Brief regering : Reactie op het rapport ‘Tussen ambt en markt’ van de Commissie herijking tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders

24 515
Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting

Nr. 574
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 februari 2020

Schuldeisers willen hun onbetaald gebleven rekeningen snel en tegen zo laag mogelijke
kosten betaald krijgen. Als daar een gerechtsdeurwaarder aan te pas moet komen, mag
dat niet te veel kosten. Mensen met schulden willen ook dat hun openstaande schuld
zo laag mogelijk blijft en kosten niet onevenredig hoog oplopen.1 Gerechtsdeurwaarders willen een redelijke vergoeding voor hun werk en niet de rekening
gepresenteerd krijgen van het geschil tussen schuldeiser en schuldenaar, maar hun
ambtelijke taak zorgvuldig en onafhankelijk uit kunnen voeren.2 De prijsvorming in de relatie tussen opdrachtgever (schuldeiser of incassobedrijf)
en gerechtsdeurwaarder is in de Gerechtsdeurwaarderswet vrij gelaten. De kosten die
de schuldenaar in rekening mag brengen voor het laten verrichten van ambtshandelingen
door een gerechtsdeurwaarder zijn ter bescherming van de schuldenaar en om ongelijke
behandeling te voorkomen gefixeerd in het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders
(het Btag).3

De Commissie herijking tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders (hierna: de
commissie) kreeg – kort gezegd – de opdracht te adviseren over aanpassingen binnen
of van het huidige stelsel voor tarifering van de ambtshandelingen van gerechtsdeurwaarders
en de bekostiging van ambtshandelingen.4 Bij brief van 15 juli 2019 heb ik u het rapport «Tussen ambt en markt» aangeboden
van de commissie.5 In deze brief geef ik mijn reactie op het rapport. Kern van mijn reactie is dat ik
op basis van het rapport de tarieven in het Btag zal herijken. Tegelijkertijd zal
ik prijsafspraken tussen de gerechtsdeurwaarder en opdrachtgever verbieden die de
onafhankelijke positie van de gerechtsdeurwaarder in gevaar brengen.

Ik ben de breed samengestelde commissie zeer erkentelijk voor het niet gemakkelijke
werk dat zij heeft gedaan. De gerechtsdeurwaarder oefent – zoals al blijkt uit de
titel van het rapport – zijn beroep uit op het snijvlak van publiek ambt en ondernemerschap.6 Vanuit het publieke ambt dient de gerechtsdeurwaarder het algemeen belang en is hij
verantwoordelijk voor het zorgvuldig en onafhankelijk uitvoeren van zijn ambtstaken.7 In die ambtelijke taken concurreert hij als ondernemer met de andere gerechtsdeurwaarders.
In zijn niet-ambtelijke taken is hij in veel gevallen juist onderdeel van een breder
en zich ontwikkelend speelveld van incasso-dienstverleners. Dit maakt dat (de werking
van) het stelsel niet eenvoudig is te overzien.

Voor mij staat voorop dat ik vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid zorgdraag dat
gerechtsdeurwaarders in de uitoefening van het ambt onafhankelijk en onpartijdig zijn
en dat er voldoende gerechtsdeurwaarders zijn. Dat raakt de beroepsgroep als geheel
en staat centraal bij mijn reactie op het rapport. De beschikbaarheid, toegankelijkheid
en kwaliteit van de gerechtsdeurwaarder moeten geborgd zijn, aldus ook de commissie.8 Daarvoor is een redelijke vergoeding op het niveau van de gehele opdrachtenportefeuille9 een randvoorwaarde. Daar doet niet aan af, dat de mogelijkheid voor een gerechtsdeurwaarder
om zijn ambtelijke taken goed uit te oefenen niet meer alleen afhankelijk is van de
inkomsten die hij met zijn ambtsuitoefening genereert. De commissie constateert dat
bij veel gerechtsdeurwaarderskantoren niet-ambtelijke werkzaamheden inmiddels een
groot deel van het takenpakket vormen.10

Een belangrijk doel van de in 2001 geïntroduceerde marktwerking was de verhoging van
de algehele kwaliteit van de beroepsgroep. Door schaalvergroting ontstond ruimte voor
innovatie, efficiency en automatisering.11 Dat stelde de deurwaardersbranche in staat om goed in te spelen op de toenemende
vraag naar bulkincasso. Tegelijkertijd zijn er schaduwkanten geconstateerd, waar ik
ook oog voor heb.12 Deurwaarderskantoren proberen tegen lage kostprijzen de grote opdrachtgevers binnen
te halen. De commissie constateert dat onder deze concurrentiedruk de gerechtsdeurwaarder
steeds meer zich genoodzaakt voelt het incassorisico te dragen in plaats van dat deze
(mede) ligt bij de schuldeisers en andere opdrachtgevers, zoals een incassobureau.
Gezien de publieke belangen die door deze ontwikkeling in het geding kunnen komen,
zoals de onafhankelijkheid van de beroepsgroep en bescherming van mensen met schulden,
constateer ik vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid de behoefte aan snel duidelijkheid
over borging van deze publieke belangen binnen het huidige systeem.

De beoordeling van het stelsel van tarifering van ambtshandelingen bezie ik ook in
het licht van het kabinetsbeleid dat doelmatige en maatschappelijk verantwoorde incasso
vooropstelt. Inmiddels is een aantal goede stappen gezet, waar gerechtsdeurwaarders
– net als veel andere stakeholders – ook actief bijdragen aan de vormgeving van dat
kabinetsbeleid.13 De vraag naar de dienstverlening door gerechtsdeurwaarders verandert snel, mede onder
invloed van digitalisering en van de trend om betalingsgeschillen niet onnodig te
juridiseren. Als een schuldenaar niet zijn rekening (in een keer) kan voldoen, kan
een onderlinge betalingsregeling de meest effectieve oplossing blijken om de vordering
wel te incasseren en tegelijkertijd extra kosten voor de schuldenaar te voorkomen.
De oude, meer passieve, onafhankelijke rol tussen schuldeiser en schuldenaar verandert
in toenemende mate in een actieve minnelijke en bemiddelende rol. Die veranderende
rol levert ook spanning op. Daar waar innovatie en schaalvergroting een dalend effect
op de kostprijs hebben gehad, hebben de kwaliteitseisen die aan het ambt in de huidige
tijd van een gerechtsdeurwaarder worden verlangd, een kostprijsverhogend effect, zonder
dat daar direct een terugverdienmogelijkheid tegenover staat.

Reactie op de aanbevelingen van de commissie

Hierna ga ik concreet in op de aanbevelingen van het rapport, die ik langsloop langs
dezelfde thema’s als de commissie heeft gehanteerd bij haar advies: kostprijs en indexering,
prijsafspraken en toekomstperspectief. De hiervoor beschreven uitgangspunten en in
het bijzonder het belang van de onafhankelijke rol van de gerechtsdeurwaarder en het
kabinetsbeleid ter zake schulden en incasso vormen mijn vertrekpunt bij de reactie.

Kostprijs en indexering

De schuldenaarstarieven voor ambtshandelingen zijn door de overheid genormeerd tot
vaste, door de overheid vastgestelde en op kostprijs gebaseerde tarieven. De schuldenaarstarieven
hebben een forfaitair karakter. In het Btag wordt uitgegaan van de gemiddelde kostprijs
voor de onderscheiden ambtshandelingen bij doelmatig functionerende deurwaarderskantoren.
Dat het een gemiddelde betreft, maakt dat de werkelijke kostprijs per ambtshandeling
per geval kan verschillen.14

De commissie heeft onderzoek verricht naar de integrale kostprijzen van ambtshandelingen
van gerechtsdeurwaarders. De gerechtsdeurwaarder moet voor zijn ambtshandelingen een
redelijke vergoeding krijgen. Het onderzoek dat de commissie daartoe via het Wetenschappelijk
Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) heeft laten uitvoeren, biedt, zoals de commissie
uiteenzet, onvoldoende basis om voorstellen te doen om de tarieven aan te passen.
Daardoor valt de commissie terug op een in 2016 opgeleverd onderzoek van Cebeon, uitgezet
door het WODC naar de vier ambtshandelingen, die gezamenlijk ruim 80% van de uitgevoerde
ambtshandelingen beslaan.15 Voor de overige ambtshandelingen heeft de commissie verder gewerkt op basis van een
onderzoek uit 2000 dat de basis vormt voor de huidige schuldenaarstarieven.16 Verder stelt de commissie een nieuwe indexeringsformule voor, die rechtdoet aan het
geconstateerde verschil tussen de veronderstelde productiviteitsverbetering en de
gerealiseerde productiviteitsstijging. Met inachtneming van die nieuwe indexeringsformule
stelt de commissie nieuwe schuldenaarstarieven voor. Uit het hiervoor aangehaalde
onderzoek van Cebeon bleek dat de huidige indexeringssystematiek tegen het licht moet
worden gehouden. Het is dan ook goed dat de commissie het tot haar taak heeft gerekend
om een voorstel voor een nieuwe indexeringsformule te doen. Met die nieuwe indexeringsformule
heeft de commissie de tarieven herijkt, waarbij voor 80% van de zaken is uitgegaan
van de meest recente meting.

De commissie adresseert in haar rapport beperkingen bij het vaststellen van een reële
kostprijs en de onderzoeken die daartoe zijn uitgevoerd. Tegelijkertijd zie ik vanwege
het feit dat de commissie in het rapport met deze beperkingen rekening heeft gehouden
en aanvullende acties (waaronder eigen onderzoek) heeft ondernomen, geen reden om
af te wijken van het advies van de commissie tot een eenmalige herijking van de schuldenaarstarieven.
Naast die verhoging bezie ik tevens een aanpassing van de indexeringsbepaling in het
Btag. De tariefsverhoging voor schuldenaren is in nominale zin te overzien. Voor schuldenaren
die al in de schulden zitten of om andere redenen moeite hebben om de rekening te
betalen, blijft het (verhoogde) schuldenaarstarief hoe dan ook een extra drempel.
Daarom hecht ik ook groot belang aan het voorkomen van perverse prijsafspraken tussen
gerechtsdeurwaarder en schuldenaar zie verder onder prijsafspraken en aan een vroegtijdige
oplossingsgerichte aanpak (zie verder onder toekomstperspectief). Ik zal in het eerste
kwartaal van 2020 verdere voorbereidingen treffen om hier verder vorm aan te geven.

Prijsafspraken – verbieden van kickbackfees

Onderhandelingen over de prijs tussen gerechtsdeurwaarder en opdrachtgever zijn inherent
aan de in het stelsel geïntroduceerde marktwerking, waarbij enerzijds vaste schuldenaarstarieven
bestaan (in de relatie tussen schuldeiser en schuldenaar) en anderzijds vrije prijsafspraken
met de opdrachtgever mogelijk zijn. De commissie constateert dat prijsafspraken in
verschillende hoedanigheden voorkomen. Daarbij springen de zogenoemde retourprovisies
of kickbackfees in het oog.17 Deze prijsafspraken zitten zo in elkaar dat opdrachtgevers met de gerechtsdeurwaarder
in de praktijk contractueel afspreken dat een deel van de vergoeding die de gerechtsdeurwaarder
op grond van het Btag bij de schuldenaar incasseert, wordt «terug» betaald aan de
opdrachtgever. Zo verdient de opdrachtgever mee aan het vaste schuldenaarstarief,
terwijl de schuldenaarstarieven zijn gebaseerd op de gemiddelde kostprijzen van doelmatig
functionerende gerechtsdeurwaarders. Op deze wijze loopt de schuldeiser geen of zeer
weinig kostenrisico bij de tenuitvoerlegging. Een dergelijke prestatieafspraak kan
een gerechtsdeurwaarder aanzetten om tot het uiterste te gaan om (een deel van) de
vordering te innen bij de schuldenaar en /of onder prestatiedruk meer ambtshandelingen
te verrichten dan uit hoofde van zijn ambtelijk oordeel is geïndiceerd. Dit geldt
temeer als de gerechtsdeurwaarder in een positie kan komen te verkeren dat hij ambtshandelingen
alleen nog maar verricht om zijn vergoeding op te kunnen brengen. Schuldenaren betalen
hiervoor de prijs. De commissie onderstreept terecht dat Btag-tarieven noch bedoeld
zijn als verdienmodel voor derden, noch als verdienmodel voor de gerechtsdeurwaarder
om kosten alsnog te dekken van eerdere vergeefse ambtshandelingen. Aan dergelijke
verdienmodellen moet een einde komen, zoals ik in de beantwoording van de Kamervragen
van het lid Van Nispen reeds aangaf.18 Ik voel me hierin ook gesteund door de motie van het Kamerlid Van Weyenberg c.s.
waarin de regering wordt verzocht om conform de aanbeveling van de commissie-Oskam
wet- en regelgeving dusdanig aan te passen dat kickbackfees verboden worden.19 Een gerechtsdeurwaarder mag alleen ambtshandelingen verrichten voor het doel waarvoor
deze in wet- en regelgeving zijn neergelegd en waar een redelijke vergoeding voor
de gerechtsdeurwaarder tegenover staat.

Dat geldt ook voor de andere prestatieafspraken, waarvan de commissie constateert
dat het incassorisico te veel bij de gerechtsdeurwaarders is komen te liggen. De commissie
stelt voor dat op tweeërlei wijze te corrigeren:

1. de gerechtsdeurwaarder ontvangt uit ten uitvoerlegging ontvangen gelden eerst de afgesproken
vergoeding en de out-of-pocket-kosten, alvorens hij het overige afdraagt aan de opdrachtgever;

2. de opdrachtgever betaalt een redelijke vergoeding bij geen verhaal. De vergoeding
moet op het niveau van de gehele opdrachtportefeuille redelijk zijn.

Ik volg de wenselijkheid van de commissie om op deze punten tot correctie te komen.
Over de vraag hoe deze correctie binnen het stelsel kan worden vormgegeven, treed
ik zo spoedig mogelijk in verder overleg met betrokken stakeholders. Het is daarbij
voor mij van belang dat de gewenste correctie uitvoerbaar en handhaafbaar is en past
binnen de verantwoordelijkheden van betrokkenen, waaronder mijn verantwoordelijkheid
voor de Gerechtsdeurwaarderswet en de regelgeving die daaronder hangt. Daarbij waardeer
ik de inzet en bereidheid van betrokkenen in het stelsel om hier een goede invulling
aan te geven. De effecten van de maatregelen zullen worden gemonitord.

Toekomstperspectief

De wijze waarop invulling wordt gegeven aan maatschappelijk verantwoorde incasso stelt
ook eisen aan de dienstverlening van de gerechtsdeurwaarder. De commissie trekt die
lijn door en vindt dat binnen de marktwerking het tariefstelsel zodanig wordt ingericht
dat minnelijke schikkingen worden aangemoedigd en (beter) worden beloond. Concreet
doet de commissie het voorstel om artikel 4 Btag aan te vullen met een aanspraak op
een vergoeding aan de gerechtsdeurwaarder in gevallen waarbij na het verkrijgen van
een executoriale titel alsnog een gedeeltelijke of gefaseerde nakoming van de betalingsverplichting
wordt overeengekomen.

Ik ben het met de commissie eens dat de oplossingsgerichte incassoroute in termen
van kosten, toegankelijkheid en effectiviteit de aantrekkelijkere route dient te zijn.
Van alle partijen die in het (buiten)gerechtelijke incassotraject een rol vervullen,
verwacht ik een effectieve en oplossingsgerichte aanpak. De markt van (juridische)
incassodienstverlening is in dit opzicht nu nog volop in beweging.20 Ik vind het nu niet opportuun om een vergoeding te realiseren voor de bemiddelende
rol van één enkele actor in dat traject. Daarbij vind ik dat daar waar sprake is van
schuldenaren die onvoldoende middelen hebben om een vordering in één keer te voldoen,
betalingsregelingen vroegtijdig dienen te worden verkend. Bij voorkeur gebeurt dit
eerst door de schuldeiser zelf of tenminste vóórdat de schuldeiser naar de rechter
stapt om een executoriale titel te verkrijgen of tijdens de gerechtelijke procedure
in plaats van in het kader van de tenuitvoerlegging van een gerechtelijke vonnis.21 Naast het onderzoek naar betalingsregeling voorafgaand aan een gerechtelijke procedure,
heb ik in de brief van 4 december 2019 aangegeven dat een bevoegdheid van de rechter
om onder bepaalde omstandigheden een betalingsregeling op te kunnen leggen, een nuttige
aanvulling zou kunnen zijn op het huidige instrumentarium van de rechter.22

Het andere voorstel van de commissie, te weten om tot aanvulling te komen van het
tarief voor de deurwaarder in zaken waarin sprake is van een toevoeging en het geïnde
bedrag onvoldoende is om daaruit de kosten van de ambtshandeling te betalen, heeft
consequenties voor het budget voor rechtsbijstand. Deze aanbeveling dient dan ook
te worden bezien in samenhang met herziening van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.
Daar kan ik nu niet op vooruit lopen.

Tot slot

De commissie constateert dat er geen aanknopingspunten zijn om markwerking af te schaffen.
Het mag echter niet zover gaan dat de onafhankelijkheid van gerechtsdeurwaarders onder
invloed van concurrentiedruk in het geding komt. Wat de commissie betreft, volstaat
een correctie op de marktwerking. Gezien de hiervoor genoemde voordelige effecten
die marktwerking heeft op innovatie en efficiency (zowel op het gebied van organisatie
en informatievoorziening als op het gebied van kwaliteit), deel ik die conclusie van
de commissie. Terug naar de het stelsel van vóór 2001 is voor mij op dit moment geen
optie. Dat betekent dat de correctie in lijn met de voorstellen voor verhoging Btag-tarieven
en regulering van de prijsafspraken op een dusdanig manier moet worden vormgegeven
dat marktwerking de beroepsgroep prikkelt hun unieke ambtelijke sleutelrol in het
rechtsbestel – in het bijzonder in het incasso en schuldendomein – zorgvuldig, doelmatig
en effectief weten te vervullen. Verhoging van de tarieven (door middel van een eenmalige
herijking) en het verbod van vormen van prijsafspraken moet oneigenlijk gebruik van
ambtshandelingen tegengaan. Hiermee wordt onevenredige verhoging van de kosten voor
de schuldenaren voorkomen en wordt op duurzame wijze de beschikbaarheid van onafhankelijke
gerechtsdeurwaarders geborgd. Hiermee kan het stelsel nu vooruit en worden schuldenaren
beter beschermd in lijn met het kabinetsbeleid, zonder daarbij de ogen te sluiten
voor eventuele onwenselijke gevolgen die deze aanpassingen voor sommige partijen kunnen
hebben. Dit hangt samen met de gedragseffecten die zich bij de verhoging van de tarieven
en het verbod op oneigenlijk verdienen aan ambtshandelingen kunnen voordoen bij gerechtsdeurwaarders,
schuldeisers en schuldenaren. Bij de nadere uitwerking zal ik stilstaan bij de monitoring
van de impact. Ik blijf hierover in gesprek met betrokkenen en zal naar bevind van
zaken correctiemaatregelen nemen.

Op de langere tijd zal worden bezien wat nodig is in het stelsel. Dan is er ook meer
zicht op de richting waarin de markt zich beweegt naar aanleiding van autonome ontwikkelingen
en maatregelen die het Kabinet heeft getroffen.23 De belangrijkste opgave voor de komende jaren zal zijn het vormgeven van een stelsel
waarin een optimaal samenspel plaatsvindt tussen rechtsbescherming en hulpverlening,
tussen een vordering executeren of een regeling treffen en de daarbij passende interventies
en financiële prikkels en bekostiging. Dit moet in samenhang tussen de belangen van
schuldeiser, schuldenaar en deurwaarder/incassodienstverlener (immers de deurwaarder
verdient niet alleen aan zijn gereguleerde ambtshandelingen) worden uitgewerkt.

Voor deze onderwerpen is het wenselijk om een passende samenwerkingsrelatie met deze
partijen vorm te geven Dit vergt de komende maanden de nodig inzet van alle betrokkenen.
Ik bezie een en ander ook in relatie tot de verkenning van de toekomst van de markt
van juridische dienstverlening.24 In 2020 worden op basis van de uitkomsten van de in 2019 verrichte verkenning – samen
met partijen in de markt – contouren geschetst voor de toekomst van de markt voor
de juridische dienstverlening. Over de voortgang van het geheel zal ik uw Kamer blijven
informeren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker