Brief regering : Kabinetsappreciatie van het nieuwe onderhandelingsvoorstel (negotiating box) over het EU Meerjarig Financieel Kader 2021-27

Nr. 1523
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 februari 2020

Zoals toegezegd aan uw Kamer in de geannoteerde agenda t.b.v. de Raad Algemene Zaken
van 17 februari en de ingelaste Europese Raad van 20 februari a.s. (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2114), stuur ik u hierbij de kabinetsappreciatie van het nieuwe onderhandelingsvoorstel
(negotiating box) over het EU Meerjarig Financieel Kader 2021–27 dat de voorzitter
van de Europese Raad op 14 februari aan de Raad heeft verspreid. Dit is een vertrouwelijk
Raadsdocument dat voor uw Kamer beschikbaar is in het EU Delegates Portal (5846/20
LIMITE).

In het voorstel ligt het totaalplafond voor het MFK op 1.095 miljard euro; dit komt
overeen met 1,074% van het BNI EU27. Ten opzichte van het Commissievoorstel (1.135
miljard euro, 1,11% BNI EU27) verlaagt dit voorstel het MFK met 40 miljard euro. In
vergelijking tot het vorige voorstel, van het Finse Voorzitterschap, neemt de omvang
echter toe met 7,5 miljard euro. Ter vergelijking: het huidige MFK heeft een omvang
1,03% BNI EU28. Dit is inclusief het Europees Ontwikkelingsfonds, dat in het voorstel
voor het volgende MFK onder het MFK-plafond wordt gebracht.

Het kabinet waardeert de poging van de voorzitter van de Europese Raad om een akkoord
over het nieuwe MFK te bereiken, maar voor Nederland is dit voorstel niet de weg naar
overeenstemming. Aan de hand van dit voorstel nemen de Nederlandse afdrachten in 2027
op basis van eerste berekeningen toe met circa 2 miljard euro ten opzichte van het
huidige meerjarenpad in de Rijkbegroting. NB. dit betreft een inschatting aan de hand
van beschikbare informatie over de opbouw van inkomstenzijde van de begroting1. Exacte bedragen zijn op dit moment nog niet te noemen, omdat bijvoorbeeld in het
onderhandelingsvoorstel nog geen bedragen voor afdrachtenkortingen zijn opgenomen.
Duidelijk is dat het voorstel ver af ligt van de Nederlandse inzet om een afdrachtenstijging
te vermijden. Het is daarom van belang dat de omvang van het MFK naar beneden wordt
bijgesteld en dat Nederland een substantiële permanente korting krijgt om tot een
voor het kabinet acceptabel resultaat te komen.

Bezuinigingen ten opzichte van het voorstel van het Finse voorzitterschap d.d. 2 december
jl. zijn er op een beperkt aantal terreinen. Er wordt onder meer 7,5 miljard bezuinigd
op de tweede pijler van GLB (tot 73 miljard), 1 miljard op Frontex (tot 5,1 miljard)
en 1 miljard op het programma voor militaire mobiliteit (tot 1,5 miljard). Daarentegen
is een intensivering van 2,5 miljard voorzien voor de eerste pijler van het GLB (tot
257 miljard), stijgt het voorziene budget voor het Europees Defensiefonds met 1 miljard
(tot 7 miljard) en wordt het Just Transition Fund aan het MFK toegevoegd (7,5 miljard
binnen uitgavencategorie 3). Hoewel het totale budget voor cohesiebeleid gelijk blijft
aan het Finse voorstel, vinden binnen de structuurfondsen verschillende verschuivingen
plaats die onder de streep leiden tot een hogere allocatie aan de minst welvarende
en een lagere allocatie aan de meest welvarende lidstaten. De voorziene Europese Vredesfaciliteit,
die buiten het MFK-plafond geplaatst zal worden omdat dit fonds vanwege de bevoegdheidsverdeling
tussen de EU en de lidstaten met bilaterale bijdragen van de lidstaten wordt bekostigd,
stijgt ten opzichte van het Finse voorstel met 3,5 miljard, maar blijft met een budget
van 8 miljard wel onder het Commissievoorstel van 10,5 miljard.

In het voorstel worden zgn. speciale instrumenten buiten het MFK-plafond gefinancierd.
De kabinetsinzet is om het aantal speciale instrumenten te verkleinen en deze onder
het plafond te plaatsen. Een nieuw element is het voorstel voor een kapitaalverhoging
van de Europese Investeringsbank (EIB) van 100 miljard euro (10 mrd volgestort kapitaal
en 90 mrd op te roepen kapitaal) voor investeringen in klimaat en digitalisering.
Nederland ziet in deze context op dit moment niet de nut en noodzaak van deze kapitaalverhoging.

Inhoudelijk zijn in het voorstel verschillende voor Nederland belangrijke elementen
bewaard gebleven, maar is ook een aantal wijzigingen aangebracht. Ten opzichte van
het huidige MFK is nog steeds sprake van een toename van het budget voor nieuwe prioriteiten:
circa 34% van het totaalbudget wordt toegewezen programma’s die zich richten op onderzoek
& innovatie, klimaat, veiligheid en migratie. In het huidige MFK is dit 24%. De positieve
inzet ten aanzien van klimaat die in het Finse voorstel werd geïntroduceerd, een doelstelling
van ten minste 25% klimaatgerelateerde uitgaven gecombineerd met goede borging door
monitoring en Paris Proofing van overige uitgaven, blijft behouden. De koppeling tussen de ontvangst van EU-middelen
en de naleving van rechtsstatelijkheidsbeginselen, ook wel bekend als de conditionaliteit
ten aanzien van rechtsstatelijkheid, is aangepast om grove algemene tekortkomingen
in het behoorlijk bestuur van autoriteiten van lidstaten met betrekking tot rechtsstatelijkheid
aan te kunnen pakken. Omdat sterke conditionaliteiten voor Nederland onlosmakelijk
verbonden zijn met een moderne EU-begroting, zal het kabinet zich voor een effectieve
conditionaliteit ten aanzien van rechtsstatelijkheid blijven inzetten. Dat geldt ook
voor behoud van excellentie en impact als leidende selectiecriteria binnen Horizon
Europe, het voornaamste fonds voor onderzoek en innovatie binnen het MFK. Het is positief
dat deze criteria in het voorstel gehandhaafd blijven.

Binnen cohesiebeleid zijn verschillende aanpassingen gedaan die minder welvarende
lidstaten ten goede komen. Hoewel het onderdeel van de Nederlandse inzet is, dat cohesiebeleid
een sterkere focus heeft op de minst welvarende lidstaten, dient dit wel gepaard te
gaan met een verlaging van het budget voor dit beleidsterrein. Dat is evenwel niet
het geval. Daarnaast wordt meer flexibiliteit geboden aan lidstaten om binnen de landenenveloppe
te schuiven tussen de verschillende structuurfondsen en wordt voor de minst ontwikkelde
lidstaten de eis voor thematische concentratie met betrekking tot innovatie bijgesteld.
Hier is het kabinet geen voorstander van. Het kabinet zou daarnaast graag zien dat
de zgn. macro-economische conditionaliteit behouden blijft.

Binnen het GLB beweegt het voorstel ten aanzien van externe convergentie van hectarepremies
weer richting het oorspronkelijke Commissievoorstel. Op basis van dit voorstel kunnen
lidstaten met directe hectarebetalingen die in 2020 onder 90% van het EU gemiddelde
zitten, dit gat door middel van verdere externe convergentie dichten tot de helft
van het verschil in zes gelijke stappen vanaf 2022. Verschillende lidstaten hebben
om volledige gelijktrekking van hectarepremies gevraagd, terwijl Nederland en anderen
juist geen verdere convergentie willen.

De paragrafen die zien op migratie, veiligheid, extern beleid en administratieve uitgaven
van de EU blijven inhoudelijk grotendeels ongewijzigd ten opzichte van het Finse voorstel,
en zijn daarmee op een aantal inhoudelijke punten in lijn met de Nederlandse inzet.

Aan de inkomstenzijde, de financiering van het MFK, is ook een aantal veranderingen
doorgevoerd. Allereerst ten aanzien van de vergoeding voor de inningskosten van de
invoerrechten: de zogeheten perceptiekostenvergoeding. In het Commissievoorstel werd
deze gehalveerd ten opzichte van het huidige MFK tot 10%. In het nieuwe voorstel wordt
uitgegaan van een perceptiekostenvergoeding van 12,5%. Het kabinet zet mede tegen
de achtergrond van het vertrek van het VK uit de EU in op handhaving van de huidige
20%. Nederland heeft, net als de andere huidige kortingslanden, volgens het voorstel
recht op een korting op de BNI-afdrachten. De hoogte van deze korting wordt niet gespecificeerd,
wel is opgenomen dat deze stapsgewijs afgebouwd wordt. Nederland zet evenwel in op
een substantiële korting voor de gehele duur van het MFK, om een eerlijke lastenverdeling
te waarborgen. Verder wordt de BTW-afdracht behouden, maar verder versimpeld ten opzichte
van het Commissievoorstel. Het kabinet pleit echter voor afschaffing van de BTW-grondslag
omwille van transparante en rechtvaardige afdrachten.

Het voorstel voorziet ook in aanpassingen in de eerder al voorgestelde nieuwe eigen
middelen. Zoals eerder aan uw Kamer overgebracht (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1379), staat het kabinet in algemene zin terughoudend ten opzichte van nieuwe eigen middelen
voor de EU-begroting en let het kabinet bij de vormgeving op behoud van de competentieverdeling
t.a.v. belastingen.

In het voorstel wordt aan de afdracht op basis van niet-gerecycled plastic verpakkingsafval
een compensatiemechanisme toegevoegd voor landen die weinig plastic recyclen. Het
precieze effect in budgettaire zin is nog onduidelijk. Ten tweede wordt de vormgeving
van de afdracht op basis van ETS-opbrengsten van de lidstaten aangepast. Waar eerder
een afdracht als percentage van de ETS-opbrengsten voorgesteld werd, waarbij deze
opbrengsten dus een grondslag voor nationale afdrachten vormde, wordt nu voorgesteld
dat alle ETS-opbrengsten die de gemiddelde jaarlijkse inkomsten per lidstaat overschrijden
worden afgedragen aan de EU. Ten slotte benoemt het voorstel vier voorbeelden van
andere nieuwe eigen middelen die in de loop van het nieuwe MFK verkend zouden moeten
worden: een digitale heffing, een vliegtaks, een carbon border adjustment mechanism
of een Financial Transaction Taks. Deze opties worden niet nader toegelicht en zijn
dus moeilijk te beoordelen.

De Nederlandse inbreng tijdens de Raad Algemene Zaken van 17 februari en de Europese
Raad op 20 februari is erop gericht om, conform de inzet voor een modern en financieel
houdbaar MFK, een verdere verlaging van het totaalplafond te bewerkstelligen en het
belang te benadrukken van een eerlijke verdeling van lasten. Een permanente correctie
op de afdrachten is hiervoor de meest eenvoudige en transparante oplossing. Daarnaast
zal het kabinet zich blijven inspannen voor de ingezette modernisering van de EU-begroting.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok