Brief regering : Reactie op verzoek commissie over een brief derde inzake de rechtspositie van lokale medewerkers van diplomatieke posten van ambassades en consulaten-generaal

Nr. 43
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 maart 2020

Hierbij bied ik u mijn reactie aan op de aan u gerichte burgerbrief inzake de rechtspositie
van lokale medewerkers van diplomatieke posten van ambassades en consulaten-generaal
die u mij op 19 december 2019.

Bij de Vertegenwoordigingen van het Koninkrijk in het buitenland zoals ambassades,
consulaten-generaal en Permanente Vertegenwoordigingen bij internationale organisaties
(hierna: posten) zijn twee groepen werknemers werkzaam. Uitgezonden werknemers met
een arbeidsovereenkomst of een aanstelling naar Nederlandse voorwaarden en lokale
werknemers met een arbeidsovereenkomst naar lokale voorwaarden. Beide groepen leveren
een essentiële bijdrage aan het werk op de posten. Uitgangspunt voor de arbeidsvoorwaarden
van de uitgezonden werknemers is dat zij vanuit Nederland tijdelijk in het buitenland
worden tewerkgesteld met behoud van hun Nederlandse arbeidsvoorwaarden en met aanvullende
voorzieningen ter compensatie van de extra kosten die uit een uitzending voortvloeien.
Uitgangspunt voor de lokale werknemers is dat zij lokaal in dienst zijn genomen op
lokale arbeidsvoorwaarden.

Tot 1 januari 2020 waren de hoofdlijnen van de arbeidsvoorwaarden voor lokale werknemers
geregeld bij het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken (RDBZ), een algemene maatregel
van bestuur gebaseerd op de Ambtenarenwet. Deze hoofdlijnen waren voor alle lokale
werknemers nader uitgewerkt in de krachtens het RDBZ vastgestelde Rechtspositieregeling
lokaal indienstgenomen werknemers 2005 (Rrlok 2005). Bovendien waren het RDBZ en de
Rrlok 2005 per land waar één of meer posten zijn gevestigd in zogenaamde postuitwerkingen
nader uitgewerkt rekening houdend met het lokale arbeidsrecht en de lokale gebruiken.
Deze postuitwerkingen bevatten per land onder meer de loonschalen, het aantal vakantiedagen
en de wijze van doorbetaling bij ziekte.

Per 1 januari 2020 zijn het RDBZ, de Rrlok 2005 en de 114 postuitwerkingen vervangen
door nieuwe civielrechtelijke regelingen aangezien de eerstgenoemde publiekrechtelijke
regelingen per die datum vervielen als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet normalisering
rechtspositie ambtenaren (Wnra). Met de Wnra werd de Ambtenarenwet ingetrokken waardoor
de grondslag voor het RDBZ en de daarop gebaseerde regelingen verviel.

Per 1 januari 2020 zijn voor de lokale werknemers die in dienst zijn van de Staat
in werking getreden:

– de «Legal Status (Local Employees) Regulations 2020» (LSR 2020; gepubliceerd in de
Staatscourant van 10 december 2019, nr. 64720) ter vervanging van het RDBZ en de Rrlok
2005

– 114 «mission versions» ter vervanging van de 114 postuitwerkingen.

Het voorstel voor de LSR 2020 en het model voor de mission versions is op 27 augustus
2019 voor advies voorgelegd aan de «Locally Employed Staff Council» (LESC), het door
mij in 2018 ingestelde medezeggenschapsorgaan voor alle lokale werknemers bestaande
uit tien lokale werknemers. Na bespreking in Den Haag van dit voorstel door de LESC
met de secretaris-generaal van mijn ministerie, heeft de LESC op 11 oktober 2019 positief
advies uitgebracht. Na verwerking van de suggesties van de LESC is de LSR 2020 door
de secretaris-generaal namens de Staat vastgesteld en op 28 november 2019 aan alle
lokale werknemers bekend gemaakt. Daarna zijn alle nieuwe mission versions vastgesteld
en bekend gemaakt.

De nieuwe regelingen zijn in het Engels vastgesteld aangezien dat de taal is waarmee
met de LESC wordt overlegd. Alle regelingen zijn ook in het Nederlands bekend gemaakt
en deels ook in andere talen.

Deze vervanging van regelingen heeft op beleidsarme wijze plaatsgevonden. Dat wil
zeggen dat er inhoudelijk geen wijzigingen van arbeidsvoorwaarden zijn beoogd voor
zover de Wnra daartoe niet noopte. Daarop was echter een aantal uitzonderingen die
duidelijk zijn beschreven in het bekendmakingsbericht van 28 november 2019. Dit betrof
een aantal voorstellen tot wijziging van de Rrlok 2005 die reeds in januari 2019 voor
advies aan de LESC waren voorgelegd. De LESC bracht daarover op 9 augustus 2019 een
positief advies uit. De tijd ontbrak toen om de suggesties van de LESC te verwerken
en de Rrlok 2005 nog eind 2019 te wijzigen. Deze inhoudelijke wijzigingen zijn daarom
verwerkt in het op 27 augustus 2019 voor advies aan de LESC voorgelegde voorstel voor
de LSR 2020.

De inhoudelijke wijzigingen variëren van een bijdrage in de aanschaf van een beeldschermbril
en een paragraaf met aanvullende maatregelen in geval van reorganisatie tot verduidelijking
dat het lokale recht van toepassing is en het vervallen van de bepaling dat uitsluitend
Nederlandse rechters bevoegd zijn om over geschillen met de werkgever te oordelen.
De burgerbrief ziet op deze laatste twee wijzigingen.

In artikel 1.3 LSR 2020 is duidelijk tot uiting gebracht de toepasselijkheid van het
lokaal geldend arbeidsrecht op de arbeidsovereenkomsten met lokale werknemers en daaruit
voortvloeiende geschillen. En dat voor zover dat lokale recht dat toelaat tevens de
LSR 2020 en krachtens die regeling vastgestelde mission versions en andere regelingen
van toepassing zijn. Dit betreft geen inhoudelijke wijziging. In de Rrlok 2005 kwam
het echter onvoldoende duidelijk tot uitdrukking in onder meer de verwijzingen naar
«lokaal voorschrift» (gedefinieerd als «de dwingende bepaling van lokaal geldend arbeidsrecht,
die van toepassing is op de werknemer»). In de afgelopen jaren waren overigens al
in veel postuitwerkingen en in alle nieuwe arbeidsovereenkomsten bepalingen opgenomen
met een gelijke inhoud als artikel 1.3 LSR.

Het is uiteraard aan de rechter aan wie een geschil is voorgelegd om met inachtneming
van het internationaal recht te bepalen welk gewicht de in artikel 1.3 LSR 2020 gemaakte
rechtskeuze in dat specifieke geval toekomt.

In artikel 1.6 Rrlok 2005 was bepaald dat voor de kennisneming van uit de arbeidsovereenkomst
voortvloeiende geschillen tussen de lokale werknemer en de werkgever de Nederlandse
rechter bevoegd was met uitsluiting van enige buitenlandse rechter. In de praktijk
deed de Staat geen beroep op deze bepaling en verklaarden lokale rechters zich doorgaans
ondanks deze bepaling bevoegd.

Ter vergroting van de duidelijkheid en rechtszekerheid voor de lokale werknemers is
deze forumkeuze komen te vervallen.

In artikel 1.6 LSR 2020 is duidelijk gemaakt dat de lokale werknemer de mogelijkheid
heeft om een geschil met de werkgever voor te leggen aan een rechter in het land waar
de post is gevestigd waar betrokkene werkzaam is of was of bij een rechter elders
(bijvoorbeeld de Nederlandse rechter).

Lokale werknemers zijn nu dus volledig vrij om te kiezen in welk land zij een geschil
aan de rechter voorleggen rekening houdende met onder meer hun woonplaats, hun taalbeheersing
en de rechtsbijstandopties die hun (lokale of Nederlandse) vakbond of rechtsbijstandsverzekeraar
hen biedt.

Het is uiteraard aan de rechter aan wie een lokale werknemer een geschil heeft voorgelegd
om met inachtneming van het internationaal recht te beslissen welke rechter bevoegd
is. Zo heeft het EU-hof beslist dat een ambassade op het grondgebied van de ontvangende
staat kan worden gezien als «vestiging» van een zendstaat zodat een werknemer zich
op grond van het EU-recht kan wenden tot zowel een gerecht van de zendstaat als tot
een gerecht van de ontvangende staat.

Volgens het VN-Verdrag inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen,
dat wordt beschouwd als codificatie van internationaal gewoonterecht, kunnen staten
in beginsel geen beroep doen bij de rechter op immuniteit indien het geding een arbeidsovereenkomst
betreft. Hoewel hier enkele uitzonderingen op bestaan heerst in Nederland de opvatting
dat indien het gaat om een puur privaatrechtelijk geschil waarbij de overheid gelijk
staat aan een particuliere werkgever, er geen beroep op immuniteit kan worden gedaan.

De Staat komt dus op grond van internationaal recht meestal geen immuniteit toe voor
niet-Nederlandse rechters in zaken aangespannen door zijn lokale werknemers. De Staat
zal ook niet trachten een beroep te doen op immuniteit waar deze hem niet toekomt.

In artikel 142 RDBZ was bepaald dat door mij overeenkomstig het Algemeen Rijksambtenarenreglement
met de daarin genoemde centrales van verenigingen van ambtenaren en met de Vereniging
Dienst Buitenlandse Zaken (vakbonden) overleg werd gepleegd over de voorgenomen besluiten
tot invoering of wijziging van regels met rechten of verplichtingen van individuele
ambtenaren van mijn ministerie en van lokale werknemers van de Staat. Daarbij kwam
de Nederlandse vakbonden overeenstemmingsrecht toe ten aanzien van voorgenomen besluiten
tot invoering of wijziging van die regels.

In 2018 is besloten het overleg met de vakbonden over de positie van lokale werknemers
niet voort te zetten zodra de verplichting tot dat overleg zou vervallen als gevolg
van de inwerkingtreding van de Wnra. Dit nadat vanuit de lokale werknemers regelmatig
signalen waren ontvangen dat zij zich onvoldoende vertegenwoordigd voelden door de
vakbonden van wie slechts weinig van hen lid zijn, met wie zij zich moeilijk konden
identificeren en met wie zij slechts beperkt communiceerden. Ook drie conferenties
die de afgelopen jaren in Den Haag zijn georganiseerd voor telkens ongeveer twintig
lokale werknemers hadden hierin weinig verbetering gebracht ondanks nauwe betrokkenheid
van de vakbonden. Dit besluit is na genomen na uitvoerig overleg met de vakbonden.

Gekozen is voor directe medezeggenschap van de lokale werknemers in de vorm van de
LESC.

In het – na positief advies van de LESC – vastgestelde reglement voor de LESC is bepaald
dat de LESC bij aanvang adviesrecht heeft ten aanzien van alle aangelegenheden betreffende
sociaal beleid, arbeidsvoorwaarden en organisatorische veranderingen betreffende de
meerderheid van de lokale werknemers. Daarbij is bepaald dat van een negatief advies
van de LESC slechts wordt afgeweken nadat de secretaris-generaal de redenen daarvoor
schriftelijk met de LESC heeft gedeeld en daarover open, reëel en op overeenstemming
gericht overleg met de LESC heeft gevoerd. Daarbij is tevens bepaald dat eind 2020
het overleg met de LESC gezamenlijk geëvalueerd wordt waarna wordt bezien of en zo
ja voor welke aangelegenheden het adviesrecht vervangen zou kunnen worden door instemmingsrecht.

Hierover is door mij en de LESC uitvoerig gecommuniceerd met de lokale werknemers.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok