Het indienen van een herzieningsaanvraag vergt
immers specifieke juridische kennis en vaardigheden die de gewezen verdachte in de
regel niet bezit. Verplichte procesvertegenwoordiging kan zo bijdragen aan het verlagen
van de drempel om een herzieningsaanvraag in te dienen.

Daarnaast heeft deze verplichte procesvertegenwoordiging op twee andere punten voor
verbetering gezorgd. Aan de ene kant zorgt deze dat de kwaliteit van de aanvragen
tot herziening aanzienlijk verbeterd is, en aan de andere kant vervult deze een filterfunctie,
omdat voorkomen wordt dat veel vooral kansloze aanvragen worden ingediend.

Ik ben blij dat ook uit de evaluatie is gebleken dat de verplichte procesvertegenwoordiging
door de betrokkenen wordt gewaardeerd en zijn meerwaarde heeft bewezen.

Uiteraard mag de verplicht gestelde procesvertegenwoordiging geen onneembare, financiële
drempel opleveren voor (onvermogende) veroordeelden. Vandaar dat in de wet is voorzien
in de financiering van een raadsman. Voor de werkzaamheden met het oog op het indienen
van een verzoek tot een nader onderzoek bij de procureur-generaal kan een toevoeging
worden verleend. Als vervolgens een herzieningsaanvraag wordt ingediend, bedraagt
de vergoeding zes punten. Komt het niet tot een herzieningsaanvraag, dan wordt het
aantal punten gehalveerd tot drie. Als sprake is van een bewerkelijke zaak kunnen
extra punten worden toegekend.

Uit de evaluatie is gebleken dat sommige herzieningsadvocaten de vergoeding voor herzieningszaken
te laag vinden, en dat dit mogelijk voor sommigen een reden kan vormen om geen herzieningszaken
op toevoegingsbasis aan te nemen. Ook uw Kamer heeft in het AO herziening ten voordele
hiervoor aandacht gevraagd.

De discussie over de vergoedingen voor sociaal advocaten is mij bekend en speelt breder
dan alleen bij herzieningszaken. Het werk aan een modern en financieel duurzaam stelsel
voor rechtsbijstand is daarom in volle gang. Een van de doelen is een betere vergoeding
voor advocaten. Maar de overgang kost tijd. Het is mij duidelijk geworden dat de duur
van de transitie op gespannen voet staat met de financiële armslag die advocaten hebben
om de overstap te maken. Ik begrijp dat de frustratie bij sociaal advocaten hierover
is opgelopen.

Daarom heb ik besloten dat advocaten werkzaam in de toevoegingspraktijk in 2020 en
2021 per toevoegingspunt een tijdelijke toelage ontvangen. Deze toelage zal gelden
bovenop de jaarlijkse indexatie. Bij brief van 15 november 2019 heb ik uw Kamer daarover
geïnformeerd.6

Tijdens het gesprek met het Ina Post Fonds werd door mw. Knoops-Hamburger en de heer
Knoops aangegeven dat zij in sommige omvangrijke zaken veel dossieronderzoek moeten
uitbesteden of een deskundigenrapport moeten laten opstellen ter voorbereiding van
een aanvraag tot nader onderzoek bij de procureur-generaal. De kosten daarvan worden
in sommige gevallen door de advocaten zelf gedragen. De vergoeding die zij van de
Raad voor rechtsbijstand (RvR) krijgen dekt deze kosten onvoldoende. De mogelijkheid
werd geopperd om onder beheer van de overheid zelf, bijvoorbeeld bij het OM of bij
de RvR, een bedrag te reserveren voor deze (extra) rechtsbijstand in zeer schrijnende
en uitzonderlijke gevallen. Ik ben bereid deze optie verder te verkennen. Ik zal de
komende tijd hierover met het OM, de advocatuur en de RvR in gesprek gaan om te kijken
of daartoe mogelijkheden zijn. Er zal moeten worden gekeken welke gevallen hiervoor
eventueel in aanmerking zouden kunnen komen.

5. Bewaren van bewijsmateriaal

Herzieningszaken komen naar hun aard pas aan de orde nadat er soms lange tijd is verstreken
sinds bewijsmateriaal in de strafzaak tegen de gewezen verdachte is verzameld. Voor
de onderbouwing of beoordeling van een verzoek tot herziening of tot een nader onderzoek
kan het noodzakelijk zijn dat het verzamelde bewijsmateriaal of een deel daarvan voorhanden
is. Het is daarom belangrijk om zorgvuldig af te wegen wat wel en wat niet bewaard
moet worden.

In alle strafzaken geldt dat justitiële en strafvorderlijke gegevens in beginsel langere
tijd ter beschikking moeten blijven ter verificatie.

In de huidige wet- en regelgeving gelden al lange bewaartermijnen voor zowel justitiële,
strafvorderlijke als DNA-gegevens.

De bewaarregeling voor de justitiële en strafvorderlijke gegevens is neergelegd in
de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wsjg).7 Deze bewaarregeling houdt in dat de gegevens tot op het moment dat er een beslissing
in de zaak is genomen (sepot, vrijspraak, veroordeling, etc.) in ieder geval bewaard
mogen worden. Vanaf dat moment vangen vaste bewaartermijnen aan. De bewaartermijn
voor gegevens die verband houden met een misdrijf is – afhankelijk van de ernst van
het misdrijf – twintig, dertig, vijftig of tachtig jaar. Voor gegevens die verband
houden met een overtreding, geldt een bewaartermijn van vijf dan wel tien jaar.

Voor het bewaren en vernietigen van DNA-gegevens gelden eveneens lange bewaartermijnen
van twintig, dertig en tachtig jaar afhankelijke van het soort en de zwaarte van het
gepleegde feit.8

Ten aanzien van inbeslaggenomen voorwerpen geldt het uitgangspunt dat zij moeten worden
teruggegeven aan de beslagene zodra de grond voor het beslag komt te vervallen. Dit
betekent dat de voorwerpen in ieder geval na afsluiting van de strafzaak in beginsel
dienen te worden teruggegeven. In het kader van de modernisering van het Wetboek van
strafvordering is voorgesteld om in het nieuwe wetboek een grondslag op te nemen om
bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarin inbeslaggenomen voorwerpen
die sporen van het strafbare feit dragen – sporendragers – in afwijking van de reguliere
regels over teruggave, vervreemding en vernietiging van in beslaggenomen goederen
moeten worden bewaard.

Voor het bewaren of vernietigen van het bewijsmateriaal is wat mij betreft geen toestemming
van de gewezen verdachte noodzakelijk, zoals de fractie van de SP in haar notitie
bepleit. Een gewezen verdachte die vanwege het begaan van een ernstig feit een zware
straf opgelegd heeft gekregen, heeft immers geen belang bij het vernietigen van het
bewijsmateriaal, zodat toestemming voor het bewaren in dergelijke gevallen mag worden
verondersteld. Voor dergelijke feiten gelden zoals aangegeven al lange bewaartermijnen.

Tijdens het AO heeft de fractie van D66 nog gerefereerd aan de situatie dat audio
of visuele registraties van verhoren worden vernietigd en niet meer beschikbaar zijn
als deze bij herziening nodig zouden zijn.

Volgens de Aanwijzing auditief en audiovisueel registreren van verhoren van aangevers,
getuigen en verdachten van het OM worden de auditieve of audiovisuele registraties
van verhoren verwijderd zodra zij niet langer noodzakelijk zijn voor het doel van
het onderzoek. In geval een opsporingsonderzoek geleid heeft tot een vervolging, zal
dit het geval zijn op het moment dat de uitspraak onherroepelijk is geworden. In andere
gevallen worden registraties van verhoren bewaard tot de verjaringstermijn van het
delict in kwestie is verstreken.9 Nog los van het feit dat met name in zware zaken dergelijk materiaal zelden conform
de Aanwijzing worden vernietigd is het OM voornemens on deze Aanwijzing in te trekken.
Dat betekent dat de vigerende bewaartermijnen van de Wsjg ook van toepassing zullen
zijn op auditieve en audiovisuele registraties van verhoren.

Het belang van het behoud van de verificatiemogelijkheid kan zowel betrekking hebben
op het belastend als op het ontlastend (bewijs)materiaal.

In toenemende mate gaat het hierbij om digitaal vastgelegde informatie die in een
strafzaak wordt gebruikt en daartoe aan het procesdossier wordt toegevoegd. Dat betreft
dan met name de informatie uit een verhoor, uit inbeslaggenomen documenten en gegevensbestanden
en uit anderszins verkregen media.

Het belang van een adequate regeling opdat deze gegevens ook tijdens herzieningszaken
beschikbaar zijn is groot, maar een eventuele oprekking van de vernietigingsplicht
zal zorgvuldig moeten worden afgewogen. Langer bewaren staat echter op gespannen voet
met de verplichting om in verband met de bescherming van de privacy documentatie niet
langer te bewaren dan strikt noodzakelijk en op enig moment te vernietigen.

Met het bovenstaande lijkt afdoende te zijn voorzien in wet- en regelgeving met betrekking
tot het bewaren en vernietigen van bewijsmateriaal. Dit neemt echter niet weg dat
er in de uitvoering in individuele zaken weleens fouten kunnen worden gemaakt en dat
bewijsmateriaal of sporendragers toch zoek kunnen raken of kunnen worden vernietigd.
Dit is in het verleden in een aantal strafzaken gebleken. Het is daarom ook zaak dat
de werkprocessen bij OM, politie en het Nederlands Forensisch Instituut helder zijn,
en goed op elkaar afgestemd. Daarom ga ik de komende tijd samen met deze organisaties
hiernaar kijken om te bezien hoe verschillende processen bij de ketenpartners en besluitvorming
omtrent bewaren dan wel vernietigen van bewijsmateriaal zodanig op elkaar kunnen worden
afgestemd dat de kans dat een belangrijk bewijsmateriaal of een cruciale sporendrager
ten onrechte wordt vernietigd of zoekraakt wordt geminimaliseerd. Mocht daarbij naar
voren komen dat de uitvoeringsregels onvoldoende helder zijn of leemtes vertonen,
dan zullen deze worden aangevuld.

6. Doorlooptijden

Zoals in alle juridische procedures is het ook voor gewezen verdachten die menen ten
onrechte te zijn veroordeeld en daarom een herzieningsverzoek doen van groot belang
snel duidelijkheid te verkrijgen over hun zaak. Dit belang geldt evenzeer voor de
eventuele slachtoffers of nabestaanden in de zaak. Het is daarom belangrijk dat alle
schakels binnen de herzieningsprocedure zich inspannen om de herziening zo kort mogelijk
te laten duren. Uiteraard moet snelheid niet ten koste gaan van de kwaliteit. Maar
daar waar het sneller kan moet het ook sneller.

Naast de grootte en de complexiteit van de zaak en het snel beschikbaar komen van
het dossier kunnen de afzonderlijke stappen die zowel voorafgaand aan als aansluitend
op het indienen van het herzieningsverzoek worden doorlopen voor langere looptijd
zorgen. Als het om een complexe zaak gaat waarin de ACAS om advies wordt gevraagd
en de ACAS vervolgens allerlei onderzoeken laat uitvoeren dan zal een dergelijke zaak
langere tijd in beslag nemen. Dit geldt ook voor de beoordeling door de procureur-generaal,
de reactie van de advocaat, alsmede ook voor de behandeling van het verzoek door de
Hoge Raad. Het is belangrijk dat voor al deze stappen voldoende tijd wordt gereserveerd.

Alle betrokkenen bij de herzieningsprocedure zijn ervan doordrongen dat het van belang
is dat snel duidelijkheid wordt gegeven over een herzieningsverzoek of een verzoek
tot nader onderzoek. Maar zij onderkennen ook dat het in sommige complexe en omvangrijke
zaken ondoenlijk is om aan de verwachte snelheid te voldoen. Daarom wordt ook niet
gepleit voor een wettelijk vastgestelde termijn waarbinnen herzieningszaken dienen
te worden afgedaan.

Desalniettemin heb ik naar aanleiding van het AO en de resultaten van de evaluatie
op dit punt in mijn gesprekken met de ACAS, de Hoge Raad en het OM hiervoor aandacht
gevraagd. Zijn hebben mij ervan verzekerd voortdurend te kijken hoe zij de doorlooptijden
van herzieningszaken binnen hun eigen werkprocessen kunnen verkorten en mogelijkheden
daartoe te benutten.

7. Ondersteuning van zowel onterecht veroordeelden als slachtoffers/nabestaanden

Tijdens het AO heb ik toegezegd te bekijken hoe de zorg en ondersteuning aan zowel
onterecht veroordeelden als aan slachtoffers en nabestaanden is geregeld en daarover
gesprekken met de betrokken organisaties te voeren om te kijken hoe die eventueel
nog beter zou kunnen.

Hieronder zet ik de bevindingen uiteen, waarbij ik onderscheid maak tussen de gewezen
veroordeelden en slachtoffers en nabestaanden, omdat de aard van de zorg en ondersteuning
aan beide groepen verschillend is.

7.1. Onterecht veroordeelden

In het voorkomend geval moet de overheid na een onterechte veroordeling haar verantwoordelijkheid
nemen en er alles aan doen om de schadelijke gevolgen zo veel mogelijk weg te nemen
en een gedupeerde zowel persoonlijk als maatschappelijk te rehabiliteren. Ik heb uw
Kamer eerder geïnformeerd over de maatregelen die zijn genomen en afspraken die zijn
gemaakt door de betrokken organisaties om de onterecht veroordeelden zoveel mogelijk
te ondersteunen en te rehabiliteren nadat hun veroordeling is teruggedraaid.10 In mijn contacten met de betrokken organisaties hebben zij naar deze afspraken verwezen,
welke nog steeds staande praktijk zijn.

Kort samengevat komt het erop neer dat naast eventuele excuses en schadevergoeding
ook wordt gekeken naar ondersteuning door bijvoorbeeld de gemeente waar de gewezen
veroordeelde naar terugkeert.

De direct bij het strafproces betrokken organisaties (OM, politie en Raad voor de
rechtspraak) zijn zelf verantwoordelijk voor het maken van excuses. Het OM neemt daarin
doorgaans het voortouw, hetgeen past bij de centrale rol die het heeft bij de vervolging.
Het OM, de politie en de Raad voor de rechtspraak treden zo veel mogelijk gecoördineerd
op bij het maken van excuses. Als wordt gekozen voor afzonderlijke reacties richting
de gedupeerde, dan zullen deze onder regie van het OM zo veel mogelijk onderling worden
afgestemd.

Na een gegrond verklaarde herziening kan een gedupeerde via de rechter een schadevergoeding
verzoeken voor diens materiële en immateriële schade. In de praktijk zal het OM het
initiatief nemen om tot een minnelijke schikking te komen. Hiermee kan een voor de
gedupeerde emotioneel belastende procedure worden voorkomen. In beide gevallen zal
er echter enige tijd overheen gaan voordat de gedupeerde een schadevergoeding ontvangt.
Daarom krijgt de gedupeerde eerst een voorschot op de schadevergoeding aangeboden.
Dit kan helpen bij het oppakken van het leven na de herziening en eventuele drempels
wegnemen bij de inschakeling van rechtsbijstand voor de totstandkoming van de schadevergoedingsovereenkomst.

Om een gedupeerde zijn leven zo goed mogelijk te kunnen laten oppakken is het ten
slotte van belang dat de voor hem noodzakelijke en adequate ondersteuning wordt geboden.
Hoe deze eruit ziet zal per gedupeerde verschillen en vraagt dus om maatwerk.

Het OM brengt na een herziening samen met andere betrokken organisaties (de reclassering,
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Slachtofferhulp Nederland) in kaart welke
hulp geboden kan worden. De wensen en behoeften van de gedupeerden staan hierbij voorop.
Als een gedupeerde openstaat voor en behoefte heeft aan ondersteuning door een of
meer van de genoemde organisaties, zullen met hem hierover afspraken worden gemaakt.
Als de gedupeerde hulp van een andere persoon of organisatie wil, of bepaalde expertise
ontbreekt (bijvoorbeeld psychologische of medische hulp), dan zal hij worden doorverwezen
en daarbij – indien gewenst – worden begeleid.

7.2. Slachtoffers en nabestaanden

Zekerheid voor de onterecht veroordeelde betekent het begin van weer een periode van
onzekerheid voor slachtoffers en nabestaanden omtrent wie de echte dader is en of
en wanneer deze terecht zal staan voor het hen aangedaan onrecht. Zij hebben lange
tijd in de veronderstelling verkeerd dat de gewezen veroordeelde de dader was en kunnen
vragen hebben of te maken krijgen met verdriet, angst of boosheid. Het is daarom belangrijk
dat zij niet alleen tijdig van de nodige informatie worden voorzien, maar ook worden
geholpen bij problemen van sociale en emotionele aard die (weer) kunnen gaan opspelen.

Allereerst is het van belang om bij een herzieningsverzoek na te gaan of er (nog)
slachtoffers of nabestaanden zijn die over de herziening geïnformeerd moeten worden.
Op grond van de wet heeft het OM de verplichting om deze slachtoffers of nabestaanden
te vragen of zij behoefte hebben aan informatievoorziening ten aanzien van het herzieningsverzoek
(artikel 481 Sv). Uiteraard zal en moet het OM dit pas gaan doen op het moment dat
er sprake is van een serieus verzoek tot herziening. Tegelijkertijd zullen slachtoffers
en nabestaanden niet onnodig moeten worden belast met dergelijke informatie. Indien
slachtoffers of nabestaanden naar aanleiding van dat verzoek hun informatiebehoefte
kenbaar maken zullen zij door het OM over de zaak worden geïnformeerd. Bij een hernieuwd
opsporingsonderzoek verloopt de informatievoorziening op gelijke wijze als bij een
strafzaak in eerste aanleg. Op welk moment en hoe informatieverstrekking plaats moet
vinden is derhalve maatwerk en leent zich er niet voor om in het keurslijf van een
vaste OM-beleidsregel te worden gegoten.

Wat betreft de ondersteuning bij mogelijke sociaal en emotionele problemen zal het
OM slachtoffers of nabestaanden naar aanleiding van een herzieningszaak benaderen
en, eventueel in samenwerking met Slachtofferhulp Nederland bepalen of ondersteuning
nodig is. Hoe die ondersteuning geboden wordt verschilt niet wezenlijk van zaken in
eerdere instanties. Naast de hiervoor geldende wettelijke kaders vindt de hulpverlening
plaats op grond van een maatwerkprotocol dat tussen het OM, Politie, Slachtofferhulp
Nederland, Schadefonds Geweldsmisdrijven en Centraal Justitieel Incasso Bureau is
gesloten.11

In dit protocol staan de afspraken beschreven over de omgang met slachtoffers van
ernstige gewelds- en zedendelicten en met nabestaanden van slachtoffers van levensdelicten
in het strafproces. Het protocol omschrijft de rollen en taken van de bij het protocol
betrokken partijen in het strafproces en maakt inzichtelijk welke contact-, overleg-
en overdrachtsmomenten er zijn. Het proces van hulpverlening start na het constateren
van het delict door de politie en eindigt met de uitkering van het schadebedrag door
het CJIB op grond van de Voorschotregeling (uitkering acht maanden na onherroepelijk
worden van het vonnis/arrest, of eerder in onderling overleg door samenwerkende partners).

Bij nieuwe ontwikkelingen in een zaak kan de samenwerking worden hervat. Dit betekent
dat deze samenwerking bij een herzieningszaak wordt hervat en het proces van hulpverlening
nieuw leven wordt ingeblazen.

8. Conclusie

Het bovenstaande in combinatie met de positieve evaluatie van de Wet hervorming herziening
ten voordele geven wat mij betreft aan dat we met deze wet een solide en adequate
regeling in het leven hebben geroepen, op basis waarvan eventueel onterechte veroordelingen
aan nader onderzoek en herziening kunnen worden onderworpen. Ik sluit af met de overweging
die ik in mijn eerdere brief12 en tijdens het AO op 12 september al naar voren bracht, en waarop ik nogmaals de
aandacht wil vestigen. Met de Wet hervorming herziening ten voordele is de herzieningsregeling
verruimd. Daarmee is een goede balans ontstaan. Een balans met aan de ene kant het
belang van de rechtszekerheid, die erg gebaat is bij rechterlijk uitsluitsel over
een zaak in de vorm van een onherroepelijk vonnis. En aan de andere kant het belang
van de rechtsbescherming die borgt dat tegen een onjuiste onherroepelijke veroordeling
onder omstandigheden kan worden opgekomen. Dit vergt dat de herziening als buitengewoon
rechtsmiddel een uitzonderlijk karakter behoudt. Uit de evaluatie van de wet die in
2017 is uitgevoerd zijn geen specifieke knelpunten naar voren gekomen of aanwijzingen
dat deze balans niet in evenwicht is.

Het vorenstaande betekent overigens niet dat ik mijn ogen sluit voor zorgpunten in
verband met die procedure, zoals die tijdens het AO zijn besproken. Ik zal kritisch
blijven kijken naar de uitwerking van de regeling in de praktijk.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

BIJLAGE

Onderzoek naar «miscarriages of justice» door de Criminal Cases Review Commission
in het Verenigd Koninkrijk

De strafrechtspleging in het Verenigd Koninkrijk is anders georganiseerd dan in Nederland.13

In een magistrates court beoordelen één tot drie lekenrechters14 (geen jury) de meest voorkomende strafbare feiten. Zij kunnen gevangenisstraf tot
6 maanden (of 12 maanden bij veroordeling wegens meerdere feiten), een geldboete,
een werkstraf of een ontzegging van de rijbevoegdheid opleggen, of een combinatie
van deze straffen. Tegen een veroordeling of strafoplegging (of beide) van een magistrates court kan bij een Crown court hoger beroep worden ingesteld indien de verdachte «not guilty» heeft gepleit tijdens het strafproces. Indien «guilty» is gepleit, kan alleen tegen de strafoplegging worden opgekomen.

De zwaarste misdrijven zoals moord, verkrachting of overvallen worden behandeld in
een Crown court. In een Crown court beslist meestal een jury over schuld of onschuld en beslist een rechter over de strafoplegging.
Het Crown court kan veroordelen tot een langere gevangenisstraf (tot levenslang) naast of in plaats
van andere straffen. Het fungeert ook als appèlrechter voor uitspraken van de magistrates court. Tegen een veroordeling of strafoplegging (of beide) van een Crown court kan bij het Court of Appeal hoger beroep worden ingesteld ongeacht of de verdachte «not guilty» of «guilty» heeft gepleit tijdens het strafproces. Eerst moet verlof verkregen worden voor het
hoger beroep. Hierover beslist een rechter. Bij afwijzing van het verlof is een hernieuwde
aanvraag mogelijk en wordt deze bekeken door een voltallig court dan wel door twee
of drie rechters.

Indien het hoger beroep gegrond wordt verklaard kan de veroordeling worden vernietigd
of de straf worden verminderd (of beide). Bij ongegrondverklaring van het hoger beroep
blijft de veroordeling en mogelijk ook de strafoplegging in stand, maar is het mogelijk
dat de tenuitvoerlegging van de straf opnieuw aanvangt en/of een veroordeling in de
kosten plaatsvindt. Sinds 2009 kent het Verenigd Koninkrijk ook een Supreme court, dat ook als hoogste beroepsrechter fungeert voor strafzaken. Ook voor het instellen
van een beroep bij het Supreme Court geldt een verlofstelsel. Doorgaans wordt alleen toestemming verleend voor zaken waarin
rechtsvragen aan de orde komen die van groot algemeen belang zijn.15

Indien iemand van oordeel is dat sprake is van een misslag («miscarriage of justice»), bijvoorbeeld omdat niet alle (ontlastend) bewijs is gepresenteerd, kan men zich
wenden tot de Criminal Cases Review Commission (CCRC).

De CCRC is ingesteld bij de Criminal Appeal Act 1995 en functioneert sinds 1 april
1997.

Het betreft een onafhankelijke en wetenschappelijk gemengd samengestelde commissie
bestaande uit twaalf leden die onder meer tot taak heeft strafzaken uit Engeland,
Wales en Noord-Ierland16 te onderzoeken waarin na een veroordeling het hoger beroep is afgewezen17, maar de veroordeelde meent onterecht te zijn veroordeeld of onjuist te zijn bestraft.
Een veroordeelde heeft doorgaans één mogelijkheid van hoger beroep. De CCRC heeft
de bevoegdheid een zaak opnieuw voor te leggen voor hoger beroep («fresh appeal»), waarna de appèlrechter de zaak opnieuw moet beoordelen («hear the appeal». Na een verwijzing beoordeelt het Crown court of het Court of Appeal) of de veroordeling al dan niet in stand kan blijven en of de strafmaat dient te worden
aangepast.

Volgens section 13 van de Criminal Appeal Act kan de CCRC onderzoeken of er in een
strafzaak een «real possibility» is dat de veroordeling door het hof niet in stand zal worden gelaten («not be upheld») of dat een andere (lagere) straf zal worden opgelegd. De Commissie kan zaken verwijzen
naar de appèlrechter als er sprake is van een nieuw bewijsmiddel of juridisch argument
dat nog niet op enig moment is aangevoerd of onder ogen gezien in de strafprocedure
en dat, indien dit ten tijde van de behandeling van de zaak bekend zou zijn geweest
aan de rechter, tot een ander uitkomst van de zaak zou hebben geleid.18

De CCRC fungeert als een laagdrempelige, rechtsingang verlenende (verwijzende) instantie.
Dit moet mede worden bezien tegen de achtergrond van de systeemkenmerken van het Engelse
strafprocesrecht, zoals lekenrechtspraak voor de veel voorkomende strafbare feiten
en juryrechtspraak voor de zwaarste misdrijven. Het jury-oordeel behoeft niet te worden
gemotiveerd. Die beslissing bevat als zodanig geen aanknopingspunten voor een beoordeling
door een andere rechter. Ook zijn de reguliere mogelijkheden van een nieuwe feitenbeoordeling
in hoger beroep beperkter dan in Nederland.19

In beginsel kan iedereen die door een van de genoemde rechtbanken werd veroordeeld
voor een strafbaar feit en al beroep heeft ingesteld tegen deze veroordeling zich
wenden tot de Commissie. De aanvraag is vormvrij, kosteloos en er is geen raadsman
voor nodig. Ook in minder ernstige zaken kunnen niet alleen veroordeelden, maar ook
anderen daar een beroep op doen. Tevens komt het voor dat een Court of Appeal de CCRC opdraagt nader onderzoek in een bepaalde zaak te verrichten, of dat de CCRC
ambtshalve een onderzoek start. Mede door de laagdrempeligheid van de commissie is
het aantal verzoeken tot een nader onderzoek hoog. Om dit hoge aantal aan te kunnen
is de CCRC uitgegroeid tot een omvangrijk bureau met ongeveer 90 medewerkers.

De CCRC kan op grond van bevoegdheden toegekend in de Criminal Appeal Act zelf onderzoek doen en daarvoor informatie in verband met de strafzaak opvragen bij
overheidsdiensten. Bij complexe zaken draagt de CCRC vaak ook onderzoek op aan «investigating officers». Dit zijn veelal voormalige politieambtenaren die vanwege hun ervaring met het doen
van complexe strafrechtelijke onderzoeken door de CCRC worden gevraagd om in bepaalde
zaken onderzoek te doen. Op deze wijze kan de Commissie getuigen (opnieuw) doen verhoren,
DNA-onderzoeken doen uitvoeren of psychologische rapporten doen opmaken (Section 17–22). Ook kan een bevel van de Crown court worden gevraagd om informatie van een privépersoon of -organisatie te verkrijgen
(Section 18A).

De CCRC ontvangt per jaar inmiddels gemiddeld ongeveer 1400 aanvragen voor onderzoek
(zowel van de veroordeling als van de strafoplegging).

Sinds de start van haar functioneren in april 1997 tot april 2019 heeft de CCRC 24.078
zaken beoordeeld. Daarvan zijn 663 zaken naar een appeal court verwezen, hetgeen neerkomt
op één verwijzing op elke 36 aan de commissie voorgelegde zaken, met een gemiddelde
van 30 zaken per jaar over een periode van 22 jaar of 2,75%.20 Van de verwezen zaken hebben 439 zaken geleid tot een herziening («successful appeal»), hetgeen neerkomt op 66,2%, en in 200 zaken werd het hernieuwde hoger beroep afgewezen.21 Van alle door de CCRC beoordeelde zaken over een periode van 22 jaar resulteerde
1,8% in een «successful (fresh) appeal».

Ter vergelijking enkele cijfers uit de Nederlandse praktijk.

Het aantal door de Hoge Raad gewezen arresten in herzieningszaken betrof in de periode
1 oktober 2012 tot en met december 2017 194 zaken. Daarin werden 50 aanvragen gegrond
verklaard, 110 ongegrond, 31 niet-ontvankelijk en 3 deels ontvankelijk en deels niet-ontvankelijk.
In percentages over deze periode betekent dat 26% gegrond verklaarde herzieningsaanvragen,
57% ongegrond, 16% niet-ontvankelijk en 2% overige. Het percentage gegrond verklaarde
herzieningsaanvragen is ongeveer gelijk aan de periode daarvoor: in de jaren 2006
tot en met 2011 is namelijk 27% van alle herzieningsaanvragen gegrond verklaard, 50%
ongegrond en 23% niet-ontvankelijk.22

In het hele jaar 2017 werden 27 uitspraken gedaan, waarin 6 aanvragen gegrond werden
verklaard (22%), 15 ongegrond, 5 niet-ontvankelijk en 1 overig.

In 2018 ging het om 18 uitspraken, waarin 4 aanvragen gegrond werden verklaard (22%),
9 ongegrond en 5 niet-ontvankelijk.23

Procentueel is het aantal herzieningsaanvragen dat door de Hoge Raad gegrond wordt
verklaard in de loop der jaren redelijk stabiel te noemen: 27% over de periode 2006–2011,
26% in de periode 2012–2017, 22% in de jaren 2017 en 2018.

Een vergelijking van de herzieningsprocedure in verschillende landen en van de cijfers
in het bijzonder moet met de nodige omzichtigheid gebeuren. Prof. Dr. C.J.C.F. Fijnaut
wijst daarop in een rechtsvergelijkend artikel.24 Overeenkomsten kunnen op toeval berusten en verschillen kunnen berusten op diverse
factoren, zoals de omvang en samenstelling van de bevolking, de inrichting van de
strafprocedure, het stelsel van gewone en buitengewone rechtsmiddelen, de opstelling
van advocatuur en rechterlijke macht, enzovoort.

Aan de hand van vier criteria komt Fijnaut niettemin tot een positieve evaluatie van
de Nederlandse herzieningsregeling in vergelijking tot onder meer het Verenigd Koninkrijk.
Hoewel de CCRC een zelfstandigere en sturende positie inneemt in de procedure dan
de ACAS en laagdrempeliger is dan de ACAS en de Hoge Raad, kan de Nederlandse regeling
zich op het punt van toegankelijkheid meten met het VK. De onafhankelijkheid en onpartijdigheid
van de besluitvorming is zowel in het VK als in Nederland gewaarborgd en de werkwijze
van de CCRC en de ACAS is navolgbaar. Daarbij worden in Nederland niet alleen de adviezen
van de ACAS maar ook de beslissingen van de PG bij de Hoge Raad gepubliceerd. In Nederland
kan zo een veel beter inzicht worden verkregen in de toedracht van de strafzaken,
de controversiële punten daarin en de gemaakte afwegingen in het advies. De Nederlandse
regeling kan wat dat betreft transparant worden genoemd. Zowel de CCRC en ACAS zijn
professioneel en wetenschappelijk pluriform samengesteld en de ACAS laat zich (volgens
professor Fijnaut minder dan de CCRC) niet strak leiden door het voorgeschreven criterium.