Brief regering : Kabinetsreactie op de Initiatiefnota van de leden Smeulders, Ellemeet, Westerveld en Buitenweg over Samen de baas: een pleidooi voor meer zeggenschap in de zorg, in het onderwijs en bij de politie (Kamerstuk 35240)

Nr. 4 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2020

In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid
van 2 juli 2019 is gesproken over de initiatiefnota «Samen de baas: een pleidooi voor
meer zeggenschap in de zorg, in het onderwijs en bij de politie» van de leden Smeulders,
Ellemeet, Westerveld en Buitenweg (GroenLinks) (Kamerstuk 35 240). De commissie heeft verzocht om deze initiatiefnota van een kabinetsreactie te voorzien.
Met deze brief dank ik de leden voor hun nota en bied ik mede namens de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, de Minister voor Medische Zorg en Sport en
de Minister van Justitie en Veiligheid de kabinetsreactie aan en kom hiermee aan het
verzoek tegemoet.

In de initiatiefnota uiten de leden terecht hun zorgen over de personeelstekorten
in de publieke sector en de signalen van hoge werkdruk, uitval en afname van werkplezier.
Zij pleiten daarom voor het vergroten van de (mede)zeggenschap voor werknemers in
de publieke sector. De leden doen hiertoe diverse voorstellen die zien op het recht
op inspraak, het recht op goed toezicht en bestuur en het recht op de menselijke maat.

Allereerst wil het kabinet graag zijn waardering uitspreken voor de initiatiefnota
van de leden van GroenLinks en het werk dat zij hiervoor hebben verzet. Het kabinet
deelt de zorgen van de initiatiefnemers over de tekorten aan personeel, de signalen
van hoge werkdruk en het ervaren gebrek aan autonomie in de publieke sector.1 Het kabinet werkt aan deze problemen vanuit verschillende invalshoeken. Medezeggenschap
speelt hierbij een belangrijke rol. Een goed functionerende medezeggenschap zorgt
er immers voor dat werkgevers en werknemers regelmatig met elkaar in gesprek gaan
en ideeën uitwisselen en draagt zo bij aan een goed functionerende onderneming met
betrokken werknemers. Goede medezeggenschap kan tot praktische, gedragen oplossingen
leiden om tekorten tegen te gaan en ervaren werkdruk te verminderen.

Op dit moment lopen er verschillende initiatieven die in lijn zijn met de voorstellen
die de leden van GroenLinks doen. Zoals het project Versterking Medezeggenschap in
het funderend onderwijs waar de regering inzet op de verdere uitbreiding van de ondersteuning
en versterking van de medezeggenschapsraden; het actieprogramma Werken in de zorg
waar via regionale actieplannen werknemers worden betrokken bij de aanpak van de tekorten;
de inzet bij de politie op het versterken van medewerkersparticipatie; de activiteiten
van de Commissie Bevordering Medezeggenschap (CBM) ten aanzien van scholing en ontwikkeling.

Goede medezeggenschap wordt vormgegeven door werkgevers en werknemers samen. Voor
een positieve werkcultuur waarbij iedereen – van conciërge tot directeur – zich betrokken
voelt, is het bovendien essentieel dat het bestuur en de werkgever het belang van
overleg erkennen en dit ook actief uitdragen. Of in de woorden van de initiatiefnemers
zelf: dat medezeggenschap niet wordt gezien als een moetje.2

Juist om ervoor te zorgen dat het belang van goede medezeggenschap door werkgevers
en werknemers zelf erkend wordt, zet het kabinet in op het stimuleren en bevorderen
van de medezeggenschap. Er bestaat reeds een uitgebreid wettelijk kader met rechten,
plichten en mogelijkheden, waarbinnen bovendien veel maatwerk mogelijk is om aanvullende
initiatieven te ontplooien. De mogelijkheid tot maatwerk is met name van belang, omdat
de ervaren problemen en gewenste aanpak per regio, per sector en ook binnen sectoren
zelf kan verschillen. Een groot academisch ziekenhuis is gebaat bij andere maatregelen
dan een kleine huisartsenpraktijk. Sectoren of ondernemingen kunnen vaak zelf het
beste het beleid ten aanzien van de geschetste problematiek vormgeven, al dan niet
in samenspraak met de ondernemingsraad (OR) of medezeggenschapsraad (MR) en al dan
niet ondersteund door overheidsbeleid.

Een tweede reden om in te zetten op het stimuleren en bevorderen van het bestaande
instrumentarium in plaats van op het uitbreiden daarvan, is dat in de praktijk blijkt
dat de bestaande rechten op dit moment niet altijd ten volle worden benut. Daarom
wil het kabinet ervoor zorgen dat alle betrokkenen zich bewust zijn van de mogelijkheden
die het huidige wettelijk kader biedt en deze zo veel mogelijk daadwerkelijk gebruiken.
Om meteen daad bij het woord te voegen, treft u in de bijlage bij deze brief het relevante
wettelijk kader. Dit kader maakt duidelijk wat de reeds bestaande mogelijkheden zijn
en waar kansen liggen om deze vaker te gebruiken. Overigens bestaan er binnen de publieke
sector belangrijke verschillen tussen sectoren wat betreft onder andere de rol van
de overheid en mate van overheidssturing.

Graag ga ik hieronder in op de concrete voorstellen die de leden van GroenLinks in
de initiatiefnota doen.

1. Recht op inspraak

1.1 Introduceer een Minister van Zeggenschap

De Wet op de ondernemingsraden (WOR) biedt het wettelijk kader voor het vormgeven
van de medezeggenschap, waarbij de medezeggenschap de zeggenschap volgt. De Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is verantwoordelijk voor de WOR en daarmee voor
de medezeggenschap. Delen van het onderwijs zijn echter uitgezonderd van de WOR en
ook voor de andere publieke sectoren geldt specifieke wet- en regelgeving, zie hiervoor
ook het wettelijk kader in de bijlage. Bovendien is de problematiek binnen de verschillende
sectoren zeer uiteenlopend. Dit maakt het onwenselijk om één bewindspersoon verantwoordelijk
te maken voor deze portefeuille. Juist bij de betreffende departementen is de benodigde
kennis in huis om goed, sectorspecifiek beleid op te stellen. In die lijn is het ook
logisch dat de betreffende bewindspersonen verantwoordelijkheid dragen voor het gevoerde
beleid. Het kabinet is van mening dat op deze manier het beleid op de meest efficiënte
wijze wordt vormgegeven en verantwoord. Het lijkt het kabinet daarom onverstandig
om de Minister van SZW eindverantwoordelijk te maken voor de (mede)zeggenschap in
de gehele publieke sector. De verantwoordelijke Ministers zullen de Kamer op de hoogte
houden van relevante ontwikkelingen op het gebied van de medezeggenschap in de drie
genoemde sectoren.

1.2 Onderzoek hoe de kennispositie van de (G)MR en OR ingrijpend versterkt kan worden

Voor een goede invulling van de medezeggenschap is kennis en kunde van groot belang,
zowel aan de kant van de ondernemer als aan de kant van de OR. De verschillende wetten
die zien op de medezeggenschap (Wet op de ondernemingsraden, Wet medezeggenschap op
scholen) bevatten bepalingen over de ondersteunings- en scholingsmogelijkheden. Deze
staan nader uitgewerkt in het wettelijk kader in de bijlage. Binnen dat kader wordt
op diverse manieren en vanuit verschillende invalshoeken ingezet op het versterken
van de kennispositie van de OR en (G)MR.

Zo maakt het thema ontwikkeling en scholing ondernemingsraden sinds 2014 vast onderdeel uit van het werkprogramma van de Commissie Bevordering
Medezeggenschap (CBM).3 In dat kader heeft de commissie het ITS Radboud Universiteit Nijmegen verzocht onderzoek
te doen naar de ontwikkeling in scholing van ondernemingsraden.4 Een belangrijke bevinding uit dit onderzoek is dat driekwart van de ondernemingsraden
onvolledig gebruikmaakt van zijn scholingsrechten.5 Naar aanleiding van het rapport heeft de CBM diverse activiteiten ontplooid. Zo is
in 2018 een stappenplan gepubliceerd voor ondernemingsraden om tot een scholingsplan
te komen en zijn er andere manieren onderzocht om het benutten van de scholingsrechten
te stimuleren.6

Voor het werkprogramma 2020 staat het thema opnieuw op de agenda, waarbij de CBM het
belang van ontwikkeling en scholing van zowel OR-leden als bestuurders blijft uitdragen.
De Minister van SZW volgt net als de afgelopen jaren de activiteiten van de SER op
dit gebied nauwgezet en met grote interesse en is verheugd dat het onderwerp ontwikkeling en scholing deskundigheid OR-leden en bestuurders in 2020 één van de speerpunten binnen het werkprogramma is.

Onlangs is ook in het onderwijs onderzoek gedaan naar het gebruik van de ondersteuning
door de medezeggenschap. De uitkomsten van dit onderzoek worden meegenomen in de aanbestedingsprocedure
voor de versterking van de medezeggenschap. Tevens wordt met het veld onderzocht welke
handreikingen er op basis van dit onderzoek verbeterd of gecreëerd kunnen worden.

1.2.1 Versterking medezeggenschap

In de initiatiefnota wordt specifiek het project Versterking Medezeggenschap in het
funderend onderwijs7 genoemd als goed voorbeeld van het versterken van de kennispositie van de (G)MR.
Het kabinet deelt deze opvatting en zet daarom in op het toekomstbestendig maken van
dit project. De subsidieregeling van de afgelopen jaren eindigt 31 maart 2020, maar
de ondersteuning en versterking van de medezeggenschap wordt voortgezet.

Middels een Europese aanbesteding wordt de uitvoering van de versterking van de medezeggenschap
bij een opdrachtnemer belegd. Deze opdrachtnemer krijgt onder andere als taak mee
om eerst goed in kaart te brengen wat de behoefte van de medezeggenschap is en om
de bekendheid met de bestaande scholings- en ondersteuningsmogelijkheden te vergroten.
Daarbij zullen de adviezen uit het onderzoek naar ondersteuning van de MR in het primair
en voortgezet onderwijs meegenomen worden. Dit onderzoek is in december 2019 afgerond
en is uitgevoerd naar aanleiding van een motie van het lid Westerveld (GL). De Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal uw Kamer in het eerste kwartaal 2020 informeren
over de uitkomsten. De lessen uit het project Versterking Medezeggenschap en dit onderzoek
vormen de basis voor de toekomstige ondersteuning van de medezeggenschap. Op die manier
wordt geborgd wat de afgelopen jaren is bereikt en geleerd.

1.2.2 Sectorspecifieke initiatieven

Er lopen diverse sectorspecifieke initiatieven die erop gericht zijn om de kennispositie
van de OR en MR te versterken, in sommige gevallen ondersteunt het kabinet deze initiatieven
ook financieel.

Zo heeft het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in 2019 een Challenge
uitgeschreven voor innovatieve ideeën met het doel de medezeggenschap te versterken.
De winnaar van de Challenge, Pluvo, ontwikkelt momenteel een pilot waarin trainingen
en een archief in een praktisch instrument worden samengebracht. Het Ministerie van
OCW en de stuurgroep Versterking medezeggenschap steunt Pluvo hierbij. Begin 2020
wordt de pilot geëvalueerd en kan worden bepaald of de trainingen en het ontwikkelde
instrument aansluiten bij de behoefte van de medezeggenschapsraden. Voorts is afgelopen
jaar een bijeenkomst gehouden over medezeggenschap in het mbo. Hieruit kwam naar voren
dat er een goede uitwisseling tussen de studentenraad en het bestuur bestaat. Wel
noemen de studentenraden dat hun begeleiding beter kan. Het JOB (Jongeren Organisatie
Beroepsonderwijs) ontvangt subsidie om onder andere hier mede invulling aan te geven.
Zij hebben veel kennis en informatie die zij aan studenten beschikbaar stellen. Over
de uitkomsten van het onderzoek zal de Kamer worden geïnformeerd.

Overigens blijkt uit de medezeggenschapsmonitor van 2018 dat de medezeggenschap positief
is over de informatievoorziening op de instelling.

De Minister van Justitie en Veiligheid is in zijn brief van 29 januari 2019 (Kamerstuk
29 628, nr. 858) nader ingegaan op de ontwikkelingen omtrent de positie van de medezeggenschap bij
de politie. De afgelopen jaren zijn de Centrale ondernemingsraad (COR) en de ondernemingsraden
van de eenheden, het Politiedienstencentrum en de Politieacademie bezig geweest met
professionalisering van de medezeggenschap. Zo loopt er een onderzoek naar de toekomst
van medezeggenschap bij de politie en een pilot in samenwerking met CNV-Jongeren over
vernieuwing en verjonging bij de medezeggenschap. Ook heeft de COR in zijn reglement
opgenomen jaarlijks in november zijn functioneren en dat van zijn leden te evalueren.

De COR heeft een vaste trainer die de OR-leden middels een trainingsprogramma ondersteunt
in het onderhouden en ontwikkelen van competenties. Dit programma bestaat onder meer
uit trainingsdagen, tweemaal per jaar een tweedaagse, workshops en coaching. Daarnaast
worden er op individueel niveau maar ook op groepsniveau (bijvoorbeeld door een commissie)
opleidingen gevolgd.

De medezeggenschapskolom van de politie werkt ook aan leren en professionaliseren
aan de hand van inhoudelijke thematiek zoals bij de evaluatie van de Politiewet 2012.
De COR organiseert daarnaast een aantal themadagen per jaar waarin wordt gewerkt aan
kennisverrijking van de medezeggenschap, waarvoor ondersteuners van de politiechefs
en korpsleiding worden uitgenodigd. Daarnaast bestaat er een afstemmingsoverleg tussen
het dagelijks bestuur van de COR en de voorzitters en secretarissen van de ondernemingsraden
waar getracht wordt van elkaar te leren en gezamenlijk richting te geven op belangrijke
dossiers.

1.2.3 Medezeggenschap in het lesprogramma

De initiatiefnemers vragen om met onderwijsinstellingen in gesprek te gaan over het
opnemen van medezeggenschap als onderwerp binnen het lesprogramma van relevante opleidingen
(pabo, verpleegkunde, politieacademie). Het kabinet erkent dat het belangrijk is dat
jonge werknemers bij binnenkomst in een organisatie weten op welke manieren zij kunnen
meepraten over hun werk en de organisatie. Maar voor alle sectoren geldt dat de opleidingsinstellingen
zelf verantwoordelijk zijn voor de inhoud van de opleidingen. Dit is een groot goed
en daarom is het uiteindelijk aan de verantwoordelijke instellingen om samen te bezien
of en hoe specifieke onderwerpen (zoals medezeggenschap) opgenomen kunnen worden in
de verschillende curricula.

1.3 Faciliteer en initieer periodieke personeelsevaluaties

Het kabinet erkent dat regelmatige reflectie en evaluatie voor bestuur, toezicht en
werknemers van belang is. Gelukkig wordt hier in de praktijk al veelvuldig invulling
aan gegeven. De medezeggenschap bij de politie gebruikt de eigen kanalen om zienswijzen
bij de achterban te polsen op diverse thema’s. Daarnaast voert de politie een periodieke
medewerkersmonitor uit.

Voor de sector zorg geldt dat verschillende organisaties en branches op eigen initiatief
evaluaties houden. Daarnaast wordt in het kader van het onderzoeksprogramma Arbeidszorg
Zorg en Welzijn (onderzoeksprogramma van VWS samen met sociale partners binnen de
zorg) een representatieve steekproef van zorgmedewerkers tweemaal per jaar bevraagd,
bijvoorbeeld over de mate waarin het personeel zich toegerust voelt voor het werk.

Ook in het onderwijs worden diverse evaluaties gehouden. Naast de eerder genoemde
medezeggenschapsmonitor en personeelsevaluaties worden tevredenheidsonderzoeken gehouden
onder leerlingen, studenten en ouders. De tevredenheid onder het personeel en de ervaren
werkdruk wordt deels via de vakbonden gemonitord. Gezamenlijk vormen al deze evaluaties
belangrijke input voor de bestuurders om het beleid op af te stemmen en indien nodig
bij te sturen.

Het kabinet constateert dat het personeel in de publieke sector regelmatig bevraagd
wordt en dat de uitkomsten gebruikt worden om het beleid te evalueren. Het kabinet
ziet dat er al veel goede sectorbrede initiatieven zijn op dit terrein, al dan niet
door de overheid geïnitieerd en/of gefaciliteerd, waaraan extra periodieke personeelsevaluaties
weinig toevoegen.

1.4 Onderzoek een consultatieplicht

In de verschillende wetten rond medezeggenschap wordt geregeld welke rechten de OR
of MR heeft. Ook wordt daarin richting gegeven aan de wijze waarop de bestuurder en
de raden met elkaar samen dienen te werken. Een overzicht van de onderwerpen waarover
de medezeggenschap advies- en instemmingsrecht heeft staat opgenomen in het wettelijk
kader in de bijlage.

Zoals gezegd kunnen instellingen of sectoren besluiten aanvullende maatregelen te
nemen ten aanzien van raadpleging. Dit is bijvoorbeeld het geval in de zorg. Bij steeds
meer zorginstellingen doet de Verpleegkundige Advies Raad (VAR) zijn intrede of een
vergelijkbare vorm, zoals de Zorg Advies Raad. Inmiddels is in ongeveer 70% van de
ziekenhuizen een VAR of een vergelijkbare raad waarin de verpleegkundigen zich hebben
georganiseerd aanwezig. De VAR heeft de taak om op basis van beroepsinhoud een directie of raad van bestuur van een zorginstelling te adviseren. De beroepsvereniging
Verpleegkundigen & Verzorgenden Nederland (V&VN) stimuleert (het oprichten van) VAR’s.
Zo hebben zij een helpdesk VAR, informatie op hun website en een Landelijke VAR Netwerkdag.

Daarnaast zijn binnen diverse zorgcao’s afspraken gemaakt over inspraak van zorgprofessionals.
Zo is in de recent gesloten cao voor de Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg
(VVT) afgesproken dat werkgevers een Adviesraad of anderszins inrichten voor zorgprofessionals,
die door de Raad van Bestuur betrokken wordt bij beleid dat van invloed is op de beroepsuitoefening
van de zorgprofessional.

Verder subsidieert het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een project
van beroepsvereniging V&VN en vakbond CNV waarbij zij actief individuele werkgevers
en in het kader van regionale actieplannen aanpak tekorten (RAAT) samenwerkende partijen
ondersteunen bij het behoud van personeel. Onder andere door concrete acties te stimuleren
gericht op vernieuwende medezeggenschap en met een «menukaart» hoe werknemers op een
goede manier kunnen worden betrokken binnen organisaties én bij de regionale aanpakken.

De commissie Werken in de Zorg toetst de RAAT’s en kijkt daarbij ook of werknemers
voldoende worden betrokken bij de regionale aanpakken. In haar advies van 29 november
2019 constateert de commissie dat zorgprofessionals meer betrokken worden bij de aanpak
van het arbeidsmarktvraagstuk in de zorg.8 Steeds meer zorginstellingen werken met een Verpleegkundige Adviesraad (VAR) of een
soortgelijke adviesraad waarbij werknemers hun mening kunnen laten horen en bespreken
met deze adviesraden ook de aanpak van het personeelstekort. De commissie constateert
echter ook dat in vrijwel alle regio’s men nog zoekende is hoe op een goede wijze
invulling te geven aan de invloed en betrokkenheid van zorgprofessionals bij het regionale
arbeidsmarktvraagstuk. Goede betrokkenheid van werknemers blijft nadrukkelijk een
aandachtspunt, zowel voor individuele zorgorganisaties als bij de RAAT’s. De commissie
zal de voortgang hierop blijven volgen.

Het kabinet is gezien de vele wettelijke mogelijkheden tot raadpleging, informatievoorziening,
advisering en instemming de mening toegedaan dat de introductie van een consultatieplicht
onnodig is en de bestaande overlegstructuur complexer maakt. Op het moment dat belangrijke
besluiten genomen worden is al voorzien in tijdige informatievoorziening en consultering
van zowel de OR als de MR. Daarnaast bestaat er altijd de mogelijkheid om in aanvullende
maatregelen met betrekking tot inspraak en raadpleging te voorzien, zoals in de zorg
met de intrede van de Verpleegkundige Adviesraad. Het kabinet hecht echter sterk aan
de mogelijkheid tot maatwerk en keuzevrijheid. Niet elke maatregel is automatisch
geschikt voor iedere sector of voor de sector als geheel.

1.5 Rechtstreeks vergaderen met de raad van toezicht zonder tussenkomst van het bestuur

Voor een goede invulling van de medezeggenschap is overleg tussen en met alle betrokkenen
essentieel. De OR/MR raadpleegt de werkvloer, gaat in onderling beraad, overlegt met
het bestuur en dient ook toezichthouders te kunnen spreken. De WOR en de Wet medezeggenschap
op scholen (WMS) bieden het wettelijk kader voor het overleg met de OR/MR. In het
wettelijk kader in de bijlage staan de betreffende artikelen en bevoegdheden nader
uitgewerkt.

De medezeggenschap heeft reeds diverse mogelijkheden om te spreken met toezichthouders.
De WMS geeft aan dat dit twee keer per jaar dient te gebeuren en laat de ruimte aan
de MR en Raad van Toezicht om de bestuurder hier wel of niet bij aanwezig te laten
zijn. OCW heeft geen signalen uit de praktijk ontvangen dat dit niet goed werkt.

De politie kent een systeem van toezicht en waarborgen waarbij intern en extern toezicht
op elkaar aansluiten. Intern is er een korpscontrolafdeling, een auditafdeling en
een auditcommissie politie met het idee dat de politie haar eigen sterkste criticaster
wil zijn. Extern sluit de politie zoveel mogelijk aan bij toezichthouders die ook
gelden voor andere grote overheidsorganisaties op rijksniveau. De Minister van J&V
gaat hier in zijn brief van 5 december 2018 uitgebreider op in.9

1.6 Geef professionals instemmingsrecht (i.p.v. adviesrecht) op hoofdlijnen van de
begroting

Een goede bestuurder weegt bij het nemen van beslissingen alle belangen en zorgt ervoor
dat er draagvlak is voor het uiteindelijke besluit. De wet geeft de OR in dit kader
adviesrecht ten aanzien van financiële besluiten, zodat ook het belang van de werknemers
goed geborgd is.10 Het omzetten van dit adviesrecht naar instemmingsrecht gaat erg ver en het is de
vraag of dit voor alle sectoren noodzakelijk is om de betrokkenheid bij de financiële
besluitvorming te bewerkstelligen.

In het onderwijs hebben bestuurders een grote mate van autonomie over de richting
en inrichting van het financiële beleid. Voor het mbo en het hoger onderwijs geldt
dan ook een instemmingsrecht voor de MR met betrekking tot de vaststelling van de
begroting. De WMS kent een adviesrecht op de begroting voor het funderend onderwijs.
Momenteel wordt gewerkt aan een wetswijziging om er in 2021 ook voor het funderend
onderwijs een instemmingsrecht van te maken. Op deze manier zijn de rechten in de
hele onderwijssector gelijk.

De politiebegroting maakt onderdeel uit van de begroting van het Ministerie van Justitie
& Veiligheid, waar de Tweede Kamer mee moet instemmen. De Minister van J&V stelt deze
begroting vast. Controle op de begroting van het Ministerie van J&V en daarmee ook
het begrotingsartikel politie, is dus reeds op ministerieel niveau georganiseerd.
De politiebegroting is derhalve geen formeel onderwerp van gesprek tussen de korpschef
en de COR. Dit voorstel is daarom niet van toepassing op de politie.

1.7 Geef burgers agenderingsrecht

Een (semi)publieke instelling dient een maatschappelijk belang en het gevoerde beleid
raakt niet alleen werknemers. Het is de taak van de OR, het bestuur en de toezichthouders
om dit belang te waarborgen. De WOR biedt iedere belanghebbende de mogelijkheid om
via de OR een bepaald onderwerp te agenderen. Het onderwijs en de zorg betrekken via
de WMS en de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz) bovendien ouders,
leerlingen en cliënten bij de medezeggenschap. Zij vormen immers de belangrijkste
belanghebbenden. Tot slot heeft iedere burger in Nederland de mogelijkheid zijn stem
te laten horen. De mogelijkheden hiertoe zijn legio, van schriftelijke petities, tot
online twitteracties of demonstreren op straat. Bovenstaande middelen geven burgers
mogelijkheden tot inspraak in het maatschappelijk debat, waarmee de agenda voor het
politieke debat bepaald kan worden. Een online, vanuit de overheid gefaciliteerd,
agenderingsrecht biedt in dit kader geen toegevoegde waarde.

2. Recht op goed toezicht en bestuur

2.1 Geef professionals bindende voordracht voor de helft van het aantal toezichthouders

In het onderwijs geldt dat het adviesrecht van de MR bij de benoeming in de functies
van het bestuur en het interne toezicht op het bestuur, bedoeld in artikel 11 WMS,
eerste lid, geschiedt op basis van vooraf openbaar gemaakte profielen. Bij de benoeming
van de leden van de raad van toezicht wordt de medezeggenschapsraad van de school,
bedoeld in artikel 3 van de WMS, in de gelegenheid gesteld een bindende voordracht te doen voor een lid. Dit is ook
in de verschillende sectorwetten binnen het onderwijs (Wet op het voortgezet onderwijs
en Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) vastgelegd.

In de zorg is met name de Governancecode Zorg van belang. Daarin staat dat de raad
van toezicht transparant is over de samenstelling van de raad en dat de ondernemingsraad
en de (centrale) cliëntenraad inbreng hebben op de samenstelling van de raad. Diverse
cao’s kennen bovendien bepalingen die de OR adviesrecht of voordrachtsrecht geeft
ten aanzien van de benoeming van de toezichthouder. Het Ministerie van VWS is in gesprek
met de beroepsvereniging van toezichthouders om te kijken of en hoe de rol van verpleegkundigen
in vertegenwoordigende functies, waaronder de raad van toezicht, handen en voeten
gegeven kan worden.

Voor de politieorganisatie geldt een andere situatie. Zoals eerder geschetst bestaat
het toezicht op en waarborgen van de politie uit een interne en een externe component.
Zowel voor het interne toezichtsorgaan (de auditcommissie politie) als voor de externe
toezichthouders (Inspectie JenV, ADR, ARK, Bureau ICT-toetsing, etc.) is het niet
wenselijk om deze benoemingen te laten plaatsvinden door de professionals. Deze externe
toezichthouders zijn allemaal onafhankelijk van de Minister. Daarbij bestaat de auditcommissie
politie (het interne toezichtsorgaan) uit acht leden, waarvan drie leden uit de politie
afkomstig zijn en die dus op deze wijze reflecteren vanuit het gezichtspunt van de
professional.

Onlangs is de motie van de leden Smeulders (GL) en Palland (CDA) over het voordrachtsrecht
van de ondernemingsraad ten aanzien van de raad van commissarissen en de raad van
toezicht aangenomen.11 Zoals verzocht zal de regering onderzoeken hoe het voordrachtsrecht voor raden van
toezicht in de publieke sector geborgd kan worden. De Minister van SZW zal de Kamer
hier voor de zomer van 2020 over informeren.

Tot slot wordt momenteel invulling gegeven aan de motie van het lid Westerveld (GL)
over inspraak van de medezeggenschap bij de selectieprocedure van toezichthouders.12 In dat kader is er contact geweest met betrokkenen uit de praktijk en met de vertegenwoordigende
partijen. Uit deze gesprekken komt naar voren dat er in het onderwijs geen brede behoefte
is aan wettelijke maatregelen die de inspraak van de medezeggenschap bij de selectieprocedure
van toezichthouders wijzigen.

2.2 Onderzoek de introductie van een werkvloerkrediet

Het kabinet benadrukt nogmaals het belang van goed overleg tussen bestuur, toezicht
en werkvloer. Voor een goede medezeggenschap is het bovendien essentieel dat met name
bestuurders en toezichthouders dit belang erkennen en actief uitdragen. Een extra
eis aan de jaarrekening middels een werkvloerkrediet vergroot de regeldruk en bevordert
niet per se de kwaliteit van het overleg. Het is uiteindelijk de inhoud van het overleg
dat telt en niet het aantal keer dat de toezichthouder zijn gezicht laat zien. Zoals
het kabinet eerder heeft geschetst bestaan er voor zowel de OR/MR als de bestuurder
diverse mogelijkheden om toezichthouders te spreken en uit te nodigen voor (overleg)vergaderingen.

Er bestaan diverse initiatieven die zich richten op dit thema. Zo zet de Alliantie
Medezeggenschap en Governance (AMG) zich in om «medezeggenschap en governance» hoger
op de agenda te krijgen bij ondernemingsraden, toezichthouders en raden van bestuur.
De AMG organiseert jaarlijks een congres waarbij een trofee wordt uitgereikt aan de
onderneming die het inhoudelijk overleg tussen de drie raden het best heeft ingeregeld.
In 2017 was een van de genomineerden een zorginstelling uit de Achterhoek.13

Ook de CBM heeft aandacht aan het onderwerp besteed. Zij hebben hiervoor een tweetal
handreikingen opgesteld, één gericht op de OR en één gericht op de Raad van Commissarissen/Raad
van Toezicht.14 Beide handreikingen bevatten informatie en tips om het onderlinge contact en vertrouwen
te verbeteren.

2.3 Stimuleer de beroepsadviseur

De publieke sectoren kennen verschillende initiatieven die vergelijkbaar zijn met
de beroepsadviseur. Sinds de vorming van de Nationale Politie zet de organisatie in
op het versterken van de brede participatie en inspraak van werknemers. Medewerkersparticipatie
kan verschillende vormen aannemen en structureel of incidenteel van aard zijn. De
verschillende organisatieonderdelen bepalen zelf hoe de medewerkersparticipatie het
beste vorm kan worden gegeven. De leiding van de organisatieonderdelen ziet erop toe
dat een veilig en stimulerend klimaat wordt gecreëerd, waarin zowel leidinggevende
als medewerker de participatie kan invullen. Via medewerkersparticipatie verzekert
de politie inspraak van de werkvloer. De medewerkersparticipatie is de afgelopen jaren
versterkt en heeft geresulteerd in initiatieven zoals teamplannen en het opzetten
van een medewerkersmonitor.

In de Governancecode zorg wordt het belang van de stem van zorgprofessionals onderschreven.
Dit kan op verschillende manieren worden vormgeven, bijvoorbeeld door middel van het
instellen van een professionele adviesraad of het aanstellen van een beroepsadviseur. In beginsel is het aan
werkgevers en werknemers om samen de meest passende manier te vinden om dit vorm te
geven. Dit sluit aan bij de bevindingen van prof. dr. Rinnooy Kan in het kader van
zijn verkenning met betrekking tot regieverpleegkundige, welke de Minister voor Medische
Zorg en Sport op 8 oktober 2019 aan uw Kamer heeft verzonden.15

Daarnaast is het Ministerie van VWS in gesprek met de beroepsvereniging van zorgbestuurders
en met de beroepsvereniging van de interne toezichthouders in de zorg om te kijken
of en hoe de rol van verpleegkundigen in vertegenwoordigende functies bij zorginstellingen
handen en voeten gegeven kan worden.

Specifiek voor verpleeghuizen staat in het kwaliteitskader verpleeghuiszorg dat de
zorgorganisatie professionele inbreng moet borgen in het aansturen van de organisatie
door opname van een specialist ouderengeneeskunde, verpleegkundige of psychosociaal
zorgverlener als lid van de Raad van Bestuur. Zolang dit (nog) niet is gerealiseerd
dient er structureel overleg te zijn tussen de Raad van Bestuur met vertegenwoordigers
van de genoemde beroepsgroepen.

Tot slot bestaat in het funderend onderwijs de MR per definitie uit ouders/leerlingen
en een personeelsgeleding. Daarmee is er borging van de stem van de werkvloer en van
direct betrokkenen. De personeelsgeleding kan collega’s stimuleren om actiever te
worden en haar van input te voorzien. Deze activering van het personeel kan echter
beter op schoolniveau vormgegeven worden dan via landelijk opgelegde richtlijnen.
Door in te zetten op goede ondersteuning en het versterken van het instrumentarium
schept het kabinet de randvoorwaarden voor een krachtige medezeggenschap. Dit zal
ook de aantrekkelijkheid vergroten.

3. Recht op de menselijke maat

3.1 Stimuleer locatiegebonden (mede)zeggenschap

De WOR regelt dat per onderneming (in principe per vestiging/locatie) een OR moet
worden ingesteld. In het geval er meerdere ondernemingen onder een bestuurder vallen
kan er een Centrale ondernemingsraad (COR) worden ingesteld. Het funderend onderwijs
kent eenzelfde structuur van medezeggenschapsraad (MR) en Gemeenschappelijke medezeggenschapsraad
(GMR), waarbij de MR locatiegebonden is. In het hoger onderwijs is de medezeggenschap
per instelling georganiseerd. Binnen een instelling is er zowel op centraal als decentraal
niveau medezeggenschap. Sinds de Wet versterking bestuurskracht is hier op het niveau
van de opleiding de opleidingscommissie als medezeggenschapsorgaan aan toegevoegd.
Het mbo kent een stelsel van gescheiden medezeggenschapsraden voor het personeel,
studenten en eventueel ouders. Met de invoering van de gedeelde medezeggenschapsstructuur
in 2010 werd de verbetering van de participatie in de medezeggenschap voor de student
beoogd. In artikel 8a.1.4 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) is geregeld
dat het bevoegd gezag een zorgplicht heeft voor een volwaardige, goed functionerende
medezeggenschap van studenten en, in voorkomende gevallen, ouders. De centrale studentenraad
met advies- en instemmingsrechten is een wettelijk vereiste. Ook kiezen instellingen
er vaak voor om decentrale studentenraden op locatie of opleidingsniveau in te richten,
daarbij is het aan de instelling en de studenten om hierover afspraken te maken.

Bij de politie is er een COR ingericht op centraal niveau. Op decentraal niveau (bij
de eenheden, de Politieacademie en het Politiedienstencentrum) zijn er OR’en ingesteld.
De OR’en houden zich bezig met vraagstukken die hun organisatieonderdeel betreffen.
In het arbeidsvoorwaardenakkoord 2018–2020 sector Politie is afgesproken om bij de
eenheden bijzondere commissies in te richten die toezien op de uitvoering van de cao-afspraken
op eenheidsniveau. In deze bijzondere commissies zitten de eenheidsleiding, de vakbonden
en de medezeggenschap vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid aan tafel om te
bespreken welke knelpunten er op lokaal niveau spelen bij het toepassen van de centraal
gemaakte afspraken in het arbeidsvoorwaardenakkoord en over de rechtspositie van politieambtenaren.

Het is helaas niet altijd eenvoudig om voldoende leden voor OR’en en MR’en te vinden.
Het kabinet vreest dat een extra medezeggenschapslaag met de bijbehorende toename
in het aantal raden, overleg- en afstemmingsmomenten en een versnippering van besluitvorming
niet tot een verbetering in de medezeggenschap zal leiden. Het kabinet moedigt daarom
initiatieven aan die erop gericht zijn de werkvloer meer te betrekken bij en te interesseren
voor medezeggenschap en het werk van de OR.

De inzet in het onderwijs, maar ook die van de SER-commissie (CBM) is er op gericht
om de kwaliteit van de medezeggenschap te vergroten, de bestaande instrumenten beter
te benutten en langs die weg de aansluiting van de OR en de MR op de achterban te
verbeteren. Op die manier worden werkvloer en andere belanghebbenden aan de bestuurskamer
verbonden. Daarmee zullen de OR en de MR verder kunnen groeien in hun rol en zal het
animo om zitting te nemen in de OR of MR toenemen.

De laatste drie voorstellen raken aan de omvang van instellingen. Daarom geeft het
kabinet een gezamenlijke reactie op de drie voorstellen.

3.2 Onderzoek optimale schaalgrootte, 3.3 stimuleer opsplitsen (de-fuseren) waar nodig,
3.4 stel een plafond voor schaalvergroting in

Om de medezeggenschap te bevorderen hoeft niet per se iets aan de omvang van instellingen
te worden gedaan. Een ideale schaalgrootte is bovendien moeilijk, zo niet onmogelijk
vast te stellen. De optimale schaalgrootte is per type instelling verschillend en
afhankelijk van bijvoorbeeld de regio en de manier waarop de bedrijfsvoering is ingericht.
Maatwerk is essentieel en daarom acht het kabinet het niet mogelijk om in kaart te
brengen wat de optimale schaalgrootte is per sector voor de (semi)publieke dienstverlening.
Om diezelfde reden is het niet wenselijk een plafond voor schaalvergroting in te stellen.

Bij de inventarisatie van de mogelijkheden om het fusietoezicht in de zorg aan te
scherpen is ook gekeken naar de wenselijkheid en haalbaarheid van het stellen van
een algemene grens aan de schaal van instellingen. Zoals de Minister van VWS in zijn
brief van 22 oktober 2018 heeft toegelicht, legt het stellen van een algemene grens
aan de grootte van zorginstellingen teveel nadruk op schaalgrootte ten opzichte van
de publieke belangen inzake de betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid van zorg.16 Ook gaat het stellen van een generieke norm voorbij aan de complexiteit en de dynamische
omstandigheden waarin zorginstellingen opereren. Wel zijn andere mogelijkheden onderzocht
om het fusietoezicht aan te scherpen, te weten op het gebied van kwaliteit en marktmacht.
De Minister van VWS heeft uw Kamer daarover geïnformeerd in de Kamerbrief van 18 februari
2020 over aanscherping van het fusietoezicht.17

Het kabinet is voornemens om in het funderend onderwijs de fusietoets af te schaffen.
Het wetsvoorstel daartoe ligt op dit moment in de Eerste Kamer. Deze afschaffing heeft
tot doel het wegnemen van drempels voor lokale samenwerking tussen schoolbesturen.
Zodat ze, in deze tijden van leerlingendaling, proactief kunnen samenwerken voor een
toekomstbestendig onderwijsaanbod. Vooruitlopend op het wetsvoorstel is de commissie
fusietoets in het onderwijs (CFTO) opgeheven. Dit omdat er na de herziening van de
fusietoets in 2017 slechts nog een klein aantal fusies in het funderend onderwijs
in aanmerking kwam voor advies van de CFTO.

Voor de sector politie geldt tot slot dat zij een omvangrijk traject van herinrichting
achter de rug hebben. De huidige organisatievorm staat sinds 2013. Opsplitsen en de-fuseren
is nu niet aan de orde.

Tot slot

De WOR bestaat in 2020 zeventig jaar. Sinds de invoering in 1950 is er veel veranderd
op het terrein van de medezeggenschap. Ook de wet- en regelgeving is in de loop der
jaren diverse malen aangepast, waarbij de invoering van een apart medezeggenschapsregime
voor het onderwijs in de jaren tachtig in dit kader een van de belangrijkste wijzigingen
is. De ondernemingsraad en de medezeggenschapsraad hebben zich sindsdien beiden ontwikkeld
tot een gewaardeerde gesprekpartner. Zij brengen inzichten van de werkvloer mee en
creëren draagvlak voor de koers die de onderneming vaart.

Goede medezeggenschap draagt bij aan een goed functionerende onderneming. Het is belangrijk
dat we kritisch blijven nadenken over manieren waarop we de medezeggenschap kunnen
versterken en werknemers beter kunnen betrekken. Zeker gezien de signalen van verhoogde
werkdruk en personeelstekorten is dat essentieel. Het kabinet blijft daar waar nodig
initiatieven uit de sector ondersteunen die hieraan bijdragen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees

Bijlage: Wettelijk kader

Wet op de ondernemingsraden

In artikel 19 van de Grondwet is het recht op medezeggenschap vastgelegd. Dit grondrecht
is uitgewerkt en vastgelegd in de Wet op de ondernemingsraden (WOR). De WOR biedt
het minimale wettelijk kader waarbinnen de medezeggenschap in ondernemingen moet worden
vormgegeven. Iedere Nederlandse onderneming met 50 werknemers of meer is verplicht
een ondernemingsraad (OR) in te stellen.

De OR heeft verschillende rechten: adviesrecht, instemmingsrecht, initiatiefrecht
en het recht op informatie. Deze rechten geven de OR de mogelijkheid te adviseren
over belangrijke zaken als fusies en reorganisaties, in te stemmen met regelingen
voor werktijden en opleidingen, voorstellen te doen en informatie te verkrijgen. De
ondernemer dient minimaal twee keer per jaar in een overlegvergadering waar ook het
bestuur bij aanwezig is de algemene gang van zaken met de OR te bespreken. Als een
onderneming in gebreke blijft en geen OR instelt of de rechten en plichten onvoldoende
nakomt, kunnen de gevolgen groot zijn. Zo neemt het UWV een aanvraag tot collectief
ontslag pas in behandeling als de ondernemer aantoont dat de OR is gehoord over de
sluiting of het faillissement van de onderneming. Voor wat betreft adviesplichtige
besluiten heeft de OR het recht beroep aan te tekenen tegen het besluit van de ondernemer
bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam. Die kan de ondernemer verplichten
het besluit te wijzigen of terug te draaien. Indien de ondernemer deze verplichting
niet nakomt is sprake van een economisch delict, waarvoor een geldboete of gevangenisstraf
kan worden opgelegd.

Onderwijs

Een aantal sectoren valt niet of slechts gedeeltelijk onder de WOR, waarvan het onderwijs
in dit kader de belangrijkste is.18 Voor het basis- en voortgezet onderwijs geldt de Wet medezeggenschap op scholen (WMS).
Een belangrijk verschil met de WOR is dat bij de medezeggenschap in deze onderwijssectoren
ook ouders en, in het voortgezet onderwijs, leerlingen worden betrokken. Medezeggenschap
voor het personeel van instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
is geregeld in de WOR, maar voor ouders en studenten regelt de Wet educatie en beroepsonderwijs
(WEB) de medezeggenschap. Hogescholen en universiteiten kunnen op hun beurt kiezen
of de WOR van toepassing is of de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
(WHW). De WOR verplicht universiteiten en hogescholen om de studenten te betrekken
bij de medezeggenschap via een studentenraad of door personeel en studenten gezamenlijk
in een medezeggenschapsorgaan onder te brengen. De WHW voorziet eveneens uitgebreid
in bepalingen waarin goede medezeggenschap op de instelling wordt geborgd.

Zorg

Zorginstellingen vallen onder de WOR. Daarnaast is op zorginstellingen de Wet medezeggenschap
cliënten zorginstellingen (Wmcz) van toepassing. Hierin zijn de rechten en bevoegdheden
van de cliëntenraad geregeld. In 2019 is de nieuwe Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen
2018 (Wmcz 2018) aangenomen. Deze wet heeft tot doel de positie van cliëntenraden
en cliënten in de zorg te versterken en goed bestuur in de zorg te bevorderen. Daartoe
regelt deze wet onder meer een instemmingsrecht voor cliëntenraden en betere bekostiging
van opleiding en ondersteuning voor de cliëntenraad.

Politie

Sinds de vorming van de nationale politie is de politie een onderneming in de zin
van de WOR, met de korpschef als bestuurder. Dit betekent dat de korpschef een Centrale
ondernemingsraad (COR) als gesprekspartner heeft. De COR heeft alle rechten die in
de WOR aan een OR worden toegekend. De begroting van de politie wordt meegestuurd
als bijlage bij de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en wordt
vastgesteld door de Minister van Justitie en Veiligheid. De politiebegroting is geen
eigenstandige begroting en is derhalve geen onderwerp van gesprek tussen de korpschef
en de COR.

Scholing

De verschillende wetten die zien op de medezeggenschap bevatten bepalingen over ondersteunings-
en scholingsmogelijkheden.

Zo is met de wijziging van het scholingssysteem van OR-leden in 2013 het recht op
kwalitatief goede scholing expliciet vastgelegd in de WOR. Op grond van artikel 18
en artikel 22 van de WOR hebben OR-leden recht om onder werktijd met behoud van loon
en op kosten van de werkgever scholing te volgen. Een recht dat afdwingbaar is bij
de kantonrechter.

Daarnaast is het op grond van artikel 16 en 22 van de WOR mogelijk om voor een specifiek
onderwerp een interne of externe deskundige te raadplegen op kosten van de werkgever,
mits dit vooraf aan de werkgever kenbaar is gemaakt.

De Wet medezeggenschap op scholen (WMS) kent vergelijkbare bepalingen. In artikel 8
is opgenomen dat de medezeggenschapsraad (MR) extra informatie of ondersteuning kan
inwinnen. De bestuurder dient dit te faciliteren. De MR kan zelf aangeven wanneer
hij hiervan gebruik wil maken. Daarmee is er dus ook een waarborg dat de MR over de
juiste kennis en informatie kan beschikken wanneer de MR instemming of advies dient
te geven over een bepaald onderwerp. Bovendien is in de WMS opgenomen dat het bestuur
een regeling treft voor de personeelsgeleding voor faciliteiten in tijd voor het voeren
van overleg, scholing en overige medezeggenschapsactiviteiten.

Advies- en instemmingsrecht

Op grond van artikel 25 van de WOR heeft de OR adviesrecht ten aanzien van belangrijke
besluiten die de bedrijfsorganisatie en financiële positie van de onderneming raken.
Het kan hierbij onder andere gaan om reorganisaties, fusies, investeringen in nieuwe
technologie of het besluit om op grote schaal personeel in te lenen.19 Daarnaast heeft de ondernemer op grond van artikel 27 de instemming van de OR nodig
om bepaalde regelingen vast te stellen of te wijzigen. Het betreft bijvoorbeeld arbeids-
en rusttijdenregelingen, een beloningssysteem, het ziekteverzuimbeleid of een klachtenregeling.20 Beide artikelen geven de OR de bevoegdheid om mee te denken en mee te beslissen over
besluiten die raken aan de beroepsuitoefening van professionals waarvoor in de initiatiefnota
wordt verzocht een consultatieplicht in te stellen. De OR wordt ten aanzien van deze
besluiten dus reeds geconsulteerd. Naast het advies- en instemmingsrecht zijn het
informatie- en initiatiefrecht belangrijke instrumenten die de OR kan inzetten om
geconsulteerd en gehoord te worden. Tot slot heeft de OR op grond van artikel 28 een
aantal stimulerende taken.21 Zo dient de OR de naleving van de voorschriften op het gebied van arbeidsomstandigheden
en arbeids- en rusttijden te bevorderen. Uit onderzoek blijkt dat het instrumentarium
in de WOR voldoende mogelijkheden biedt om de besluitvorming te beïnvloeden, maar
dat OR'en hun rechten niet altijd ten volle benutten.22

In de WMS is eveneens opgenomen dat de MR op verschillende onderwerpen instemmingsrecht
of adviesrecht heeft. Daarnaast is in de wet geregeld dat de MR recht heeft op informatie
en dat de bestuurder de MR tijdig moet betrekken en informeren wanneer er een besluit
voorgelegd gaat worden. Ook voor het mbo en het hoger onderwijs is in de sectorwetten
vastgelegd dat de MR tijdig dient te worden geïnformeerd.

Overlegbepalingen

Artikel 16 van de WOR bepaalt dat de OR bestuurder(s), een of meer commissarissen
of leden van de raad van toezicht kan uitnodigen om bij een reguliere vergadering
van de OR aanwezig te zijn. Deze bepaling biedt de OR reeds de mogelijkheid om tijdens
de eigen vergadering met een toezichthouder te overleggen zonder dat de bestuurder
van de onderneming daarbij aanwezig is.

Artikel 23 en 24 van de WOR bevatten de regels inzake de overlegvergadering tussen
OR en bestuurder, die beide partijen de mogelijkheid biedt om de toezichthouder uit
te nodigen voor het overleg. Wanneer het gaat om een vergadering als bedoeld in artikel 24
eerste lid, en de algemene gang van zaken wordt besproken is de toezichthouder verplicht
deel te nemen, tenzij de OR oordeelt dat diens aanwezigheid niet nodig is.

In artikel 24e1 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) is geregeld dat de interne toezichthouder
of het interne toezichthoudend orgaan ten minste tweemaal per jaar overleg pleegt
met de medezeggenschapsraad. In bepalingen over medezeggenschap van andere onderwijswetten
zijn vergelijkbare bepalingen opgenomen.