Brief regering : Kabinetsinzet voor de Conferentie over de Toekomst van Europa

Nr. 33
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 februari 2020

Zoals in de geannoteerde agenda voor de bijeenkomst van de Raad Algemene Zaken van
28 januari jl. is aangekondigd (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2103), ontvangt uw Kamer hierbij een nadere appreciatie van de mededeling van de Europese
Commissie «Vorm geven aan de Conferentie over de Toekomst van Europa»1. De Commissie gaat in de mededeling beperkt in op de structuur van de conferentie.
Tegelijkertijd vordert deze discussie over de vormgeving al wel, mede gezien de resolutie
van het Europees Parlement2 en een discussiestuk van het Kroatisch voorzitterschap van de Raad (DP 5675/20).
Om deze reden gaat het kabinet in deze brief in op de bredere inzet voor de Conferentie
over de Toekomst van Europa dan enkel een appreciatie van de mededeling van de Commissie,
om uw Kamer zo goed en volledig als mogelijk te informeren. Deze appreciatie geldt
dan ook ter vervanging van een BNC-fiche.

Essentie van de mededeling van de Commissie

Het idee voor een Conferentie over de Toekomst van Europa is door toenmalig kandidaat
Commissievoorzitter Von der Leyen op 16 juli 2019 voorgesteld in haar toespraak voor
het Europees Parlement, de «political guidelines»3. De Commissie presenteerde op 22 januari jl. de mededeling hierover met als doel
om een bijdrage te leveren aan de discussie over het mandaat van de conferentie. De
Commissie ziet als doel van de conferentie om een open, inclusief, transparant en
gestructureerd debat met burgers te faciliteren rondom een aantal sleutelprioriteiten
en -uitdagingen. Het proces dient de betrokkenheid van burgers bij de beleidsdoelstellingen van
de Unie, en het draagvlak voor haar besluiten, te versterken. Het inclusieve karakter
uit zich in betrokkenheid van (individuele) burgers, maatschappelijke organisaties,
de Europese instellingen en andere Europese instanties (de Raad, de Europese Commissie,
het Europees Parlement, het Comité van de Regio’s en het Europees Sociaal Economisch
Comité), nationale, lokale en regionale autoriteiten (waaronder parlementen) en andere
belanghebbenden. Alle deelnemers kunnen participeren als gelijkwaardige partners.

De Commissie stelt voor de conferentie te organiseren langs twee inhoudelijke sporen:
een eerste spoor dat zich richt op een beleidsinhoudelijke discussie rond de kerndoelen,
zoals geformuleerd in – maar niet beperkt tot – de zes prioriteiten van de Strategische
Agenda van de Europese Raad4. Een tweede spoor zou zich moeten richten op thema’s gerelateerd aan democratische
processen en institutionele onderwerpen. De Commissie noemt hierbij in het bijzonder
transnationale lijsten voor de verkiezingen van het Europees Parlement, en de benoemingsprocedure
voor de voorzitter van de Europese Commissie. Aangezien de Commissie in de bijzondere
wetgevingsprocedure voor een herziening van de Europese kiesaktegeen formele rol heeft,
ziet het een faciliterende rol voor zichzelf weggelegd en geeft aan bereid te zijn
expertise en capaciteit beschikbaar te stellen.

De conferentie is er op gericht burgers te betrekken bij de beleidsvorming, en de
inbreng te vertalen naar beleid van de EU. Om dat mogelijk te maken doet de Commissie
enkele suggesties over de wijze waarop burgers kunnen worden betrokken. Allereerst
dient de conferentie voort te bouwen op de reeds bestaande instrumenten en ervaringen
van de EU-instellingen en lidstaten met het betrekken van burgers. Te denken valt
aan de burgerdialogen uitgevoerd door de Commissie de afgelopen jaren, en de maatschappelijke
consultaties over de toekomst van de Unie die alle lidstaten – met uitzondering van
het Verenigd Koninkrijk – in 2018 hebben uitgevoerd. Aan deze bestaande instrumenten
kunnen nieuwe methoden worden toegevoegd, om het publiek nog beter te bereiken en
te betrekken bij de conferentie. Enkele voorbeelden worden genoemd, zoals «deliberatieve
panels», een meertalig digitaal platform en de organisatie van andere aan de conferentie
gerelateerde activiteiten door lokale, regionale en nationale autoriteiten en/of organisaties.
De Commissie wil hierbij jongeren betrekken, onder meer via bestaande EU-programma’s.

Wat betreft de organisatie en structuur van de conferentie treedt de Commissie nog
weinig in detail in de mededeling. Om het tot een succes te maken dienen alle EU-instellingen
capaciteit en financiële middelen ter beschikking te stellen voor de organisatie.
De omvang hiervan wordt niet gespecificeerd. Vanuit de Commissie is vicevoorzitter
Šuica verantwoordelijk, gesteund door vicevoorzitter Jourová voor de institutionele
onderwerpen, en vicevoorzitter Šefčovič voor de strategische verkenningen als basis
voor beleid («foresight») en inter-institutionele relaties. Voor de zichtbaarheid van en communicatie over
de conferentie wordt gedacht aan een herkenbare en eenvormige communicatie over de
conferentie. De dag van Europa, 9 mei, wordt voorgesteld als symbolische startdatum
met een lancering in Dubrovnik, Kroatië. De conferentie zal een totale looptijd hebben
van 2 jaar. De uitkomsten en aanbevelingen van de conferentie zullen tijdens het Franse
voorzitterschap van de Raad, in de eerste helft van 2022, gepresenteerd worden, waarna
zal worden gebogen over de vervolgstappen. Voor voorstellen die een wijziging van
de kieswet vereisen heeft de Commissie een kortere tijdslijn voor ogen, zodat de wijzigingen
nog van effect zijn voor de verkiezingen van het Europees Parlement in 2024.

Volgens de Commissie kan een discussie van deze orde en grootte alleen vruchtbaar
zijn als deze opgevolgd wordt met tastbare resultaten. Om dat te bewerkstelligen stelt
de Commissie een «feedbackmechanisme» in, dat ideeën kan vertalen naar concrete aanbevelingen.
De Commissie zegt toe de inbreng van burgers en aanbevelingen in overweging te nemen
bij het vormgeven van de eigen wetgevende agenda.

De Commissie stelt voor om in een gezamenlijke verklaring van de drie betrokken EU-instellingen
(de Raad, de Commissie en het Europees Parlement) de opzet, structuur, reikwijdte
en timing van de conferentie vast te leggen. Andere instellingen, organisaties en
betrokkenen zouden deze gezamenlijke verklaring later kunnen onderschrijven. De Commissie
stelt voor dat de drie EU-instellingen zich verbinden aan een vervolg op de uitkomsten
van de conferentie, en dit vastleggen in de gezamenlijke verklaring.

Nederlandse positie

Doel en inhoud

Het kabinet steunt deze conferentie als manier om de Europese Unie dichter bij burgers
te brengen, met als doelen de democratische legitimiteit van de EU en het draagvlak
voor het beleid te verstevigen. Het kabinet ziet deze conferentie ook als kans om
de Nederlandse doelen in de EU te agenderen en de belangen te behartigen. De conferentie
dient daarom een inclusief forum te zijn, gericht op het betrekken van burgers en
het maatschappelijk middenveld (en mogelijke andere stakeholders) bij de uitdagingen
voor en verwachtingen van de EU op de middellange termijn. Dat betekent dat de conferentie
gecentreerd is rond een discussie over de beleidsdoelen van de EU. Het kabinet is
terughoudend ten aanzien van het voorstel van de Commissie om een apart spoor op te
tuigen voor discussies over institutionele vraagstukken aangezien deze binnen de besprekingen
over de materiele thema’s voldoende aan de orde kunnen worden gesteld.

Over het algemeen is het kabinet van mening dat de aandacht van de EU en de instellingen
nu uit moet gaan naar het leveren van tastbare resultaten voor burgers op de gestelde
prioriteiten. Dit geldt ook voor de conferentie. Voor het draagvlak voor de EU is
het van belang dat de uitkomsten realistisch en praktisch uitvoerbaar zijn. Er moet
voor gewaakt worden dat bij de oprichting en vormgeving van de conferentie niet te
hoge verwachtingen worden geschept bij burgers die niet waar gemaakt kunnen worden.

De Europese Raad heeft op 20 en 21 juni jl. de prioriteiten voor de komende jaren
voor de EU vastgesteld in de Strategische Agenda 2019–20245 (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1468). De maatschappelijke consultaties over de toekomst van de EU, uitgevoerd in alle
lidstaten, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, waren een belangrijke bron
voor deze Strategische Agenda. De thema’s die in de Nederlandse consultaties naar
voren zijn gekomen zijn goed gereflecteerd in de door de ER gestelde doelen. Deze
prioriteiten zijn nog altijd geldig en vormen het uitgangspunt voor de conferentie.
Zij zullen immers mogelijk ook op de langere termijn nog actueel zijn. De conferentie
kan bijdragen aan de uitvoering van deze prioriteiten. Ook ziet het kabinet potentie
in deze conferentie als forum om manieren te overwegen hoe de EU beter resultaten
kan bereiken op deze prioriteiten, en daarbij draagvlak te verzekeren. Het kabinet
acht dit mogelijk binnen de huidige kaders van de EU-Verdragen en vindt daarom een
discussie over verdragswijziging niet opportuun.

Het kabinet heeft zijn inzet in de EU voor de komende jaren vastgesteld in de Staat
van de Europese Unie 20196. Deze inzet, bestaande uit vijf prioriteiten en een agenda ter verbetering van het
functioneren van de EU en de instellingen, is nog leidend voor het kabinet en zal
de basis vormen voor de inhoudelijke inzet in de conferentie. De vijf prioriteiten
zijn: 1) een slagvaardige Europese migratieaanpak door het beheersen en controleren
van irreguliere migratie; 2) een toekomstgerichte agenda voor een veilig Europa; 3)
een sterke en duurzame Europese economie die bescherming biedt; 4) effectief Europees
klimaatbeleid; 5) een EU die eigen belangen en waarden verdedigt in de wereld. Het
kabinet zal de inhoudelijke inzet voor de conferentie verder uitwerken in de komende
Staat van de Europese Unie, die uw Kamer ontvangt voorafgaand aan de start van de
conferentie. Ook ziet het kabinet mogelijkheden om in de conferentie de ideeën met
betrekking tot het functioneren van de EU in te brengen. Het kabinet heeft zich hier
afgelopen jaren voor ingespannen, en zal dit in de komende periode onverminderd blijven
doen. Deze «EU-governance» agenda bestaat onder meer uit modernisering van het EU-transparantiebeleid,
betere EU-regelgeving, implementatie en handhaving en de versterking van de rechtsstaat.
Gegeven het technische en complexe karakter van een eventuele herziening van de Europese
Kiesakte, is het kabinet van mening dat een discussie over de wijziging hiervan plaats
moet vinden binnen het kader van de geëigende besluitvormingsprocedure zodra het Europees
Parlement een voorstel tot wijziging heeft gedaan conform art.223 VWEU.

De EU wordt geconfronteerd met vele uitdagingen van binnen en buiten de EU. De Commissie
is onlangs van start gegaan en heeft een ambitieuze agenda gepresenteerd met het werkprogramma
2020. Het is voor het kabinet van belang dat de uitvoering van deze prioriteiten doorgang
vindt, en geen vertraging oploopt door de conferentie.

Het kabinet kan zich vinden in het voorstel van de Commissie dat het mandaat, de structuur
en het tijdpad van de conferentie wordt vastgelegd in een gezamenlijke verklaring
van de drie betrokken EU-instellingen. De conferentie is een open proces, waarin alle
meningen gehoord kunnen worden, en waarvan de uitkomst nog onduidelijk is. Ter ondersteuning
van het gewicht en belang van deze conferentie is het kabinet voornemens om er voor te pleiten om rekening te houden met de uitkomsten van de conferentie
bij het definiëren van de beleidsprioriteiten voor de EU in de komende jaren, zonder
dat het kabinet zich in deze fase van het proces aan specifieke opvolging van de uitkomsten
kan verbinden.

Burgerbetrokkenheid

Het kabinet juicht het toe dat de Europese instellingen de burger meer willen betrekken
bij de EU. Dit is ook de centrale gedachte achter de Conferentie over Toekomst van
Europa. Het kabinet steunt het standpunt van de Commissie om bij het betrekken van
burgers en het maatschappelijk middenveld te waarborgen dat dit een representatieve
groep betreft, met een zo breed mogelijke diversiteit en achtergrond, onder andere
door de deelname voor burgers en maatschappelijk middenveld zo laagdrempelig mogelijk
te laten zijn.

Het kabinet constateert dat de Commissie een groot aantal suggesties doet voor het
betrekken van burgers bij de conferentie, maar deze nog niet concreet uitwerkt. Het
kabinet is van mening dat voor het succes van deze voorstellen veel afhangt van de
mate waarin de genoemde instrumenten bekend zijn of worden bij de burgers. Het kabinet
acht het tevens van belang dat lidstaten betrokken zijn bij besluiten over activiteiten
die in hun land plaats zullen vinden. Wat het kabinet betreft dient er met betrekking
tot de uitvoering voor het debat met burgers in Nederland zo veel als mogelijk aangesloten
te worden bij reeds bestaande manieren, instrumenten en platformen om burgers te betrekken,
zoals internetconsultaties.

Het is belangrijk om vooraf duidelijk te maken wat van burgers wordt verwacht, hoe
hun inbreng wordt gebruikt en hoe daar opvolging aan wordt gegeven. In het licht van
het laatste verwelkomt het kabinet dan ook de suggestie van de Commissie van een feedbackmechanisme.

Vormgeving van de conferentie

Het kabinet acht een lichte en sobere en efficiënte proces en structuur gepast voor
deze conferentie, die begrijpelijk, werkbaar en overzichtelijk is met zo laag mogelijke
administratieve lasten. Dat betekent ook een beperkt aantal organisatorische lichamen,
deelnemers en bijeenkomsten, en daarbij goed gebruik maken van de vertegenwoordigingen
in Brussel en digitale mogelijkheden. Tegelijkertijd mogen er geen drempels voor deelname
worden opgeworpen aan potentiële deelnemers aan de conferentie, voor een zo representatief
mogelijke vertegenwoordiging.

Het kabinet kan zich vinden in het idee dat deze conferentie zal bestaan uit een centraal
gedeelte (bijvoorbeeld (een) algemene vergadering, in Brussel), en decentrale activiteiten
in lidstaten met als doel burgers zo goed als mogelijk te bereiken en betrekken. Vanuit
de decentrale activiteiten wordt inbreng gegeven voor de algemene vergadering. Om
dit in goede banen te leiden, kan het kabinet zich voorstellen dat een lichaam wordt
opgericht voor de coördinatie en aansturing. De voorzitter van de conferentie dient
objectief en onafhankelijk te zijn, en boven de EU-instellingen te staan. Hij of zij
heeft de verantwoordelijkheid om de conferentie te laten komen tot uitkomsten en aanbevelingen
die uitvoerbaar zijn, een weergave zijn van de inbreng van de deelnemers, en op (publieke)
steun kunnen rekenen.

Ten aanzien van de vertegenwoordiging is het voor het kabinet van belang dat de samenstelling
representatief is, en de institutionele balans tussen de EU-instellingen wordt gewaarborgd.
Het kabinet is voorstander van evenredige vertegenwoordiging van de drie EU-instellingen
(de Raad, de Commissie en het Europees Parlement) in de aansturing en algemene vergadering
van de conferentie. De andere EU-organen (Comité van de Regio’s en het Europees Sociaal
Economisch Comité) kunnen eveneens vertegenwoordigd zijn in de algemene vergadering.
Het kabinet hecht er waarde aan dat lidstaten individueel vertegenwoordigd zijn in
de conferentie, om als directe vertegenwoordiging van de eigen bevolking de nationale
positie in te kunnen brengen. Daarbij acht het kabinet actieve betrokkenheid van nationale
parlementen van belang, zoals onderstreept door meerdere parlementen, waaronder de
Eerste- en Tweede Kamer, in een recente gezamenlijke brief7. In de samenstelling dient rekening te worden gehouden met een beperkte totale omvang.

Het kabinet is voorstander van een transparante en gestructureerde werkwijze, die
volgbaar is voor het publiek. Alle relevante documenten moeten digitaal beschikbaar
en eenvoudig vindbaar zijn. Daarnaast acht het kabinet een (kosten-)efficiënte, moderne
en sobere vormgeving van de conferentie gepast, waarbij voor zo ver als mogelijk gebruik
wordt gemaakt van bestaande faciliteiten en diensten.

Het kabinet hecht er waarde aan dat als uitkomst van deze conferentie concrete en
praktisch uitvoerbare aanbevelingen worden gedaan. Het voorstel van de Commissie voor
een feedbackmechanisme draagt hier aan bij. Het kabinet is voorstander dat het uiteindelijke
rapport met aanbevelingen van de algemene vergadering (in 2022) wordt voorgelegd aan
de ER, om te besluiten over de volgende stappen.

Oordeel over bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit en een inschatting van
de financiële gevolgen

Wat betreft het subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel ligt het voor de hand
dat op EU-niveau een gezamenlijke verklaring wordt aangenomen over een conferentie
die zal spreken over de toekomst van Europa. Een gezamenlijke verklaring van de Commissie,
de Raad en het Europees Parlement is een geschikt en gepast instrument voor het vastleggen
van de reikwijdte, de vorm, de structuur en de doelstellingen van de conferentie.
Het opstellen van de gezamenlijke verklaring van de drie betrokken EU-instellingen
plaatsvinden binnen de rolverdeling van deze instellingen, zoals neergelegd in de
EU-Verdragen. Ook is het de verwachting en inzet van het kabinet dat lidstaten (nationale
en decentrale autoriteiten) zelf betrokken zullen zijn bij de vormgeving en uitvoering
van de burgerbetrokkenheid in eigen land.

Deze mededeling bevat geen wetgevende voorstellen, en heeft geen gevolgen voor de
regeldruk. Aangezien de mededeling nog weinig details bevat wat betreft de vormgeving
van de conferentie, en de bekostiging daarvan, is het nog niet mogelijk een goede
inschatting te maken van de financiële gevolgen en hoe die gedekt dienen te worden.
De Commissie stelt voor dat alle betrokken partijen financiële middelen vrijmaken.

Krachtenveld

Naast de positie van de Commissie, zoals neergelegd in de mededeling zijn ook de posities
van de Raad en het Europees Parlement relevant.

De Europese Raad van 12–13 december jl. heeft het Kroatisch voorzitterschap verzocht
om een Raadspositie vast te stellen, op basis waarvan het gesprek met het Europees
Parlement en de Commissie kan worden aangegaan over de conferentie. Over het algemeen
is er overeenstemming tussen de lidstaten over de aanpak van het Kroatisch voorzitterschap
ten aanzien van de conferentie zoals besproken tijdens de RAZ van 28 januari jl. en
nader uitgewerkt in het mandaat van de Raad zoals voorgelegd aan Coreper (DP 5675/20).
Zoals weergegeven in het verslag van de RAZ (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2112) zijn de lidstaten het erover eens dat de conferentie gericht moet zijn op het betrekken
van burgers en het maatschappelijk middenveld (en mogelijke andere stakeholders) bij
de uitdagingen voor en verwachtingen van de EU op de middellange termijn. Het moet
een inclusief forum zijn, met als doelen de democratische legitimiteit van de EU en
het draagvlak voor het beleid te verstevigen. Ook was er overeenstemming onder lidstaten
dat nationale parlementen actief betrokken moeten worden. Bij het betrekken van burgers
moet voortgebouwd worden op het werk dat al gedaan is afgelopen jaren, onder andere
met de burgerconsultaties die in 2018 door alle lidstaten, met uitzondering van het
Verenigd Koninkrijk, zijn uitgevoerd. Wat betreft de vorm van de conferentie zijn
meerdere lidstaten het met NL eens dat deze beperkt van omvang dient te zijn. Tot
slot zag het overgrote merendeel van lidstaten verdragswijziging niet als de gewenste
uitkomst van deze conferentie, hoewel enkele lidstaten het niet vooraf wilden uitsluiten.

Het Europees Parlement heeft zijn wensen en ideeën ten aanzien van de conferentie
neergelegd in een resolutie8
die op 15 januari jl. is aangenomen. Dit zal voor het Europees Parlement het uitgangspunt
zijn in de onderhandelingen met de Commissie en de Raad over de gezamenlijke verklaring.

Proces

De komende periode zal het Kroatisch voorzitterschap, op basis van een mandaat van
de Raad, onderhandelen met de Commissie en het Europees Parlement over een gezamenlijke
verklaring waarin het mandaat, de vorm en tijdpad van de conferentie wordt vastgelegd.
De tijdslijn hiervan is nog niet geheel duidelijk. Het kabinet vraagt er aandacht
voor dat de Raad tussentijds wordt geïnformeerd en geraadpleegd over de onderhandelingen
over de gezamenlijke verklaring, en zich hierover kan uitspreken, zodat ook nationale
parlementen kunnen worden geïnformeerd. Uw kamer zal daarnaast zoals gebruikelijk
in de komende periode worden geïnformeerd wanneer de conferentie ter bespreking staat,
bijvoorbeeld bij een Raad Algemene Zaken.

Zoals toegezegd in het algemeen overleg voor de Raad Algemene Zaken van 28 januari
jl., zal, zodra er meer bekend is over de modaliteiten van de conferentie en de betrokkenheid
van nationale parlementen, het kabinet daarnaast, een voorstel doen om aanvullende
afspraken met het parlement te maken over de wijze waarop het parlement gedurende
de conferentie informatie wordt verschaft, indien nodig en gewenst.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok