Brief regering : Reactie op onderzoek Hogeschool Saxion naar de ervaren regeldruk bij mkb-ondernemers

Nr. 412 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2020

Op verzoek van de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat geef ik hierbij
een reactie op het onderzoek dat Hogeschool Saxion in opdracht van uw Kamer recent
heeft gedaan naar de ervaren regeldruk bij mkb-ondernemers.1

Ik wil de Kamercommissie hier graag voor bedanken en vind het positief dat ondernemers
zijn gevraagd naar hun ervaringen met regelgeving. Dit is ook precies de filosofie
achter het programma «Merkbaar betere regelgeving en dienstverlening voor bedrijven
2018–2021», dat het kabinet in 2018 heeft gelanceerd.2 Belangrijkste ambitie in het programma is het realiseren van merkbare regeldrukvermindering
in de dagelijkse praktijk van de ondernemer door samen met hen juist díe knelpunten
op te lossen die tot onnodige irritatie, kosten of belemmeringen leiden. Ik wil daarom
graag (waar mogelijk) gebruik maken van de knelpunten die via dit onderzoek zijn opgehaald.
Ik merk hierbij wel op dat het onderzoek is uitgevoerd onder een relatief beperkt
aantal ondernemers (39, verdeeld over 10 branches). Hierdoor is het lastig vast te
stellen of de in het onderzoek geïnventariseerde knelpunten daadwerkelijk breed gedragen
worden binnen de betreffende branche, of dat er sprake is van een individuele klacht
of een incident. Nader onderzoek zal moeten uitwijzen of hier sprake is van een breder
gedragen probleem. Voor sommige klachten, zoals over de hoogte van premies of heffingen
of over extra bescherming van de consument bij online verkoop van elektrische apparaten,
geldt dat die te maken hebben met expliciete politieke keuzes.

Verder is het is het ook goed om te constateren dat op een aantal gesignaleerde knelpunten
al actie wordt ondernomen of verbeteringen hebben plaatsgevonden. Zo is per 1 januari
jl. de werkkostenregeling verruimd en wordt gewerkt aan de verbetering van de voorlichting
over de toepassing van de Risico Inventarisatie & Evaluatie op het gebied van de arbeidsveiligheid.

In deze brief ga ik allereerst in algemene zin in op de belangrijkste uitkomsten van
het Saxion-onderzoek, waaronder de complexiteit van wet- en regelgeving, ervaren regeldrukkosten
en de behoefte aan meer onderscheid in regelgeving tussen het mkb en grote ondernemingen.
Vervolgens ga ik in op drie categorieën van specifieke knelpunten die in het onderzoek
relatief vaak genoemd worden en geef ik aan op welke wijze een deel van de knelpunten
uit het Saxion-onderzoek zijn of zullen worden opgepakt. In de bijlage vindt u daarnaast
een reactie op een aantal specifieke knelpunten.

Complexiteit regelgeving

De uitkomsten van het Saxion-onderzoek wijken niet veel af van de conclusies van een
eerdere internetconsultatie die de Kamer eind 2018 heeft laten uitvoeren onder mkb-ondernemers.3 Vrijwel alle ondernemers laten weten dat er te veel regeldruk is. Uit een nader gesprek
met de onderzoekers van Hogeschool Saxion blijkt dat de belangrijkste veroorzakers
van regeldruk zitten in de onzekerheid of wel aan regelgeving wordt voldaan, onzekerheid
omtrent de handelwijze van uitvoeringsinstanties en de angst bij ondernemers om –
ondanks hun inspanningen om aan de opgelegde verplichtingen te voldoen – alsnog tegen
boetes aan te lopen. Vanuit mijn contacten met mkb-ondernemers via bijvoorbeeld de
maatwerkaanpak en de Life event-aanpak blijkt dit inderdaad een veelgehoord en terugkerend probleem te zijn. Uit
deze trajecten is gebleken dat heldere communicatie en goed toegankelijke informatie
een positieve uitwerking kan hebben op de ervaren regeldruk. Aan verbetering en verduidelijking
van die communicatie wordt op dit moment op een aantal specifieke terreinen ook gewerkt.

Een van de onderwerpen die in dit kader uit de rapportage naar voren komt is de AVG.
Recent heb ik met de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) gesproken over de communicatie
over de AVG. De AP richtte zich in haar communicatie over de AVG de afgelopen jaren
speciaal op het mkb, met onder meer de campagne hulpbijprivacy.nl, een AVG-regelhulp
(in samenwerking met RVO.nl) en communicatie via verschillende brancheverenigingen.
Ik heb met de AP besproken hoe de communicatie van de AP nog beter aan kan sluiten
bij de belevingswereld van het mkb. Dit om de AVG voor (mkb-) ondernemers begrijpelijker
te maken.

Voor complexe problemen kunnen regelhulpen ook uitkomst bieden. Een regelhulp is een
interactieve digitale tool die houvast en inzicht geeft in de toepasbaarheid en gevolgen
van wet- en regelgeving. Regelhulpen leiden ondernemers aan de hand van een aantal
vragen digitaal door de wetgeving die op hen van toepassing is. Hiermee kunnen zij
er op een toegankelijke manier achter komen welke regels op hun bedrijf van toepassing
zijn en wat hun rechten en verplichtingen zijn. Dit scheelt bedrijven tijd en voorkomt
irritatie.

Ik zal mede op basis van de uitkomsten van het Saxion-onderzoek er bij de betrokken
departementen op aandringen om te bekijken voor welke specifieke wet- en regelgeving
regelhulpen eventueel uitkomst kunnen bieden.

Regeldrukkosten

Een ander punt waar de ondernemers in het Saxion-onderzoek aandacht voor vragen zijn
de kosten die men moet maken om aan regelgeving te voldoen. Zo worden belastingen,
premies en boetes meerdere keren genoemd als belangrijke kostenposten. Uit het onderzoek
is echter niet altijd duidelijk of deze kosten voortvloeien uit extra administratieve
handelingen die men hiervoor moet verrichten, of dat het puur om de hoogte van het
te betalen bedrag gaat. De hoogte van te betalen belastingen, premies en boetes betreft
een politieke keuze en valt niet onder regeldruk. In het kader van de regeldrukaanpak
wordt wel gekeken of de maatregel zo lastenluw mogelijk is vormgegeven. Uitgangspunt
is dat bij de totstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving geen onnodige administratieve
handelingen worden opgelegd. Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) adviseert
hierover.

Onderscheid mkb en grote ondernemingen

In het Saxion-onderzoek wordt door ondernemers gevraagd om in wet- en regelgeving
meer rekening te houden met het onderscheid tussen mkb- en grote ondernemingen. Dit
sluit aan bij de motie van het lid Aartsen4 waarin verzocht wordt om Rijksbreed onderzoek te doen naar de mogelijkheden om meer
differentiatie van regelgeving voor mkb-ondernemers te realiseren. Een gerichte aanpak vind ik daarbij wenselijk om snel tot resultaten
te kunnen komen. Het is daarbij van belang dat differentiatie geen nieuwe drempels
opwerpt. Ik wil hierbij stapsgewijs te werk gaan. Eerst zal worden onderzocht in welke
sectoren of op welke deelterreinen de grootste problemen op dit vlak worden ervaren
alvorens een kabinetsbreed onderzoek zal worden opgestart. Na de zomer kan ik u meer
melden over de aanpak en planning van dit onderzoek.

Specifieke knelpunten uit het Saxion-onderzoek

Op basis van het Saxion-onderzoek zijn de nodige onderwerpen geïdentificeerd waar
ondernemers regeldruk ervaren. Ik zal in deze brief niet alle knelpunten adresseren.
Hiervoor verwijs ik u naar de bijlage waarin u een inhoudelijke reactie vindt op een
eerste selectie van knelpunten uit het Saxion-onderzoek5. Het betreft knelpunten die voldoende specifiek omschreven waren.

Hieronder zal ik ingaan op de volgende drie categorieën van knelpunten die relatief
vaak zijn genoemd in het Saxion-onderzoek:

– personeelsmanagement;

– procedures rond aanbestedingen en subsidieaanvragen;

– communicatie en dienstverlening.

Personeelsmanagement

Verreweg de meeste knelpunten worden genoemd op het terrein van personeelsmanagement,
waaronder regels omtrent in- en uitstroom van personeel, ziekte en verzuim, arbeidsvoorwaarden
(vooral pensioen) en arbeidsomstandigheden. Het merendeel van deze knelpunten ligt
op het terrein van SZW en is herkenbaar.

In sommige situaties zijn regeldrukkosten onvermijdelijk. Dit geldt bijvoorbeeld voor
het systematisch bijhouden van arbeidsovereenkomsten, het bijhouden van een dossier
bij het niet functioneren van personeel en het nemen van maatregelen ter bescherming
van werknemers tegen de aanwezige arbeidsrisico’s. Om regeldruk in procedures rond
werkgeverschap in kaart te brengen ben ik mede naar aanleiding van de motie van het
lid Wörsdörfer6 samen met het Ministerie van SZW een onderzoek opgestart naar knelpunten in het kader
van het aannemen van een eerste medewerker. Naar verwachting zal dit onderzoek voor
de zomer worden afgerond en aan uw Kamer worden aangeboden. De stapeling van werkgeversverplichtingen
wordt ook geadresseerd in het recent verschenen advies van de Commissie Regulering
van Werk.

Verder geven ondernemers in het Saxion-onderzoek aan dat pensioenregels te ingewikkeld
zijn. Dit wordt ook door het kabinet herkend. Momenteel wordt gewerkt aan de uitwerking
van het pensioenakkoord en de overstap op een nieuw, eenvoudiger en transparanter
pensioenstelsel. De Minister van SZW zal de Kamer hier op termijn over informeren.

De Risico Inventarisatie & Evaluatie (RI&E) op het terrein van arbeidsomstandigheden
is een verplichting waar een aantal ondernemers aangeven regeldruk te ervaren. Dit
is een onderwerp dat eerder is gesignaleerd in het «Actieprogramma Maatwerkaanpak
Winkelambacht»7, een advies van de strategische Commissie betere regelgeving bedrijven8 en het «Rapport knelpunten bij de totstandkoming van de RI&E en oplossingsrichtingen
voor betere kwalitatieve naleving»9. De Staatssecretaris van SZW heeft inmiddels voortvarend stappen gezet om de knelpunten
die ondernemers ervaren weg te nemen. Onlangs is het «Meerjarenplan verbetering naleving
RI&E 2020 – 2023»10 aangeboden aan de Kamer. Eén van de lijnen in het programma is het verbeteren van
de toepassing van de RI&E. Maatregelen in dit kader zijn het verbeteren van de informatievoorziening
en de beschikbare instrumenten. Zo wordt een pilot ontwikkeld voor kleine werkgevers
die voor het eerst starten met een RI&E en niet zijn aangesloten bij een brancheorganisatie.
Met de opbrengsten van een «design sprint» die eind 2019 is georganiseerd wordt binnen
de pilot een gebruiksvriendelijk instrument aangeboden in een vernieuwde digitale
omgeving van het Steunpunt RI&E dat is toegespitst op de belangrijkste risico’s. De
Kamer wordt door SZW jaarlijks over de voortgang van de uitvoering van het Meerjarenplan
geïnformeerd.

Aanbestedingsprocedures en subsidieregelingen

Aanbestedingsprocedures

Een klacht die ook via andere regeldruktrajecten, zoals de maatwerkaanpak, naar voren komt is dat ondernemers zich niet inschrijven voor aanbestedingstrajecten
omdat zij vinden dat deze teveel tijd kosten en niet toegankelijk genoeg zijn voor
het mkb. Het is onvermijdelijk dat het opstellen van een offerte voor een ondernemer
tijd kost, het is immers maatwerk. Hier staat tegenover dat de aanbestedingsregels
zorgen voor eerlijke kansen voor ondernemers, inclusief het mkb, om mee te dingen
naar opdrachten van de overheid. Uit de evaluatie van de Aanbestedingswet in 2015
bleek dat tweederde van de opdrachten gegund wordt aan het mkb11. Tegelijk is ook geconstateerd dat aanbesteden in veel gevallen beter kan. Het programma
Beter Aanbesteden richt zich op professionalisering van aanbestedende diensten en
ondernemers. Binnen Beter Aanbesteden is bijvoorbeeld aandacht voor het onnodig samenvoegen
van opdrachten (clusteren).12 Het niet samenvoegen van opdrachten maakt opdrachten in de regel toegankelijker voor
het mkb. Op dit moment is een vervolg op Beter Aanbesteden in ontwikkeling waarbij
overheden en bedrijfsleven samenwerken aan professioneel opdrachtgeverschap.13 Daarbij wordt ook gekeken hoe het mkb nog betere kansen kan krijgen om mee te dingen
naar opdrachten. Om meer inzicht te krijgen in de toegang van het mkb tot overheidsopdrachten
voer ik dit jaar een onderzoek uit naar het aantal inschrijvingen van en gunningen
aan het mkb. Een dergelijk onderzoek kan dienen als nulmeting bij Beter Aanbesteden
en in de toekomst worden herhaald. Ik houd uw Kamer hierover op de hoogte.

Subsidieregelingen

Ondernemers geven in het Saxion-onderzoek aan dat zij subsidieregelingen onnodig ingewikkeld
vinden. In bepaalde gevallen wordt de complexiteit van subsidieregelingen veroorzaakt
door extra waarborgen die moeten worden opgenomen omdat de desbetreffende subsidie
valt onder een Europees staatssteunkader. Er wordt echter per subsidieregeling bezien
op welke wijze de toepasselijke staatssteunregels op een zo gebruiksvriendelijke wijze
opgenomen kunnen worden. Vanwege bepaalde minimumeisen die uit het toepasselijke staatssteunkader
voortvloeien is het evenwel niet altijd mogelijk de complexiteit te verminderen.

Daarnaast is het zo dat er per ministerie andere subsidiespelregels gelden. Wel is
er een Uniform Subsidiekader (USK) voor beleidsmakers om de regeldruk van subsidieregelingen
te beperken. Het USK gaat uit van proportionaliteit tussen de administratieve lasten
voor de ontvanger en het subsidiebedrag. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger
is, hoe minder of hoe eenvoudiger voorwaarden worden gesteld, en hoe efficiënter de
verantwoording wordt ingericht. Het USK is in 2016 geëvalueerd. Daarop volgend heeft
Actal een aantal verbeterpunten aangedragen voor de verdere vermindering van de regeldruk
bij subsidieverstrekking, zoals het zoveel mogelijk beschikbaar stellen van digitale
aanvraagformulieren, het hergebruik van reeds ingevulde gegevens en het waar mogelijk
uniformeren van aanvragen, de gevraagde informatie en de aanvraagprocedures. De Minister
van Financiën heeft hierop gereageerd per brief van 21 november 201614 en departementen hebben naar aanleiding hiervan ook actie ondernomen. Uitgangspunt
is dat subsidieregelingen zo lastenluw mogelijk worden vormgegeven.

Desondanks kunnen ondernemers in de praktijk nog steeds tegen knelpunten aanlopen
bij de aanvraag van subsidies of andere financiële regelingen die wellicht via een
meer praktische aanpak kunnen worden opgepakt. Een van de instrumenten die hiervoor
kan worden ingezet is de Life event-aanpak. Het doel van deze aanpak is het merkbaar verminderen van ervaren regeldruk
rondom zogenoemde levensgebeurtenissen (grote veranderingen in de levenscyclus) van
een onderneming. Door het uitvoeren van een zogeheten klantreis wordt dan niet alleen
gekeken naar het oplossen van knelpunten in wet- en regelgeving, maar ook naar het
verbeteren van de informatievoorziening naar ondernemers en het oplossen van knelpunten
in de uitvoering. Met deze aanpak krijgen we een heel goed beeld van de ondernemer,
zijn gedrag, de contactmomenten met de overheid, en de wijze waarop de ondernemer
deze klantreis ervaart.

Recent heeft RVO een klantreis uitgevoerd onder innovatieve ondernemers die gebruik
willen maken van innovatieregelingen (waaronder de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk,
Vroegefasefinanciering, Innovatiekrediet en Mkb-innovatiestimulering Regio en Topsectoren).
Centraal daarbij staat de vraag hoe een ondernemer hierin zijn weg vindt (zowel in
de oriëntatiefase als in de aanvraagfase), tegen welke knelpunten hij aanloopt en hoe deze praktisch kunnen worden opgelost. In de eerstvolgende
voortgangsrapportage van het programma «Betere regelgeving en dienstverlening voor
ondernemers» kom ik terug op de uitkomsten hiervan. Uit het Saxion-onderzoek valt
niet goed op te maken in welke specifieke subsidietrajecten de ondernemers regeldruk
ervaren. Ik zal departementen vragen om te bekijken of de Life event aanpak ook op
andere subsidieregelingen kan worden toegepast.

Communicatie en dienstverlening

Uitvoeringsorganisaties als het UWV en de Belastingdienst worden in het onderzoek
genoemd omdat ondernemers problemen ervaren in met name de informatievoorziening,
communicatie en dienstverlening. Deze klachten zijn herkenbaar. Daarom wordt door
deze organisaties veel aandacht besteed aan het zo goed mogelijk ondersteunen van
ondernemers in hun informatiebehoefte en aan het continu verbeteren van de dienstverlening.

Afgelopen jaren heeft het UWV geprobeerd onduidelijkheden en klachten zoveel mogelijk
tegemoet te treden. Zo werkt het UWV sinds 2016 met meer klantvriendelijke interactieve
webformulieren voor het indienen van een ontslagaanvraag, met een heldere presentatie
en online uitleg bij gestelde vragen. Omdat werd geconstateerd dat nog steeds een
behoorlijk aantal incomplete ontslagaanvragen werd ingediend, is via een proef door
middel van mondeling contact met werkgevers de oorzaak daarvan getracht te achterhalen.
Het UWV heeft als uitkomst van die proef het werkgeversportaal inmiddels geoptimaliseerd,
de aanvraagformulieren op onderdelen aangepast en de voorlichting en informatievoorziening
rondom de ontslagprocedure verbeterd. Het aantal klantvragen over het aanvraag- en
indieningstraject is daarna flink verminderd. Aan de hand van gebruikerservaringen
wordt door UWV voortdurend gemonitord of verdere verbeteringen in voorlichting en
informatievoorziening mogelijk zijn.15 Ondanks dat er continu gewerkt wordt aan verbetering van de informatievoorziening
en communicatie, kan een ondernemer altijd tegen een specifiek knelpunt aanlopen.
Over bijvoorbeeld de uitvoering van de ontslagtaak heeft het Ministerie van SZW reeds
regelmatig contact met het UWV.

Bij de dienstverlening van de Belastingdienst aan mkb-ondernemers speelt met name
de Belastingtelefoon een belangrijke rol. Via het telefoonkanaal kunnen ondernemers
en fiscaal dienstverleners inhoudelijke vragen stellen. Naar aanleiding van recente
vragen van de vaste Kamercommissie voor Financiën over welke knelpunten zich voornamelijk
voordoen in de telefonische beantwoording, hebben de staatssecretarissen van Financiën
aangegeven dat er twee significante knelpunten zijn, te weten de bereikbaarheid van
de Belastingtelefoon en de kwaliteit van de antwoorden op complexe en niet veel voorkomende
vragen over wet- en regelgeving. De staatssecretarissen van Financiën gaven daarbij
aan dat, ondanks inzet van extra capaciteit, de bereikbaarheid van de Belastingtelefoon
nog verder verbeterd moet worden.16 Aan een externe partij wordt gevraagd te adviseren hoe de processen van de Belastingdienst
verbeterd kunnen worden teneinde burgers en bedrijven beter en effectiever te woord
te kunnen staan. Over de voortgang hiervan wordt de Kamer separaat door de staatssecretarissen
van Financiën geïnformeerd.

Overige knelpunten uit het Saxion-onderzoek

Op basis van het Saxion onderzoek is niet voor alle onderwerpen voldoende helder wat
de oorzaak is van de genoemde problemen. Onduidelijk is in bepaalde gevallen of er
sprake is van onzekerheid als gevolg van onvolledige informatie, men tegen knelpunten
aanloopt in de uitvoering of problemen of kosten ervaart die het gevolg zijn van onnodige
(administratieve) verplichtingen? Alleen als dat voldoende specifiek is, kan een knelpunt
daadwerkelijk worden aangepakt. Voorbeelden van knelpunten waarbij deze toelichting
ontbreekt zijn «regels die gedoe opleveren», onduidelijkheid over regels op het gebied
van ICT- en informatiebeveiliging, klachten over het gebruik van verschillende systemen
binnen de gezondheidszorg en «regels omtrent de KvK». Daarnaast is, zoals ik eerder
al aangaf, op basis van het onderzoek niet goed vast te stellen hoeveel bedrijven
daadwerkelijk door bepaalde knelpunten getroffen worden. De onderzoekspopulatie die
in het onderzoek is gehanteerd is met een aantal van 39 respondenten verdeeld over
veel verschillende sectoren vrij beperkt.

Het is belangrijk dat hier nog een slag op wordt gemaakt. Naarmate knelpunten specifieker
en concreter zijn kan er gerichter aan oplossingen worden gewerkt. Dit vergt echter
meer uitzoekwerk. Daarom heb ik Hogeschool Saxion gevraagd naar mogelijkheden om een
aantal knelpunten waar meer achtergrondinformatie wenselijk is, nogmaals aan de bij
het onderzoek betrokken ondernemers voor te leggen. Hogeschool Saxion heeft echter
besloten hiervan af te zien, aangezien dit tot een extra belasting van deze ondernemers
zou leiden. Om toch te kunnen achterhalen of het hier om breed gedragen structurele
knelpunten gaat op het terrein van regeldruk, zal ik enkele onderwerpen voorleggen
aan de Strategische commissie betere regelgeving bedrijven (de Commissie van Straalen).

Voor wat betreft de constatering dat er klachten zijn over «regels omtrent de KvK»
kan ik u melden dat waardering door ondernemers vanzelfsprekend ook voor de KvK een
belangrijk speerpunt is. De KvK werkt continu aan het verbeteren van de dienstverlening.
Daarbij zet de KvK niet alleen in op verdere digitalisering van nagenoeg alle inschrijf-
en mutatieprocessen, maar ook op het zo inzichtelijk mogelijk maken van knelpunten
die ondernemers kunnen ervaren in hun contacten met de KvK. Daarbij maakt de KvK steeds
meer gebruik van klantreizen, waarbij het informatieaanbod zo goed mogelijk aan moet
sluiten bij de zoektocht die een klant maakt. Recent heeft de KvK een drietal klantreizen
afgerond, namelijk het starten van een onderneming, het stopzetten van een onderneming
en het overlijden van een ondernemer. De knelpunten die hierbij zijn opgehaald worden
gebruikt om niet alleen de dienstverlening, maar ook de informatievoorziening voor
ondernemers te verbeteren. Over de uitkomsten hiervan wordt u in de eerstvolgende
voortgangsrapportage van het programma «Merkbaar betere regelgeving» geïnformeerd.
Ik zal de KvK vragen om – mede naar aanleiding van de uitkomsten van het Saxion-onderzoek
– te bezien welke onderwerpen zich ook goed lenen voor het uitvoeren van klantreisonderzoeken.

Indien uit deze nadere analyse concrete vervolgtrajecten of maatregelen volgen, zal
ik u hierover berichten in de jaarlijkse voortgangsrapportages van het programma Merkbaar
betere regelgeving. De eerstvolgende rapportage zal voor de zomer aan de Kamer worden
verstuurd.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer