Brief regering : Reactie op toezegging gedaan tijdens het Algemeen Overleg van 4 juli 2019 over de uitkomsten van gesprekken over de werkinstructies bekeerlingen en LHBTI's

Nr. 2593
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2020

Tijdens het algemeen overleg met uw Kamer op 4 juli jl. (Kamerstuk 19 637, nr. 2529) heb ik toegezegd uw Kamer nader te informeren over de uitkomsten van een gesprek
met het hoofd van de IND (HIND), alsmede van een gesprek met belangenorganisaties
over de werkinstructies inzake bekeerlingen en lhbti's.

Ik heb een gesprek gevoerd met het COC, in aanwezigheid van HIND. Hierbij zijn diverse
punten aan de orde geweest. U treft de diverse punten die in het gesprek aan de orde
kwamen als bijlage aan.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

BIJLAGE

Verzoek om voor de IND te verduidelijken dat het bewustwordings- en zelfacceptatiecriterium uit de werkinstructie is geschrapt en dat asielzoekers
niet meer (mede) mogen worden afgewezen, omdat ze dergelijke processen niet hebben
doorgemaakt. Vraag om deze informatie te verwerken in scholing en workshops voor IND-medewerkers
en om hier via de lhbti-coördinatoren extra aandacht aan te besteden.

Zoals ook al door mijn voorganger aangegeven betekent het feit dat genoemde termen
geschrapt zijn uit de werkinstructie en dat de IND er in de gehoren niet meer naar
vraagt, niet dat deze termen nooit meer zullen voorkomen. Als deze termen nog worden
gebruikt kan dit oude zaken betreffen, waarin een eerste nader gehoor en/of voornemen
of besluit voor de totstandkoming van de nieuwe werkinstructie plaatsvond. In nieuwe
zaken kunnen deze termen nog voorkomen als de vreemdeling hier zelf naar verwijst
of het in de vorige procedure een rol heeft gespeeld. Weliswaar wordt niet langer
de nadruk gelegd op het proces van bewustwording en zelfacceptatie, maar de verklaringen
van de vreemdeling zijn nog steeds leidend. In de nieuwe werkinstructie ligt het zwaartepunt
in zijn algemeenheid op de antwoorden op vragen over de eigen ervaringen en persoonlijke
beleving van de vreemdeling met betrekking tot zijn seksuele gerichtheid en wat dit
voor hem en zijn omgeving heeft betekend. De vreemdeling wordt gevraagd om toe te
lichten hoe hij zich realiseerde dat hij «anders» was/lhbt- was, hoe hij dat persoonlijk
heeft beleefd, en hoe (en of) de omgeving gereageerd heeft. Dat betekent niet dat
de IND als uitgangspunt hanteert dat er in alle gevallen een interne worsteling moet
hebben plaatsgevonden voordat de vreemdeling zijn lhbt-gerichtheid heeft geaccepteerd.
Echter, er mag wel verwacht mag worden dat bij een vreemdeling die afkomstig is uit
een land waar men lhbt-gerichtheid niet accepteert en waar dit mogelijk strafbaar
is gesteld, sprake zal zijn van een (denk)proces waarin de vreemdeling zich onder
andere voor de vraag gesteld ziet wat het betekent om anders te zijn dan hetgeen de
maatschappij (en de wet) verwacht/verlangt en op welke wijze hij daaraan invulling
wil en kan geven. Zoals ook uit de werkinstructie blijkt zal de IND hier vragen over
stellen en de verklaringen van de vreemdeling hierover meewegen bij de beoordeling
of het lhbti-schap geloofwaardig wordt geacht. Deze verklaringen moeten, integraal
gezien, een authentiek verhaal vormen. De IND zal in de workshops voor hoor- en beslismedewerkers
over lhbti-beleid nogmaals extra aandacht vragen voor het niet langer gebruiken van
deze begrippen. Overigens is ook het COC eerder dit jaar uitgenodigd om een bijdrage
te leveren aan deze workshop.

Verzoek om het vier-ogen beginsel in elk geval in lhbti-asielzaken in te voeren.

In mijn beleidsreactie op het WODC memorandum aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 19 637, nr. 2528) heb ik uitgelegd dat ik geen meerwaarde zie in de toepassing van het 4-ogen beginsel,
waarin altijd een medewerker meeleest op een voornemen en beschikking. Ook mijn voorganger
heeft dit aan de Kamer medegedeeld.

Formalisering van dit beginsel voor lhbti- en bekeringszaken kost teveel capaciteit
en is voorts overbodig in het licht van de huidige praktijk. In de praktijk wordt
informeel, in verschillende fases van het asielproces, tussen collega’s overleg gevoerd
over zaken waarin twijfel bestaat over het te nemen besluit. Naast deze praktijk van
veelvuldige collegiale afstemming zijn er bekerings- en lhbti coördinatoren beschikbaar
op alle aanmeldcentra. Met hen kan overleg plaatsvinden en aan hen kunnen vragen gesteld
worden. Daarnaast zijn er de momenten van intervisie. Gezien deze argumenten, in combinatie
met de capacitaire belasting van deze werkwijze zie ik geen aanleiding om een pilot
te starten waarin het 4-ogen beginsel wordt toegepast.

Wel zijn, naar aanleiding van de motie van het lid Van der Graaf c.s1., de werkinstructies lhbti en bekeerlingen gewijzigd.2 In alle zaken waarin een lhbti- of bekeringsmotief speelt dient, voorafgaand aan
het besluit op het asielverzoek, overleg plaats te vinden met een lhbti- of bekeringscoördinator.
Indien het in de algemene asielprocedure niet mogelijk blijkt om, voorafgaand aan
het besluit, overleg te hebben met een coördinator zal de zaak naar de verlengde asielprocedure
worden verwezen. Er zullen ook extra lhbti- en bekeringscoördinatoren worden aangesteld.

Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een recente uitspraak
(5 september jl.) geoordeeld dat er geen verplichting is voor de IND om het 4-ogen
beginsel tot uitgangspunt te nemen. De Afdeling oordeelde dat de omstandigheid dat
dezelfde persoon de vreemdeling heeft gehoord, het voornemen heeft uitgebracht en
het besluit heeft genomen niet in strijd is met een wettelijke bepaling of met het
zorgvuldigheidsbeginsel. De zorgvuldigheid kan op meer manieren worden gediend, bijvoorbeeld
door intervisie of collegiale toetsing. Tenslotte wil ik erop wijzen dat het slechts
toepassen van het vier ogen beginsel voor bepaalde groepen asielzoekers discriminerend
zou zijn. Immers ook voor andere asielzoekers kan gelden dat hun zaak ingewikkeld
is.

Verzoek om het mogelijk te maken om in lhbti-asielzaken een Nederlandse tolk in te
schakelen in plaats van een tolk uit het land of de regio van herkomst.

Ik zie allereerst niet in dat dit enkel zou moeten gelden voor lhbti-of bekeringszaken.
Immers ook andere asielzoekers zouden soms liever een tolk met een andere (bijvoorbeeld
Nederlandse) achtergrond willen. Aan die verzoeken wordt nu ook geen gehoor gegeven.

Zoals al eerder in brieven aan de Kamer verwoord (brieven van juli (Kamerstuk 19 637, nr. 2414) en november 2018 (Kamerstuk 19 637, nr. 2440)) zijn er voldoende waarborgen voor een juiste werkwijze van tolken verwerkt in de asielprocedure.
Ook zijn er in de asielprocedure mogelijkheden om correcties en aanvullingen in te
dienen op het rapport van het gehoor. Voorts zou het in de praktijk moeilijk uitvoerbaar
zijn om altijd een Nederlandse tolk in te schakelen. Tolken zijn immers doorgaans
afkomstig uit het land van herkomst.

Bovendien zou dit betekenen dat tolken in deze gevallen enkel en alleen op basis van
hun niet westerse-achtergrond zouden worden buitengesloten. Dat is uiteraard een zeer
onwenselijke situatie. Alleen al om deze reden kan ik hier niet mee instemmen. Zoals
is weergegeven in mijn beleidsreactie over het WODC memorandum inzake geloofwaardigheidsbeoordeling
van lhbti- en bekeringszaken, heb ik het WODC wel gevraagd om de samenwerking met
de tolken mee te nemen in hun evaluatie.

Verzoek om het asielmotief in lhbti-zaken te registreren

In een brief aan de Tweede Kamer van de toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid
en Justitie (juli 2014, Kamerstuk 19 637, nr.1876) staat uitgebreid verwoord waarom er geen registratie plaatsvindt van o.a. de asielmotieven
seksuele gerichtheid en geloofsovertuiging. Belangrijke reden is dat deze gegevens
bijzondere persoonsgegevens betreffen.

Voorts is deze informatie voor de IND intern niet nodig voor beleidsvorming en zegt
dit ook niets over de kwaliteit van de genomen besluiten. Beleidsvorming wordt gebaseerd
op uitgebreide informatie over de situatie in een land van herkomst. Als er bijvoorbeeld
sprake is van een significant gewijzigde instroom van asielverzoeken, bijvoorbeeld
met motief seksuele gerichtheid, wordt dit uiteraard gesignaleerd door de IND hoor-
en beslismedewerkers en kan eventueel naar de achterliggende oorzaak worden gezocht.
Hiertoe is het niet noodzakelijk om een registratie bij te houden. Belangrijk is ook
dat registratie niet zuiver kan plaatsvinden: asielmotieven kunnen met elkaar verweven
zijn, denk bijvoorbeeld aan het verdedigen van de belangen van lhbti’s op politieke
gronden of het motief religie in combinatie met seksuele gerichtheid. Ook kan er sprake
zijn van algemeen geweld dat voor asielzoekers afkomstig uit een bepaald land reden
geeft tot asiel, waardoor het asielmotief seksuele gerichtheid niet inhoudelijk wordt
beoordeeld. Daarnaast zou registratie arbeidsintensief en kostbaar zijn. Ik wil de
aanbeveling van het WODC over registratie dan ook niet opvolgen.

Verzoek om voor de IND te verduidelijken dat er geen interne worsteling van lbhti’s
verwacht wordt, ook niet als zij afkomstig zijn uit een land waar lhbti’s niet geaccepteerd
worden, en dat deze en andere stereotyperingen niet ten nadele van de asielzoeker
mogen worden gebruikt.

Het is uitdrukkelijk niet zo, zoals ook verwoord in de brief van mijn voorganger aan
de Kamer van november 2018, dat de IND aanneemt dat iemand een interne worsteling
moet hebben doorgemaakt voordat hij zijn seksuele gerichtheid accepteerde. Echter,
zoals in de werkinstructie ook is aangegeven, mag wel verwacht worden dat bij een
vreemdeling die afkomstig is uit een land waar men lhbti’s niet accepteert en waar
dit mogelijk strafbaar is gesteld, sprake zal zijn van een (denk)proces waarin de
vreemdeling zich onder andere voor de vraag gesteld ziet wat het betekent om anders
te zijn dan hetgeen de maatschappij (en de wet) verwacht/verlangt en op welke wijze
hij daaraan invulling wil en kan geven.

Verder mag verwacht worden dat de asielzoeker een persoonlijk verhaal kan vertellen
en in kan gaan op zijn eigen ervaringen en belevenissen als lhbti in zijn land van
herkomst.

Dit staat los van de vraag of een lhbti zelf wel of geen problemen heeft met zijn
geaardheid. Hij verkeert immers, hoe dan ook, in een situatie waarin er problemen
zijn te verwachten van de overheid en/of de maatschappij of de heersende geloofsrichting.
Verwacht mag worden dat hij zich afvraagt wat dit voor hem zal betekenen. De IND mag
hiernaar vragen, in het kader van de geloofwaardigheid, maar ook om te bepalen of
er een risico is op vervolging.

Voorstel om de in Den Bosch uitgevoerde pilot te verbeteren en verder uit te rollen,
in plaats van deze pilot te beëindigen.

De pilot in Den Bosch waarbij een groep medewerkers met meer dan gemiddelde expertise
in lhbti- en/of bekeringszaken ingezet werd bij asielverzoeken waarbij het op voorhand
duidelijk was dat er sprake was van een lhbti-en/of bekeringszaak is geëvalueerd.
Voor de duidelijkheid: het betrof hier geen medewerkers die uitsluitend gehoren van
lhbti asielzoekers of bekeerlingen afnamen. Ook werden deze medewerkers niet opgeleid
als experts alleen op dit gebied.

Uit de evaluatie van de pilot is gebleken dat, zoals eerder in een brief van november
2018 door mijn voorganger aan de Kamer werd aangekondigd, het horen van lhbti en/of
bekeerlingen door een vaste groep medewerkers in de praktijk logistiek niet werkbaar
is. Reden hiervoor is dat vaak niet van tevoren bekend is of een vreemdeling een asielverzoek
op grond van bekering of seksuele gerichtheid zal indienen. Ook als dat wel bekend
is, met name bij herhaalde aanvragen, is het qua planning en capaciteit niet altijd
haalbaar gebleken om de betreffende medewerkers voldoende op dit soort zaken in te
plannen en voldoende deel te laten nemen aan de intervisie.

Verder bleek uit de evaluatie dat de medewerkers van de pilot niet vaker bevraagd
werden door de andere medewerkers. De pilot heeft wel een aantal andere inzichten
opgeleverd. Zo bleek dat de medewerkers de intervisie als positief beoordeelden en
de coördinatoren steeds beter gevonden werden ten behoeve van kennisoverdracht. Deze
onderdelen van de pilot worden om die reden wel gecontinueerd. Hiermee wordt dus het
doel van kennisoverdracht en onderlinge afstemming op een andere manier toch bereikt.

Verzoek om meer aandacht te besteden aan verklaringen van derden en om in door COC
aangevoerde zaken waarin dit niet voldoende gebeurd is, een nieuw besluit te nemen.

Dit is een punt dat in het verleden al meerdere malen naar voren is gebracht. In de
nieuwe werkinstructie staat verwoord dat de IND in de asielbeslissing altijd moet
motiveren hoe een verklaring van een derde (partner, belangenorganisatie) is meegewogen.
Ik wil benadrukken dat het meewegen van een derden verklaring niet per definitie tot
een andere uitkomst in de zaak leidt. In twijfelgevallen kunnen de verklaringen van
derden – mits deze verklaringen daadwerkelijk een feitelijke toevoeging zijn op het
dossier en niet slechts een andere conclusie bevatten over bestaande feiten – de doorslag
geven. Daarnaast zal er ook in de workshops extra aandacht worden gevraagd voor de
wijze waarop verklaringen van derden in de besluitvorming moeten worden betrokken,
met name ook bij herhaalde aanvragen.

Vraag die tijdens het kennismakingsgesprek aan de orde kwam: waarom krijgt het COC
geen medewerking van de IND om opnieuw een evaluatie te doen naar de geloofwaardigheidsbeoordeling
door de IND?

In dit stadium vind ik het nog te vroeg om een bredere evaluatie te verrichten dan
op de diverse in de beleidsreactie aan de Tweede Kamer over het WODC-onderzoek genoemde
onderdelen. Naar aanleiding van de resultaten van de evaluatie kan besloten worden
om eventueel nog nader onderzoek te verrichten. Hierop kan ik echter in dit stadium
nog geen toezegging doen. Wel zal ik, naar aanleiding van de bovengenoemde motie van
het lid Van der Graaf c.s., het WODC verzoeken in het kader van de door het WODC te
verrichten evaluatie ook aandacht te besteden aan dossieronderzoek.