Brief regering : Tweede meting evaluatieonderzoek AMvB reële prijs Wmo

Nr. 315
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 februari 2020

Hierbij bied ik u de rapportage «Evaluatie AMvB reële prijs Wmo 2015; rapportage tweede meetronde» aan1.

De hoofdpunten van deze brief

• De AMvB reële prijs Wmo 2015, welke sinds 1 juni 2017 van kracht is, wordt geëvalueerd
op de toepassing en het effect ervan in de praktijk. Met deze brief bied ik u de laatste
tussenrapportage aan.

• Deze tussenrapportage heeft geheel betrekking op prijsontwikkeling en volumeontwikkeling
van p x q gefinancierde maatwerkvoorzieningen. Het laat (trend)ontwikkelingen van
de Wmo-hoofdproducten zien in de periode 2015–2019. De tarieven van de hoofdproducten
hebben zich in deze periode niet op dezelfde manier ontwikkeld. De hierbij in de tussenrapportage
geformuleerde hypotheses bieden een mogelijke verklaring en worden in de nu lopende
derde meetronde getoetst.

• In een gezamenlijke duiding benadrukt de bestuurlijke begeleidingscommissie van het
evaluatieonderzoek2 dat op basis van deze tussenrapportage nog geen uitspraak kan worden gedaan over
de hoofdvraag of gemeenten na toepassing van de AMvB bij het vaststellen van de tarieven
voor Wmo dienstverlening rekening houden met de vastgestelde kostprijselementen, hiervoor
dient de eindrapportage te worden afgewacht.

• Na de derde meetronde wordt de eindrapportage van het onderzoek opgesteld, welke ik
naar verwachting eind mei 2020 aan uw Kamer zal kunnen zenden.

Gezamenlijk duiding van het onderzoek

Sinds 1 juni 2017 is de AMvB Reële prijs Wmo 2015 van kracht. De AMvB geeft nadere
regels die invulling geven aan de gemeentelijke opdracht om regels te stellen ter
waarborging van een goede verhouding tussen de prijs voor de levering

van een voorziening en de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit van diezelfde
voorziening. Doel van de AMvB is dat een reële prijs wordt vastgesteld voor diensten
die in opdracht van het college door derden worden verleend, zodat de kwaliteit en
continuïteit van deze diensten kunnen worden gewaarborgd door het gemeentebestuur
en de gecontracteerde aanbieders. De AMvB stelt hiertoe nadere regels aan de bestaande
verplichting van het hanteren van een reële prijs. De AMvB vereist ook dat deze binnen
drie jaar wordt geëvalueerd.

De rapportage die nu voorligt voorziet in een uitgebreide beantwoording van onderzoeksvragen:

• Wat is de prijsontwikkeling voor de Wmo-dienstverlening voor de jaren 2015 t/m 2019
(vraag 3)?

• Wat is de volumeontwikkeling van de ingekochte Wmo-dienstverlening over de jaren 2015
t/m 2019 (vraag 4)3?

De bestuurlijke begeleidingscommissie van het evaluatieonderzoek hecht er waarde aan
te benadrukken dat deze rapportage een (trend)ontwikkeling laat zien van zowel tarieven
als volumes van maatwerkvoorzieningen binnen de Wmo 2015.

Hiermee is nog geen uitspraak te doen over de hoofdvraag in hoeverre de AMvB ervoor
zorgt dat gemeenten na toepassing ervan rekening houden met de vastgestelde kostprijselementen
bij het vaststellen van de tarieven voor Wmo-dienstverlening. Voor een goed begrip:
in deze rapportage en in de eindrapportage zullen geen uitspraken gedaan worden over
de vraag of een reële vergoeding wordt gegeven of wat een juiste (minimale) hoogte
van tarieven voor Wmo-voorzieningen is. Een dergelijk onderzoek is niet mogelijk gezien
de verscheidenheid in de specificaties en contractering van voorzieningen. Het doel
van de AMvB is ook niet om te komen tot een normerend tarievenkader.

Het is een instrument in het proces te komen tot een reëel tarief op lokaal niveau,
op basis van te hanteren (kost)prijselementen en een wederzijdse verplichting tussen
gemeenten en aanbieders tot transparantie. In het kader van dit onderzoek kan uiteindelijk
wel per hoofdproduct in kaart gebracht worden welke kostprijselementen gemeenten wel
en niet hebben meegenomen, op basis van welke bron(nen) gemeenten deze kostprijselementen
hebben vastgesteld, of gemeenten bij de vaststelling van kostprijselementen zorgaanbieders
hebben geconsulteerd en wat gemeenten met de input van aanbieders hebben gedaan. Dit
zal in eindfase van de evaluatie worden betrokken.

De tussenrapportage laat duidelijk de (trend)ontwikkelingen van de afgelopen jaren
zien. Op basis van deze ontwikkelingen zijn hypotheses geformuleerd die de ontwikkelingen
in de tarieven mogelijk verklaren. Deze hypotheses zullen in de laatste fase van het
onderzoek getoetst worden. Op de vraag in hoeverre de geconstateerde (trend)ontwikkelingen
zijn toe te schrijven aan de werking van de AMvB zijn zoals gezegd nu nog geen uitspraken
te doen. Ook dit element zal worden meegenomen in de laatste fase van het onderzoek
en een plek krijgen in de eindrapportage.

Opzet onderzoek

In het meerjarige evaluatieonderzoek AMvB reële prijs Wmo 2015 wordt over meerdere
jaren, in drie fases, bezien hoe de AMvB door gemeenten en aanbieders wordt toegepast.
In het onderzoek wordt breed gekeken naar de toepassing van de AMvB voor alle Wmo-voorzieningen
aan de hand van een hoofdvraag en een veertiental deelvragen4.

In de eerste (volledige) tussenrapportage is een eerste beeld gepresenteerd van de
meer kwalitatieve vragen van het onderzoek; deze rapportage en de begeleidende brief
heeft uw Kamer op 24 juni 2019 ontvangen5. De rapportage gaf onder andere inzicht in hoe gemeenten aan de slag zijn gegaan
met de implementatie van de AMvB en het proces om te komen tot reële tarieven.

Een belangrijke constatering uit de eerste meting van het evaluatieonderzoek was dat
eind 2018, als gevolg van de looptijd van contracten en de datum van inwerkingtreding
van de AMvB, nog niet alle gemeenten «AMvB-plichtig» waren. Verder werd duidelijk
dat in gemeenten die in de periode tot eind 2018 nieuwe aanbestedingen hadden aangekondigd
of bestaande contracten verlengd hadden, de ervaringen met de toepassing van de AMvB
wisselend waren, zowel vanuit gemeentezijde als vanuit de zijde van aanbieders. Gemeenten
gaven hierbij aan dat door de toepassing van de AMvB de juiste discussie met aanbieders
op lokaal niveau gevoerd wordt. Gemeenten en aanbieders waren nog niet onverkort positief
over de toepassing van de AMvB. In sommige gemeenten zou het gesprek over kostprijselementen
zelfs hebben geleid tot een verharding van de relatie tussen de gemeente en de zorgaanbieder.
Dit beeld werd onderschreven door de eindrapportage van de onafhankelijk deskundige
van de Regiegroep reële prijs.

Onderzoeksvragen 3 en 4 van het onderzoek (zie hierboven) werden in de rapportage
over de eerste meting nog niet helemaal beantwoord. Derhalve is op advies van de technische
en de bestuurlijke begeleidingscommissie6 de opzet van de tweede fase van het onderzoek aangepast. De tweede fase heeft het
onderzoeksbureau volledig benut om de juiste en voldoende informatie te verzamelen
en te analyseren om de betreffende deelvragen te kunnen beantwoorden. Hypotheses over
de belangrijkste mogelijke verklaringen voor de geconstateerde trends werden geformuleerd
op basis van de uitkomsten van de enquête onder gemeenten7 en expertbijeenkomsten met materiedeskundigen (aanbieders en gemeenten).

Bevindingen tweede meetronde

In deze rapportage wordt een analyse gepresenteerd van maatwerkvoorzieningen die gemeenten
via de zogenaamde p x q financieringsmethodiek bekostigen, waarbij de uitvoerder uren
dienstverlening levert (q) tegen een vastgestelde prijs (p). De AMvB is ook opgesteld
met deze financieringsvorm in gedachten. Bij 25 van de gemeenten die in de enquête
voor de eerste meetronde hadden ingevuld

dat zij op één of meer Wmo-producten resultaat- of populatiebekostiging hanteren (resp.
22 en 3 gemeenten), is informatie over de prijsontwikkeling gevraagd. De tarieftrends
blijken bij de verschillende producten qua richting niet af te wijken van p x q financiering.
Kanttekening bij deze constatering is de beperkte omvang van de beschikbare data8. In de eindrapportage wordt nader op de toepassing van de AMvB in relatie tot deze
financieringsvormen ingegaan.

Prijsontwikkeling op p x q gefinancierde maatwerkvoorzieningen

In het onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen zes hoofdproducten, namelijk: (1)
Hulp bij het huishouden, (2) Individuele begeleiding, (3) Groepsbegeleiding/dagverzorging,
(4) Kortdurend verblijf, (5) Beschermd wonen en (6) Vervoer. Daarbij is rekening gehouden
met de grote productvariatie(s) binnen deze hoofdproducten, die zich steeds vaker
voordoet. De tarieven van deze producten hebben zich in de periode 2015–2019 niet
op dezelfde manier ontwikkeld. Er is zowel een stijging als een daling in de tarieven
voor de hoofdproducten te zien. Zo is voor het hoofdproduct hulp bij het huishouden
vanaf 2018 een substantiële tariefstijging waarneembaar. Voor individuele begeleiding
ligt het tarief ten opzichte van 2015 op een nagenoeg gelijk niveau. De per hoofdproduct
geformuleerde hypothesen geven een mogelijke verklaring voor deze tariefontwikkelingen.
Bij hulp in het huishouden is in 2018 bijvoorbeeld een nieuwe loonschaal ingevoerd,
die een relatief groot effect heeft gehad op de tarieven. Voor andere producten zijn
de arbeidsvoorwaarden de afgelopen jaren in mindere mate gewijzigd, maar zijn er weer
andere ontwikkelingen die de ontwikkelingen in de tarieven mogelijk verklaren.

Ten aanzien van het hoofdproduct vervoer, waarvoor u tijdens het AO Wmo van 26 juni
2019 mijn aandacht heeft gevraagd, wordt in de rapportage uiteengezet welke inzet
is gepleegd om voldoende en betrouwbare informatie op te halen om ook voor dit product
inzichtelijk te maken welke tariefontwikkelingen zich hebben voorgedaan. Het databestand
van kennisplatform CROW bevat echter uitsluitend gegevens over de jaren 2017 en 2019
en bij de enquête is de bruikbare respons te laag gebleken, zodat mede op advies van
de onderzoekstechnische begeleidingscommissie in deze rapportage geen tarieftrend
of andere informatie op basis van de beschikbare data is opgenomen. Daarbij speelt
mee dat vervoer doorgaans Europees wordt aanbesteed, meerdere gemeenten in inkoopcombinaties
samenwerken, er aanvullende kostprijselementen zijn, kilometertarieven worden gehanteerd
en de NEA-index9 wordt gebruikt voor indexering, zodat het afwijkt van andere Wmo-producten. Ik onderschrijf
dat het onwenselijk is dat er een beeld ontstaat op basis van onvoldoende en/of onvoldoende
betrouwbare gegevens. Het is in deze evaluatie uiteraard essentieel om wel ook een
beeld te krijgen van het effect van de AMvB op de vervoertarieven. In de derde meetronde
worden daartoe verdiepende interviews afgenomen met vervoerders en adviseurs rondom
de inkoop van vervoersdiensten door gemeenten. Op basis van deze interviews worden
hypothese(s) geformuleerd en deze worden getoetst in een enquête die via CROW rechtstreeks
bij de inkoopcombinaties wordt uitgezet.

Voor het evaluatieonderzoek is het uiteraard van belang dat voor alle hoofdproducten wordt gekeken naar een relatie tussen de AMvB en de tarieftrends.
Op na de inwerkingtreding van de AMvB uitgeschreven nieuwe aanbestedingen en contractverlengingen
zijn gemeenten gehouden aan de bepalingen uit de AMvB. Een verband tussen tarieftrends,
nieuwe aanbestedingen en de AMvB wordt daarom in de derde meetronde nader onderzocht,
door middel van een verder verfijnde paneldata-analyse en door het bevragen van gemeenten
over hun aanbestedingsproces en de wijze waarop ze rekening houden met de AMvB. Daarbij
zal ook oog zijn voor ontwikkelingen op lokaal niveau, die een verklarende factor
kunnen zijn in het tot stand komen van de tarieven. De AMvB houdt hier immers ook
rekening mee.

Volumeontwikkeling op p x q gefinancierde maatwerkvoorzieningen

Ten aanzien van volumeontwikkelingen op p x q gefinancierde maatwerkvoorzieningen
gaat de tussenrapportage in op de volumeontwikkelingen per hoofdproduct in de periode
2015–2018. De analyse is gebaseerd op CAK-data over de periode tot en met 2018. CAK-data
over volumes voor het jaar 2019 zijn op dit moment nog niet beschikbaar.

Bij individuele begeleiding is sprake van een stijgende volumetrend, net als bij beschermd
wonen. Dat is opvallend, omdat bij de meeste andere geanalyseerde zorgproducten een
vlakke of (licht) dalende volumetrend is te zien. Gemeenten zien bij individuele begeleiding
als voornaamste reden een stijgende zorgvraag, mede als gevolg van ambulantisering
van de GGZ (die ook al voor 2015 in gang is gezet) en de ambulantisering en extramuralisering
van beschermd wonen (die na 2015 in gang is gezet). Dit betekent minder opnames van
GGZ-cliënten in een kliniek en meer thuiswonende cliënten met een psychische problematiek
die een vorm van individuele begeleiding nodig hebben. De geraadpleegde materiedeskundigen
onderschrijven de verklaringen die de gemeenten in de enquête hebben gegeven.

Rekentool en indexatie

Zoals vermeld in mijn brief van 24 juni 201910, hebben deelnemers van de bestuurlijke begeleidingscommissie met elkaar gesproken
over een gezamenlijke vervolginzet in de vorm van de ontwikkeling van een rekentool
voor reële prijzen en indexatieafspraken. Dit staat los van het evaluatieonderzoek.

De partijen hebben afgesproken toe te werken naar een toekomstbestendige rekentool
voor hulp in de huishouding en voor individuele begeleiding die op een eenduidige
wijze beschikbaar kan worden gesteld aan aanbieders en gemeenten. De lessen die uit
de ontwikkeling van deze rekentool kunnen worden getrokken, zijn ook bruikbaar voor
de doorontwikkeling van bestaande rekentools voor andere vormen van ondersteuning.
Met de afgesproken inzet willen de betrokken koepelorganisaties bevorderen dat gesprekken
over de invulling van de AMvB reële prijs op lokaal niveau op een constructieve inhoudelijke
manier kunnen worden gevoerd.

De VNG heeft samen met de koepels de afgelopen periode een opdrachtformulering gemaakt
voor een breed toepasbare rekentool voor reële prijzen, in eerste instantie voor hulp
in de huishouding en voor individuele begeleiding. In een latere fase kan een dergelijke
rekentool ook voor andere Wmo-ondersteuningsproducten gerealiseerd worden. De opdracht
is inmiddels verleend en de ontwikkeling van de rekentool is onlangs van start gegaan.
De ontwikkeling wordt begeleid door een klankborgroep bestaande uit VNG, ZorgthuisNL,
Actiz, VGN en GGZ Nederland. De rekentool zal naar verwachting in mei beschikbaar
komen.

Tevens hebben de bij de bestuurlijke begeleidingscommissie aanwezige koepelorganisaties
gesproken over een gezamenlijke richtlijn voor loon-en prijsindexatie. Indexatie is
een onderdeel van reële tarieven, zodat verwacht mag worden dat gemeenten en aanbieders
goede indexatieafspraken maken. De gedachte is om tot een gezamenlijke richtlijn voor
loon- en prijscompensatie te komen, waarnaar in contracten kan worden verwezen en
waardoor ontwikkelingen in cao-afspraken en indexatie van tarieven beter met elkaar
in de pas lopen. In mijn brief van 7 november 201911 heb ik uw Kamer hierover geïnformeerd. De VGN wil jaarlijks in mei en december (gekoppeld
aan de circulaire van die maand) een bericht op haar site plaatsen met de gehanteerde
loon-en prijsbijstellingspercentages in de zorg. Gemeenten krijgen hiermee richting
bij de te hanteren indexatiepercentages bij de inkoop van jeugdhulp- en Wmo-aanbieders.
De VNG heeft de achterban hierover in de ledenbrief van december 2019 geïnformeerd.

Vervolg

In de rapportage die voorligt wordt ook ingegaan op wat in de derde en laatste meetronde
wordt gedaan om in de eindrapportage tot beantwoording van de hoofdvraag en de 14
deelvragen van het evaluatieonderzoek te kunnen komen. Hiervoor is al aangegeven dat
met de laatste meetronde informatie wordt opgehaald om de invloed van de AMvB op tariefontwikkelingen
te kunnen duiden en onderbouwen, te midden van andere mogelijke verklarende factoren.
Dat is immers het hoofddoel van de evaluatie. Hiertoe wordt in ieder geval een paneldata-analyse
uitgevoerd van de tariefontwikkelingen en wordt onder gemeenten een enquête uitgezet
waarin zij worden bevraagd op hun aanbestedingsproces en de wijze waarop zij daarbij
al dan niet rekening hebben gehouden met de AMvB. Voor een zo hoog mogelijke respons
in deze laatste meetronde op kwalitatieve beleidsmatige informatie, wordt deze enquête
niet alleen onder eerdere respondenten uitgezet, maar onder alle 355 gemeenten.

Met deze brief heb ik u de tweede rapportage van de evaluatie AMvB reële prijs aangeboden.
Aangezien de rapportage zich richt op twee deelvragen en duidelijk het karakter heeft
van een tussenrapportage, is het belangrijk om duidelijk te zijn over wat deze rapportage
inhoudt en wat in de eindrapportage mag worden verwacht. De in deze brief opgenomen
gemeenschappelijke duiding is niet alleen van de bestuurlijke begeleidingscommissie,
maar wordt nadrukkelijk ook door mij onderschreven. De tussenrapportage laat (trend)ontwikkelingen
van de afgelopen jaren zien, maar voor een compleet beeld op basis waarvan conclusies
getrokken kunnen worden ten aanzien van de AMvB zal de eindrapportage afgewacht moeten
worden. Ik kijk uit naar de antwoorden in de eindrapportage en verwacht deze eind
mei 2020, conform de evaluatiebepaling in de AMvB zelf, met mijn inhoudelijke reactie
aan uw Kamer te kunnen sturen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge