Brief regering : Toezeggingen gedaan tijdens het Algemeen Overleg Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) van 3 maart 2020

Nr. 326 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 april 2020

In deze Kamerbrief wil ik graag een aantal toezeggingen nakomen die ik aan uw Kamer
heb gedaan tijdens het Algemeen Overleg Internationaal Maatschappelijk Verantwoord
Ondernemen (IMVO) van 3 maart 2020. Het betreft de toezeggingen om het tijdpad van
het project «IMVO-maatregelen in perspectief» en de verschillende opties voor IMVO-maatregelen die tot dusver
in het kader van dit project geïnventariseerd zijn, met uw Kamer te delen. Onderzoeken
die in het kader van dit programma reeds zijn uitgevoerd, worden tevens door middel
van deze brief met u gedeeld.

Andere toezeggingen die in deze brief gestand worden gedaan zijn: een appreciatie
van het onderzoek naar gepaste zorgvuldigheid (due diligence) van de Europese Commissie, informatie over de mogelijkheden tot openbaarmaking van
de bedrijven die onder de Europese conflictmineralen-verordening vallen en hoe gecontroleerd
wordt of bedrijven zich aan de verordening houden. Over uw vragen omtrent misstanden
in de tomatensector in Italië zult u een aparte brief ontvangen.

Voortgang «IMVO-maatregelen in perspectief»

Mede met het oog op de uitvoering van de afspraak in het regeerakkoord dat na twee
jaar wordt bezien of, en zo ja welke, dwingende maatregelen voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen genomen kunnen worden, is het project «IMVO-maatregelen in
perspectief» opgezet.1 Doel van het project is effectiviteit van het huidige beleid evalueren en aan de
hand van de uitkomsten en andere aanbevelingen en lessen, bepalen of vernieuwing van
/aanvulling op het huidige IMVO-beleid nodig is.

Het beoogde eindresultaat van dit project is een voorstel op hoofdlijnen van toekomstig
IMVO-beleid waarmee Nederland de naleving van de OESO Richtlijnen voor Multinationale
Ondernemingen (OESO-richtlijnen) en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) door bedrijven efficiënt en effectief kan stimuleren en zo nodig afdwingen,
zonder hierbij disproportionele druk op bedrijven en andere actoren te leggen. Daarbij
dient aangetekend te worden dat door de Wet Zorgplicht Kinderarbeid (aangenomen in
2019) er in Nederland inmiddels al sprake is van thematische due diligence wetgeving.

Uitgangspunt is om binnen deze IMVO beleidsherziening te komen tot een palet aan beleidsmaatregelen
waaruit een «doordachte mix» kan worden samengesteld, in lijn met de aanbeveling uit
de UNGP’s dat «Staten een doordachte mix van – nationale en internationale, bindende
en niet-bindende – maatregelen [dienen] uit te werken om eerbiediging van de mensenrechten
door het bedrijfsleven te bevorderen.» Daarnaast herziet het kabinet zijn Nationaal
Actieplan Bedrijfsleven en Mensenrechten. Bij het inrichten van (ver)nieuw(d) beleid,
gelden bovendien de kwaliteitscriteria uit het Integraal Afwegingskader voor Beleid
en Regelgeving (IAK); beleid moet rechtmatig, effectief, efficiënt en uitvoerbaar
zijn. Het gaat hierbij zowel om de uitvoerbaarheid voor uitvoeringsorganisaties van
de overheid als de uitvoerbaarheid voor bedrijven. Het is van groot belang dat bedrijven
actief betrokken worden bij de ontwikkeling van dit beleid, en dat doe ik dan ook.
Veel bedrijven pakken hun maatschappelijke verantwoordelijkheid, ook ten tijde van
de Corona-crisis. Ik constateer dat zij, ondanks deze crisis, proactief zijn en volop
deelnemen aan (digitale) ronde tafels, surveys en interviews. De herschikking van
de handelsketens als gevolg van de Corona crisis biedt hen tevens een kans om de maatschappelijke
aspecten beter in te bedden in de bedrijfsvoering.

De inventarisatie bestaat uit maatregelen die in lijn zijn met het doel van het IMVO-beleid
om Nederlandse bedrijven te stimuleren en zo nodig te dwingen om in lijn met internationale
normen gepaste zorgvuldigheid toe te passen. Dit betekent dat bedrijven (potentiële)
risico’s moeten voorkomen dan wel aanpakken, wat moet leiden tot verbeterde omstandigheden
in de keten. Dergelijke maatregelen vormen daarmee onderdeel van de integrale aanpak
van het kabinet op het gebied van verduurzaming van mondiale waardeketens. Het is
van belang dat benadeelden daadwerkelijk hun stem kunnen laten horen, ook in die landen
waar het maatschappelijk middenveld onder druk staat. Daarom ondersteunt het Ministerie
van Buitenlandse Zaken ook programma’s gericht op het versterken van de organisatie
en positie van het maatschappelijke middenveld in ontwikkelingslanden.

Het project kent drie onderdelen om te komen tot een doordachte mix aan maatregelen:

1. Kennis- en datavergaring, ophalen van aanbevelingen;

2. Analyse en uitwerking IMVO-maatregelen op hoofdlijnen;

3. Afronden en presenteren IMVO-maatregelen op hoofdlijnen.

Een belangrijk onderzoek binnen onderdeel 1 is de evaluatie van het huidige IMVO-convenantenbeleid.
Ook is er een tussenmeting uitgevoerd naar de mate waarin grote bedrijven de OESO-richtlijnen
expliciet onderschrijven als referentiekader voor hun internationale activiteiten.
Zoals ook met uw Kamer besproken, wacht het kabinet de uitkomsten van de convenantenevaluatie
af, maar wordt intussen wel nagedacht hoe eventueel vernieuwd beleid eruit kan zien.
Er is daarom een aantal onderzoeken uitgezet. Deze zijn recent afgerond. Ik deel deze
zoals toegezegd hierbij graag met uw Kamer. In de bijlagen2 vindt u:

– Monitoringsproject onderschrijving OESO-richtlijnen & UNGP’s, uitgevoerd door EY

Dit onderzoek is uitgevoerd om vast te stellen welk percentage grote bedrijven3 in Nederland in 2019 de OESO-richtlijnen expliciet onderschreef voor hun internationale
activiteiten. Dit was de eerste van twee tussenmetingen die gepland staan om de voortgang
op de 90%-doelstelling die geldt voor 2023 te monitoren (Kamerstuk 26 485, nr. 291). Deze voortgang wordt ook gerapporteerd in het BHOS-jaarverslag. Uit het onderzoek
blijkt dat momenteel 35% van de grote bedrijven deze richtlijnen onderschrijft. Dit
is een kleine toename ten opzichte van de nulmeting van 2017 (30%). De komende jaren
gaat een intensievere stimuleringscampagne van start.

– IMVO Maatregelen in Bedrijfsperspectief, Bedrijfsperspectief op overheidsinstrumenten,
uitgevoerd door The Terrace

In dit onderzoek is uitgezocht welke overheidsinstrumenten volgens het bedrijfsleven
het meest effectief zijn om bedrijven te stimuleren tot IMVO op basis van de OESO-richtlijnen
en de UNGP’s. Daarbij behandelde deelvragen zijn: welk effect hebben verschillende
overheidsinstrumenten op het gedrag van bedrijven wanneer het gaat om het stimuleren
van naleving van normen? Wat vinden bedrijven effectieve maatregelen. Waarom en welke
(dwingende) maatregelen zullen hen helpen bij het naleven van de OESO-richtlijnen
en UNGP’s en/of leiden tot verandering? Welke hulp en belemmeringen zien zij nationaal
en internationaal?

Bedrijven hebben volgens het onderzoek behoefte aan integraal overheidsbeleid, dat
verschillende thema’s – ook als deze vanuit verschillende ministeries komen – aan
elkaar verbindt. Een mix van verschillende instrumenten helpt om IMVO bij verschillende
bedrijven te bevorderen. Helderheid over de lange termijnvisie van de overheid stelt
bedrijven beter in staat om IMVO te verankeren in hun beleid en hun activiteiten.
In dit onderzoek komt ook naar voren dat bedrijven verwachten dat wetgeving op het
gebied van gepaste zorgvuldigheid en transparantie in de toekomst een belangrijke
invloed op het gedrag zal hebben. Wetgeving is bij voorkeur internationaal om een
gelijk speelveld te creëren, volgens het bedrijfsleven.

– Dwingende en vrijwillige IMVO-maatregelen, uitgevoerd door Andersson Elffers Felix

Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven in de optimale verhouding tussen
vrijwillige en dwingende maatregelen bij het beleid rond IMVO. Vragen waar men zich
in dit onderzoek op heeft gericht zijn: wanneer zijn vrijwillige en dwingende maatregelen
(gericht op het bedrijfsleven) complementair en wanneer niet, welke factoren zorgen
ervoor dat ze complementair zijn of zelfs elkaar versterken, op welke wijze leidt
een combinatie van vrijwillige en dwingende maatregelen tot het bereiken van de gestelde
beleidsdoelen, wat kan worden gezegd over de kosteneffectiviteit van de combinatie
van vrijwillige en dwingende maatregelen voor bedrijven en de overheid en wat zijn
de voor- en nadelen van het gebruik van vrijwillige initiatieven als invulling van
dwingende maatregelen voor bedrijven?

In dit onderzoek wordt o.a. gesuggereerd om niet te veel vast te houden aan de binaire
opsplitsing tussen vrijwillig enerzijds en verplicht anderzijds, maar een continuüm
te zien van vrijwillige naar verplichtende maatregelen. De onderzoekers hanteren daarbij
het 5V-model, van «Voorlichten, Vergemakkelijken, Verleiden, Voorwaarden stellen en
Verplichten». Welke tactiek of combinatie van tactieken het beste werken voor de beoogde
gedragsverandering bij bedrijven hangt af van de «IMVO-volwassenheid» van een bedrijf
(koploper, peloton, of achterblijver). Ook presenteert het onderzoek 10 best practices op basis van vijf case-studies.

– IMVO-maatregelen in markttransformatieperspectief. De rol van de overheid bij de
naleving van de OESO-richtlijnen en UN Guiding Principles, uitgevoerd door Nyenrode
Business Universiteit

De overheid kan diverse rollen vervullen om het doel van naleving van de OESO-richtlijnen
en UNGPs te bereiken. Dit onderzoek richt zich op het identificeren van deze verschillende
(overheids)rollen, het duiden welke rollen het meest geëigend zijn om het doel te
behalen – nu en in de toekomst – en het vaststellen welke rollen op dit moment worden
toegepast in een aantal voor IMVO relevante sectoren in de Nederlandse economie. Tevens
dient dit onderzoek inzicht te geven in de vraag in welke fase van markt-transformatie
de verschillende sectoren van de Nederlandse economie zich bevinden.

Het onderzoek concludeert dat verschillende beleidsinterventies passend zijn gezien
de verschillende fasen van markttransformatie. Gelet moet worden op de dynamiek in
de markt/sector: bij iedere fase heeft de overheid andere rollen te spelen. Gezien
de verschillen tussen de sectoren en de verscheidenheid binnen de sectoren bleek het
echter lastig om tot eenduidige antwoorden te komen op de vraag in welke fase van
markt-transformatie de verschillende sectoren van de Nederlandse economie zich bevinden.

– Opties voor afdwingbare IMVO-instrumenten, Een onderzoek naar de mogelijke juridische
vormgeving en handhaving van afdwingbare IMVO-instrumenten, (Erasmus Platform for
Sustainable Business and Human Rights)

Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de mogelijkheden voor dwingende
maatregelen die bedrijven verplichten de OESO-richtlijnen na te leven, hoe deze juridisch
vormgegeven kunnen worden en welke handhavingsopties er zijn voor de diverse instrumenten.
Onderzoekers is gevraagd daarbij waar mogelijk ook de doeltreffendheid, doelmatigheid,
handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van deze maatregelen in te schatten. De onderzoekers
hebben zich, na een brede inventarisatie, o.a. toegelegd op de bestudering van de
optie van due diligence wetgeving. Zij kozen hiervoor omdat in het eerste gedeelte
van hun onderzoek naar voren kwam dat brede due diligence wetgeving zou kunnen passen
in respectievelijk het Nederlandse, Europese en WTO-rechtssysteem, op de gehele OESO
gepaste zorgvuldigheidscyclus toeziet èn omdat hier al in het buitenland (o.a. Frankrijk)
ervaring mee is opgedaan. Onderzoekers geven daarbij aan dat zij gedragsverandering
bij bedrijven via wetgeving het meest waarschijnlijk achten als OESO-stappen twee
t/m vier en zes in wetgeving worden omgezet. Het onderzoek benadrukt in dit alles
dat ook bij brede due diligencewetgeving de effectiviteit van de wetgeving sterk afhankelijk
is van de formulering van de verplichting en wijze van handhaving.

Door het afronden van deze vijf onderzoeksrapporten is onderdeel 1 van het project
in de laatste fase. In de Kamerbrief van 28 oktober 2019 (Kamerstuk 26 485, nr. 317) is met uw Kamer gedeeld dat de opleverdatum van het eindrapport van de convenantenevaluatie
staat gepland vóór het zomerreces van 2020. Daarnaast verwachten we tevens nog het
eindrapport van de werkgroep «gepaste zorgvuldigheid».

Ook worden gedurende het hele project de Europese ontwikkelingen op de voet gevolgd,
zodat daar bij de opstelling van beleid goed bij aangesloten kan worden en dit beleid
waar mogelijk beïnvloed kan worden. Eén van de ontwikkelingen is de publicatie van
de studie naar gepaste zorgvuldigheid in de Europese Unie. De appreciatie van dit
onderzoek vindt u hieronder.

Tevens organiseert ministerie consultatiesessies met maatschappelijke organisaties,
bedrijven, experts en toezichthouders. Van al deze stakeholders halen we input op
en we maken gebruik van hun expertise om tot een gedegen en gedragen beleidsherziening
te komen.

Inventarisatie mogelijke opties voor IMVO-maatregelen

De nadruk ligt de komende maanden op het tweede onderdeel van het project: de analyse
van de resultaten uit onderdeel 1 en uitwerking van IMVO-maatregelen op hoofdlijnen.
De onderzoeken zullen naar verwachting nuttige handvatten bieden op weg naar een «doordachte
mix aan maatregelen». Op basis van de onderzoeksresultaten, consultaties tot op heden
en onderzoeken die al eerder zijn uitgevoerd4, beginnen de eerste contouren zich te vormen. Zo komt een aantal uitgangspunten in
meerdere onderzoeken terug, bijvoorbeeld het belang dat de resultaten van beleid kunnen
worden gemonitord en dat maatregelen specifiek ingezet worden voor bepaalde doelgroepen.
Daarnaast is een inventarisatie gemaakt van mogelijke instrumenten die onderdeel zouden
kunnen worden van een doordachte mix van maatregelen. Deze zijn in het kwadrant van
de UN Guiding Principles gezet. Een aantal opties kan zowel vrijwillig als dwingend
worden ingezet. Deze zijn in het midden van het kwadrant geplaatst. Conform toegezegd
tijdens het AO IMVO deel ik deze eerste en brede inventarisatie hierbij met uw Kamer,
zie bijlage 65. Bij deze lijst gaat het om een voorlopige inventarisatie die nader wordt geanalyseerd.
Deze analyse en de consultaties zijn van invloed op de keuze om bepaalde maatregelen
op te nemen in een smaller «palet» van realistische maatregelen.

Tijdpad vervolg project «IMVO-maatregelen in perspectief»

De uitgevoerde onderzoeken moeten nader worden geanalyseerd. Maatregelen in de inventarisatie
moeten beoordeeld worden op de eerder genoemde voorwaarden uit het Integraal Afwegingskader
(IAK) om te bepalen of het wenselijk is deze maatregelen daadwerkelijk te overwegen
en verder uit te werken. Het is de bedoeling om gedurende de komende maanden interdepartementale
overleggen en bijeenkomsten met het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld
te houden. Vanwege de omstandigheden rond het Coronavirus kunnen deze waarschijnlijk
niet fysiek plaatsvinden, maar zal er zo veel mogelijk worden gewerkt met digitale
alternatieven. Dit om het risico op vertraging te mitigeren en te borgen dat stakeholders
ook in deze fase betrokken blijven bij het proces. Betrokkenheid van het bedrijfsleven
en de maatschappelijke organisaties is immers cruciaal voor het ontwikkelen van een
effectief en gedragen IMVO-beleid. Of aan de huidige tijdslijn ook in de nabije toekomst
kan worden vastgehouden, is afhankelijk van hoe de situatie rondom het Coronavirus
zich ontwikkelt.

Na deze stap worden één of meer doordachte mixen van IMVO-maatregelen (ofwel opties
voor nieuw IMVO-beleid) gedestilleerd. Hiervoor moet onder meer in kaart worden gebracht
hoe maatregelen zich tot elkaar verhouden, of ze naast elkaar kunnen bestaan en of
ze dan ook effectief zijn. De planning is om dit resultaat voor de zomer ter advies
voor te leggen aan de SER-commissie IMVO en het Adviescollege Toetsing en Regeldruk.
Na verwerking van de adviezen die daar worden opgehaald, hoop ik uw Kamer in het najaar
van 2020 te kunnen informeren over de voorgenomen hoofdlijnen van het IMVO-beleid.

Appreciatie van het onderzoek naar gepaste zorgvuldigheid in de EU

Recent publiceerde de Europese Commissie (DG Justitie en Consumenten) een onderzoek
naar gepaste zorgvuldigheid.6 Het is een breed onderzoek waarvoor onder meer een enquête onder een diverse groep
van 334 bedrijven en 297 andere betrokkenen zoals brancheverenigingen en maatschappelijke
organisaties is gehouden.

Uit het onderzoek blijkt dat één op de drie geënquêteerde bedrijven enige vorm van
gepaste zorgvuldigheid op de verschillende terreinen van mens en milieu toepast. Slechts
een klein deel van de bedrijfsrespondenten geeft aan gepaste zorgvuldigheid toe te
passen die verder gaat dan hun directe toeleverancier. Het onderzoek brengt verschillende
opties voor Europese vervolgstappen in kaart: niets doen, een vrijwillige aanpak,
Europese transparantiewetgeving en Europese wetgeving inzake gepaste zorgvuldigheid.
De meeste respondenten hebben een voorkeur voor Europese gepastezorgvuldigheidswetgeving.
Ook de meeste bedrijven geven hieraan de voorkeur – afhankelijk van het soort wetgeving –
en wijzen daarbij op de belangrijke voordelen van een gelijk speelveld en van rechtszekerheid.
Ook als het gaat om impact op mensenrechten en milieu in de keten verwachten respondenten
uit het onderzoek het meeste van Europese gepastezorgvuldigheidswetgeving. Mogelijke
impact hangt daarbij wel terdege samen met de mate waarin de maatregelen gemonitord
en gehandhaafd worden.

Het onderzoek laat zien dat de verwachte kosten voor bedrijven het meest substantieel
zijn bij Europese gepastezorgvuldigheidswetgeving (afgemeten aan de inkomsten van
deze bedrijven tussen 0,14% voor het midden- en kleinbedrijf tot 0,009% voor de grote
bedrijven), gevolgd door Europese transparantiewetgeving en vrijwillige maatregelen.
Het onderzoek verwacht weinig effect waar het gaat om verlies van concurrentiekracht.
Naast kosten zijn er voor bedrijven ook baten te verwachten door duidelijkere regulering
en het gelijk maken van het speelveld. De kosten voor de overheid zijn bij de meeste
opties beperkt, hoewel deze bij Europese gepastezorgvuldigheidswetgeving kunnen oplopen,
afhankelijk van hoe monitoring en toezicht worden geregeld.

Het onderzoek van de Europese Commissie kan gelezen worden als een pleidooi voor EU
wetgeving op gepaste zorgvuldigheid: het heeft de meeste verwachte impact en zorgt
voor een gelijker speelveld. Het is interessant te zien dat brede Europese wetgeving
inzake gepaste zorgvuldigheid door zo veel respondenten met verschillende achtergronden
wordt gedragen. De groep vormt echter geen representatieve steekproef, omdat aanmelding
op basis van vrijwilligheid is gebeurd. Het zou kunnen dat dit zorgt voor een relatief
positievere (en daarmee niet representatieve) houding tegenover deze wetgeving.

Net als de andere onderzoeken zullen ook de uitkomsten van dit onderzoek worden meegenomen
in de uiteindelijke afweging voor mogelijk aanvullend IMVO-beleid. Reeds meermaals
is geconstateerd dat internationale en Europese maatregelen de voorkeur hebben: het
ziet op een gelijk speelveld voor onze bedrijven en leidt tot meer impact. Het onderzoek
van de Commissie ondersteunt dit en laat zien dat ook veel bedrijven dit wenselijk
achten. Zoals eerder aangegeven, is dit Europese traject geen makkelijk traject: een
gezamenlijk EU-standpunt ten behoeve van internationale maatregelen en een gezamenlijk
EU-beleid voor Europese maatregelen vereisen actie vanuit de Europese Commissie en
steun vanuit de lidstaten. Ik volg daarom de ontwikkelingen bij de Europese Commissie
– zowel wat betreft IMVO als wat betreft initiatieven die bijdragen aan ketenverduurzaming
in den brede – nauwlettend en probeer dit waar mogelijk te beïnvloeden. Uiteindelijk
zullen wij een reële inschatting moeten maken van de opties voor Europese maatregelen
in de Nederlandse doordachte mix van IMVO-beleid.

Controle op naleving EU conflictmineralenverordening

De EU-verordening conflictmineralen is van toepassing op bedrijven die boven een bepaald
volume van de relevante metalen en mineralen (tin, tantaal, wolfraam, en goud) importeren.
De Europese Commissie stelt hiervoor drempelwaarden vast, zodat ten minste 95% van
de totale in de EU ingevoerde volumes onder de verordening valt.

De Europese Commissie werkt momenteel aan de laatste vijf drempelwaarden. In de planning
was voorzien dat deze laatste drempelwaarden uiterlijk eind Q2 2020 zijn vastgesteld.
Aan de hand daarvan kunnen bedrijven zien of ze aan de verplichtingen van de verordening
moeten voldoen.

Het is aan bedrijven zelf om te weten of ze onder de reikwijdte van de verordening
vallen. Momenteel wordt gewerkt aan een overeenkomst tussen de douane, het Ministerie
van Buitenlandse Zaken, en de toezichthouder, om importdata uit te wisselen in het
kader van de verordening. Zo kan de toezichthouder controleren welke bedrijven het
voorgaande jaar aan de verordening hadden moeten voldoen en dus aan de ex-post checks
van de toezichthouder onderhevig zullen zijn.

De toezichthouder krijgt met de Uitvoeringswet verordening conflictmineralen (die
binnenkort wordt voorgelegd aan de Raad van State) de bevoegdheid tot oplegging van
een last onder dwangsom en openbaarmaking daarvan.

De verordening stelt dat derden de toezichthouder concrete aanwijzingen kunnen geven
over het niet naleven van de vereisten door een importeur. De jaarlijkse rapportages
inzake gepaste zorgvuldigheid van de betreffende bedrijven dienen ter informatie aan
derden. Daarnaast wordt momenteel met de toezichthouder onderzocht wat de mogelijkheden
zijn voor actieve openbaarmaking van de betreffende importeurs. Zoals ik aangaf tijdens
het Algemeen Overleg op 3 maart jongstleden wil ik mij inzetten voor openbaarmaking
van de bedrijven die onder die regeling vallen. Echter, tot het openbaar maken van
bedrijfsvertrouwelijke informatie zal niet licht overgegaan kunnen worden. Voor het
openbaar maken van informatie gelden wettelijke waarborgen inzake de bescherming en
weging van de publieke belangen en de bedrijfsbelangen, inclusief commerciële vertrouwelijkheid.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag