Brief regering : Evaluatie arbobeleidsagenda 2012 en ArboVisie 2040

Nr. 374 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 februari 2020

Aan uw Kamer is gemeld dat dit jaar de beleidsdoorlichting plaatsvindt van artikel
1 van de begroting betreffende de Arbeidsmarkt. Ter voorbereiding daarvan worden diverse
onderzoeken uitgevoerd. De synthese van deze onderzoeken leidt tot een rapport dat
u in de zomer van 2020 ontvangt.1 Het bijgevoegde evaluatierapport naar de uitvoering van de (arbo)beleidsagenda uit
2012 en het onderzoek naar het arbobeleid in de praktijk2 vormen beide input voor deze beleidsdoorlichting. De resultaten van deze onderzoeken
en de uitkomsten van de lopende beleidsdoorlichting benut ik om het beleid op het
terrein van de arbeidsomstandigheden te herijken. Ik heb het voornemen om tot een
Arbovisie te komen met als tijdshorizon 2040.

Ik ga hier kort in op de resultaten van de onderzoeken en vervolgens geef ik aan hoe
ik wil komen tot een Arbovisie 2040.

1. Evaluatie van de arbobeleidsagenda 2012

In 2012 heeft het toenmalige kabinet een (arbo)beleidsagenda aan de Kamer gestuurd.3 In deze agenda gaf het kabinet haar visie op de ontwikkeling van het stelsel voor
gezond en veilig werken voor de komende jaren en formuleerde het een aantal activiteiten
om het stelsel vitaal te houden. De eerder ingezette koers van een terughoudende overheid
werd verder doorgezet. Deze activiteiten waren gericht op het efficiënter functioneren
van het stelsel voor veilig en gezond werken door partijen meer verantwoordelijkheid
te geven. Daarbij is van belang dat bij het opstellen van de agenda het toenmalige
kabinet zich genoodzaakt zag te bezuinigen op de overheidsuitgaven. Dit was een randvoorwaarde
bij het formuleren van de ambities in de beleidsagenda. De Minister van SZW zond de
Tweede Kamer in maart 2011 een brief waarin op hoofdlijn werd aangegeven hoe de taakstelling
voor het SZW-domein zou worden ingevuld.4

De in de agenda opgenomen activiteiten en maatregelen zijn in te delen naar drie kerntaken
die de overheid voor zich zag:

– Wet- en regelgeving

– Informatievoorziening- en uitwisseling

– Toezicht en handhaving.

De Beleidsonderzoekers hebben de opdracht gekregen de uitvoering van de beleidsagenda
te evalueren aan de hand van de volgende hoofdvragen: Welke activiteiten zijn uitgevoerd
in het kader van gezond en veilig werken, en in hoeverre sluit dit aan bij de voornemens
uit de beleidsagenda en tot welke resultaten heeft dat geleid? Ook is gevraagd indicatief
te schetsen in welke mate de uitvoering en resultaten hebben bijdragen aan het verwezenlijken
van de kabinetsvisie.

Ik vat de onderzoeksbevindingen hier kort samen. Voor een uitgebreidere beschrijving
verwijs ik naar het bijgesloten rapport.

Wet- en regelgeving

In de beleidsagenda was het voornemen geformuleerd om door te gaan met de vereenvoudiging
van wetgeving. Nationale regels waaraan geen Europese wetgeving ten grondslag lag
dienden te worden heroverwogen. Ten aanzien van deze «nationale kop» zijn inspanningen
gepleegd om de wet- en regelgeving te vereenvoudigen. Dat heeft geleid tot een beperkt
aantal simplificaties.

Ten aanzien van de Europese arboregelgeving streefde het kabinet naar een aanpassing
naar Nederlands model, waarbij de nadruk ligt op doelvoorschriften en grenswaarden
en vrijheid aan werkgevers en werknemers om deze nader in te vullen. De beleidsagenda
behelsde ook het voornemen in te zetten op meer Europese grenswaarden tegen de blootstelling
aan gevaarlijke stoffen op het werk. Mede door Nederlandse inzet zijn in de afgelopen
jaren zo’n 25 Europese grenswaarden tot stand gekomen die bescherming bieden tegen
blootstelling aan kankerverwekkende stoffen.

De beleidsagenda had als voornemen de arbodienstverlening te versterken. Het ging
daarbij onder meer om preventie (bijvoorbeeld versterking van de deskundigheid en
positie van preventiemedewerkers) en de begeleiding van werknemers bij ziekte (bijvoorbeeld
verbeterde samenwerking bedrijfsgeneeskundige zorg en curatieve zorg). Met name het
niet-unanieme advies van de SER in 2014 was daarbij van belang.5 Dat advies gaf aan dat er onvoldoende draagvlak was voor een stelselwijziging. Er
werd daarom binnen de kaders van het bestaande stelsel gewerkt. In 2017 is daarop
een wijziging in de Arbowet ingevoerd die de positie van de bedrijfsarts verstevigde
en de positie van de preventiemedewerker expliciteerde. Deze wetswijziging wordt momenteel
aan een separate evaluatie onderworpen. De oplevering daarvan wordt verwacht in het
tweede kwartaal van 2020.

Arbocatalogi bevatten afspraken tussen sociale partners op sectoraal niveau over de
wijze waarop wettelijke bepalingen goed kunnen worden nageleefd. Goede arbocatalogi
kunnen daarom leiden tot betere arbeidsomstandigheden, betere naleving en minder lasten
voor werkgevers. Ter bevordering van de inzet van arbocatalogi is een subsidieregeling
opgezet. Er zijn in de afgelopen jaren jaarlijks tussen de 30 en 60 nieuwe, vernieuwde
of uitgebreide arbocatalogi door de Inspectie getoetst. Er zijn nu iets meer getoetste
arbocatalogi dan in 2012 (152 ten opzichte van 145). Circa 16–20% van de werkgevers
geeft aan een arbocatalogus te gebruiken. Door de onderzoekers wordt daarbij opgemerkt
dat sociale partners niet altijd overtuigd zijn van de kwaliteit en gebruiksvriendelijkheid
van arbocatalogi, en de vraag stellen in welke mate het instrument doorwerkt naar
de werkvloer.

Een volgend belangrijk punt uit de beleidsagenda was het vereenvoudigen van het proces
van schadevergoeding. Er is de afgelopen jaren uitgebreid gesproken met sociale partners
en andere partijen. Dit heeft nog niet geleid tot een effectieve en gedragen oplossing.
Inmiddels is de Commissie Heerts geïnstalleerd die als opdracht heeft voorstellen
te doen over het verbeteren van de mogelijkheid om schade te verhalen bij beroepsziekten
als gevolg van blootstelling aan gevaarlijke stoffen. Het advies van deze Commissie
wordt voor 1 april 2020 verwacht.6

Informatievoorziening en -uitwisseling

In de beleidsagenda heeft het kabinet aangegeven de stakeholders op het gebied van
gezond en veilig werken meer te willen betrekken bij het ontwikkelen van beleid en
het prioriteren van kennisactiviteiten. Daartoe werd een forum gestart dat enkel in
de beginperiode bijeen is gekomen. De bredere gedachte om partijen te betrekken bij
de beleidsvorming en kennisontwikkeling is echter wél levend gehouden, resulterend
in een groot aantal overleggen op deelterreinen met een brede groep belanghebbenden.
Verder hebben de sociale partners in de Stichting van de Arbeid gezamenlijk de Werkgroep
Arbo & Vitaliteit ingericht waar de partners zowel eigen initiatieven nemen als voor
de overheid als gesprekspartners dienen voor de ontwikkeling van beleidsinitiatieven.

Toezicht en handhaven

Het kabinet stelde zichzelf ook tot doel meer risico-gestuurd te werken en strenger
te straffen bij de handhaving. Toezicht was daarbij het sluitstuk van een goed functionerend
arbostelsel. Meer ruimte voor partijen werd in het vooruitzicht gesteld, maar ook
stevig aanpakken als die ruimte niet passend zou worden gebruikt. Daartoe zouden hogere
boetes en zwaardere straffen bij overtredingen worden ingevoerd. Het actieve toezicht
zou selectiever worden. De afgelopen jaren is ingezet op strenger straffen. De uitvoering
van dit voornemen is echter volgens de onderzoekers niet goed van de grond gekomen.
Debet daaraan zijn taakstellingen die de Inspectie in de jaren na 2012 heeft moeten
verwerken, waardoor relatief veel aandacht is gegaan naar reactief toezicht (bijvoorbeeld
het onderzoeken van ongevallen) en juridisering van de handhaving.

Sinds 2018 heeft dit kabinet daarentegen weer geïnvesteerd in inspectiecapaciteit.
In het regeerakkoord is een stevige versterking opgenomen van de inspectieketen overeenkomstig
het Inspectie Control Framework (ICF). Het is een versterking die oploopt tot € 50,5
miljoen structureel per jaar. Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de brief over de
uitbreiding van de inspectieketen7

Onderdeel van deze versterking is herstel van de balans tussen reactief en actief
toezicht op de arbeidsomstandigheden en intensivering op het gebied van toezicht op
blootstelling aan gevaarlijke stoffen. Daarmee wordt invulling gegeven aan risico-gericht
toezicht.

Conclusie

De onderzoekers concluderen dat de in de beleidsagenda genoemde maatregelen in het
algemeen zijn uitgevoerd. De resultaten zijn op onderdelen echter achtergebleven.
Het beschermingsniveau van de werknemers lijkt in deze periode volgens de onderzoekers
wel stabiel gebleven. De nadruk in de beleidsagenda lag volgens de onderzoekers op
efficiency en toedeling van verantwoordelijkheden. De beleidsagenda werd enerzijds
bepaald door de gedachte van zelfregulering en doelsturing en anderzijds door de genoemde grote bezuinigingsopdracht.

De onderzoekers schetsen in hun rapportage overall een herkenbaar beeld van de ontwikkelingen
in die bestudeerde periode. Dat geldt eveneens voor de conclusies die zij trekken.
Het gegeven dat ondanks alle inspanningen nog steeds elk jaar 4100 mensen overlijden
en andere mensen ziek worden als gevolg van onveilige of ongezonde arbeidsomstandigheden,
maakt dat het noodzakelijk is het huidige beleid tegen het licht te houden. De opgave
daarbij is hoe in gezamenlijkheid met alle verantwoordelijke partijen in het arbobeleid
tot een betere maatschappelijke uitkomst gekomen kan worden.

Daarbij merk ik op dat de beleidsagenda destijds in hoge mate beïnvloed werd door
taakstellingen van het toenmalige kabinet. Het huidige kabinet heeft vanwege het grote
belang van gezonde en veilige arbeidsomstandigheden op basis van het Inspectie Control
Framework (ICF) reeds besloten tot een extra investering in het toezicht op dit terrein.
Verder wil ik u erop wijzen dat de onderzoekers in hun rapport interessante aanbevelingen
doen voor een volgende beleidsagenda. Zo suggereren zij bijvoorbeeld dat de overheid
niet alleen zou moeten inzetten op zelfregulering en andere zachte instrumenten. Zij
adviseren ook om een breder pakket aan interventies te hanteren en om te overwegen
ambities te formuleren in plaats van inputdoelstellingen. Bij het formuleren van een
nieuwe visie is het belangrijk om dit soort suggesties mee te nemen in de voorbereiding.

2. Arbobeleid in de praktijk

In de Kamerbrief van 21 december 2018 over de risico’s van blootstelling aan gevaarlijke
stoffen op het werk en de noodzaak tot meer en betere preventie, heb ik aangegeven
u te informeren over de uitkomsten van een onderzoek naar de werking van de arbobeleidscyclus
in bedrijven.8 Dit onderzoek is inmiddels door TNO uitgevoerd (bijgevoegd).

Het onderzoek richtte zich op de vraag hoe werkgevers omgaan met de verplichtingen
uit de Arbowetgeving. Daarvoor is onder meer een enquête onder bedrijven uitgevoerd.
De resultaten uit de enquête geven aan dat werkgevers en deskundigen intrinsiek gemotiveerd
zijn om van hun bedrijf een veilige en gezonde plek te maken. De arboregelgeving wordt
daarbij echter niet altijd als een praktisch middel gezien. Bedrijven hebben vaak
geen kennis over hun verantwoordelijkheden en weten vaak ook niet hoe ze de vraagstukken
moeten aanpakken. Hierdoor reageren werkgevers vooral op de actualiteit en worden de wettelijke verplichtingen vaak los van
elkaar uitgevoerd. Arbobeleid blijkt in de praktijk dus vaak geen cyclisch proces.

Verder blijkt de aanwezigheid van een RI&E, een preventiemedewerker en een arbodienst
samen te hangen met het uitvoeren van het cyclische proces. Een actieve brancheorganisatie
en toegang tot een bedrijfsarts lijken het inzicht van de werkgever in het cyclische
proces ten goede te komen. Deze stimulerende factoren ontbreken in de praktijk echter
vaak. Ook het meenemen van de medewerkers in het proces van het opstellen en uitvoeren
van een arbobeleid blijkt gunstig te werken. Een ondernemingsraad is echter in veel
van de daartoe verplichte bedrijven niet ingesteld.

Werkgevers en interne deskundigen van zowel kleine als grotere bedrijven die met gevaarlijke
stoffen werken, ervaren deze en aanpalende regelgeving met betrekking tot gevaarlijke
stoffen, als ingewikkeld en onoverzichtelijk. De in de huidige studie betrokken bedrijven
hebben vaak ontoereikende expertise voor de omgang met gevaarlijke stoffen in huis.
Het werken met gevaarlijke stoffen behoort doorgaans niet tot het primaire proces
in bedrijven. Deze bedrijven blijken moeite te hebben met het meten van de blootstelling
aan gevaarlijke stoffen, voornamelijk als het gaat om het meten van individuele blootstellingen.

Ik vind het belangrijk om van deze ervaringen uit de praktijk van bedrijven kennis
te nemen en vind het spijtig te constateren dat alle goede voornemens ten spijt veel
bedrijven achterblijven op het gebied van preventie op de werkvloer.

Deze ervaringen zijn overigens ook in lijn met de bevindingen rondom het uitvoeren
van de RI&E waarover ik u in mijn brief van 12 juli 2019, en zeer recent nog in die
van 29 januari 2020 geïnformeerd heb.9 10 Wat betreft de hier benoemde knelpunten zijn er aspecten die deels al worden opgepakt.
Middels bewustwording, voorlichting, kennisdeling en het stimuleren en ondersteunen
van werkgevers en werknemers bied ik ondersteuning voor meer en betere preventie.
Bijvoorbeeld via het Programma Preventie Beroepsziekten, de aanpak om de naleving
van de RI&E met name in het midden- en kleinbedrijf te verhogen en de werkwijzer gevaarlijke
stoffen die de arboregelgeving op het terrein van gevaarlijke stoffen en de taken
en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen beter inzichtelijk gaat maken.

In reactie op het rapport over de werking van de arbobeleidscyclus in bedrijven gaven
de sociale partners in de Stichting van de Arbeid aan dat de systematische aanpak
van de preventie bevorderd moet worden door in te zetten op de aanwezigheid van een
RI&E, een arbodienst, een preventiemedewerker of een ondernemingsraad in een bedrijf.
Tegen de achtergrond van de conclusie van de hiervoor weergegeven beleidsevaluatie,
waarbij naast zelfregulering geadviseerd wordt een breder pakket van interventies
te hanteren, is het belangrijk om goed te kijken welke aanpassingen nodig zijn wat
betreft de inzet van werkgevers,

branche- en sectororganisaties, sociale partners en de overheid om tot betere resultaten
te komen.

Naast de reguliere inzet op het terrein van de naleving van de RI&E en het verbeteren
van de arbobeleidscyclus door zowel sociale partners als het ministerie, neem ik dit
vraagstuk van het verbeteren van de werking van de preventiecyclus nadrukkelijk mee
bij de ontwikkeling van toekomstig beleid.

3. De Arbovisie 2040

In de eerste helft van 2020 wordt de SZW-brede beleidsdoorlichting uitgevoerd van
Artikel 1 Arbeidsmarkt. Een externe partij zal een doorlichting uitvoeren naar de
effectiviteit en efficiency van de door SZW ingezette middelen. Deze doorlichting
richt zich op een aantal beleidsterreinen, waaronder het terrein van de arbeidsomstandigheden.
De beleidsdoorlichting zal mede gebaseerd worden op de in deze brief toegelichte onderzoeken.

Ik wil de uitkomsten van deze SZW-brede doorlichting benutten voor een herijking van
het arbobeleid, en benutten voor het ontwikkelen van een nieuwe Arbovisie 2040.

Op 20 december 2019 heeft de voorzitter van de SER de verkenning «Diversiteit arbeidsrelaties
en arbeidsomstandigheden» aan de Minister en Staatssecretaris van SZW aangeboden.11 De SER signaleert dat het stelsel van gezond en veilig werken een gelijk beschermingsniveau
voor alle werkenden beoogt, maar dat in de praktijk verschillen bestaan in de arbeidsomstandigheden
van werkenden in verschillende arbeidsrelaties. Deze verschillen hebben te maken met
de aard van de arbeidsrelatie of het werk en de door partijen ervaren verantwoordelijkheden
ten aanzien van arbeidsomstandigheden. Recent heeft ook de Commissie Regulering van
werk in haar rapport gewezen op onder meer de problematische aspecten van (al te)
flexibele arbeidsrelaties.12 Met het oog op gelijke arbeidsomstandigheden voor alle werkenden doet de SER enkele
aanbevelingen:

– Met voorlichting moeten werkgevers en werknemers beter bewust worden gemaakt van hun
verantwoordelijkheid voor gezond en veilig werken;

– De Inspectie SZW heeft capaciteit nodig voor handhaving;

– In de eerstelijnsgezondheidszorg moet meer aandacht komen voor arbeidsomstandigheden;

– Sectoren en bedrijven kunnen gezamenlijk afspraken maken over arbeidsomstandigheden
voor alle werkenden.

Ik vind dit een belangrijke verkenning, en neem ook deze bevindingen mee bij het ontwikkelen
van toekomstig beleid. Ook de resultaten uit het evaluatieonderzoek over de beleidsagenda
2012, het onderzoek naar het arbobeleid in de praktijk in bedrijven, en andere signalen
over de effectiviteit van het stelsel worden daarbij benut. Tevens worden de resultaten
van een lopende evaluatie over de wijziging van de arbeidsomstandighedenwet (2017)
meegenomen.

Ik verwacht u in oktober nader te kunnen informeren over mijn voornemens op dit punt,
en zal dan ook ingaan op de wijze waarop de werking van de preventiecyclus verbeterd
kan worden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark