Brief regering : Uitvoeringsprotocol tussen de Benelux-staten (het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden) en Oekraïne bij de Overnameovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Oekraïne; Brussel, 17 december 2018

A/ nr. 1
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Ter griffie van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
22 januari 2020.

De wens dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal wordt
onderworpen kan door of namens één van de Kamers of door ten minste vijftien leden
van de Eerste Kamer dan wel dertig leden van de Tweede Kamer te kennen worden gegeven
uiterlijk op 21 februari 2020.

Aan de Voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2020

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, eerste lid, en artikel 5, eerste lid, van
de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, de Raad van State gehoord, heb
ik de eer u hierbij ter stilzwijgende goedkeuring over te leggen het op 17 december
2018 te Brussel tot stand gekomen Uitvoeringsprotocol tussen de Benelux-staten (het
Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden)
en Oekraïne bij de Overnameovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Oekraïne
(Trb. 2019, nr. 64).

Een toelichtende nota bij dit Protocol treft u eveneens hierbij aan.

De goedkeuring wordt voor het Europese deel van Nederland gevraagd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

TOELICHTENDE NOTA

1. Algemeen

1.1 Inleiding

Het onderhavige verdrag (hierna genoemd: het uitvoeringsprotocol) is op 17 december
2018 te Brussel tot stand gekomen. In dit uitvoeringsprotocol zijn bepalingen opgenomen
ter uitwerking van de op 18 juni 2007 te Luxemburg tot stand gekomen, en op 1 januari
2008 in werking getreden, Overnameovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Oekraïne
(PbEU 2007, L 332/48; hierna genoemd: de EU-overnameovereenkomst).

Het op 13 december 2007 tot stand gekomen Verdrag van Lissabon tot wijziging van het
Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap (Trb. 2008, nr. 11) is op 1 december 2009 in werking getreden. Vanaf die datum is de Europese
Gemeenschap vervangen en opgevolgd door de Europese Unie. De Europese Unie oefent
nu alle rechten uit en neemt alle verplichtingen op zich die voorheen toebehoorden
aan de Europese Gemeenschap. Deze wijziging heeft dan ook geen gevolgen voor internationale
overeenkomsten gesloten door de Europese Gemeenschap, zoals bovengenoemd verdrag van
18 juni 2007.

Het Nederlandse beleid ter zake geeft prioriteit aan intensivering van het terugkeerbeleid
(zie laatstelijk het regeerakkoord van Nederland van 10 oktober 2017). Het beleid
met betrekking tot terugkeer is uiteengezet in:

– de Kamerbrief van 1 juli 2011 «Terugkeerbeleid» (Kamerstuk
19 637, nr. 1436);

– de Kamerbrief van 5 november 2015 met de reactie van het voormalige kabinet op het
ACVZ-rapport «Strategische landenbenadering» en de voortgangsrapportage «migratie
en ontwikkeling» (Kamerstuk
29 344, nr. 128); en

– de Kamerbrief van 8 juni 2018 inzake «ondersteuning aan vreemdelingen bij zelfstandige
terugkeer» (Kamerstuk
29 344, nr. 134).

Actuele informatie over de mogelijkheden voor ondersteuning bij zelfstandige terugkeer
is te vinden op de website van de Internationale Organisatie voor Migratie.1 In de Kamerbrief van 8 juni 2018 (Kamerstuk
29 344, nr. 134) wordt specifiek ingegaan op de terugkeerondersteuning voor vreemdelingen uit onder
andere Oekraïne.

Doelstelling van dit beleid is, onder meer, om met de zogenoemde herkomstlanden een
goede samenwerking op het gebied van terugkeer te realiseren en te onderhouden, alsmede
een betere samenhang na te streven met het bredere Nederlandse beleid ten opzichte
van deze landen. In het kader van het terugkeerbeleid wordt ernaar gestreefd om met
belangrijke herkomstlanden van migranten een terug- en overnameverdrag te sluiten.

1.2 De samenwerking tussen de Benelux-staten in de context van de Europese Unie

Het verdragsrechtelijke kader inzake terug- en overname wordt vormgegeven door de
Europese Unie en door het gezamenlijke optreden van de Benelux-staten.

De Benelux-staten sluiten gezamenlijk terug- en overnameverdragen op grond van de
op 11 april 1960 te Brussel tot stand gekomen Overeenkomst tussen het Koninkrijk der
Nederlanden, het Koninkrijk België en het Groothertogdom Luxemburg inzake de verlegging
van de personencontrole naar de buitengrenzen van het Benelux-gebied (Trb. 1960, nr. 40). De Benelux-staten bepalen in overleg met elkaar met welke herkomstlanden
onderhandelingen worden geopend en welke van de Benelux-staten daarin het voortouw
neemt. Daarbij is de omvang van de terugkeerproblematiek in de drie landen mede bepalend.
De terug- en overnameverdragen die in Benelux-verband worden gesloten, gaan in de
regel vergezeld van een uitvoeringsprotocol waarin specifieke uitvoeringsbepalingen
zijn opgenomen. Het uitvoeringsprotocol wordt eveneens door de Benelux-staten gezamenlijk
met de verdragspartner overeengekomen.

Daarnaast is het Europese deel van Nederland gehouden aan overnameovereenkomsten die
de Europese Unie sluit. De Europese Unie is bevoegd tot het sluiten van dergelijke
verdragen op grond van artikel 79, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (hierna: VWEU), volgens de procedure zoals bepaald in artikel
218 VWEU. Op grond van artikel 218 VWEU verleent de Raad de Commissie op haar voorstel
een mandaat om onderhandelingen te openen met bepaalde landen. Bij de keuze van deze
landen baseert de Raad zich onder meer op criteria als migratiedruk uit het desbetreffende
land en de geografische ligging ten opzichte van het grondgebied van de Europese Unie.
De Europese Unie heeft tot nu toe EU-overnameovereenkomsten gesloten met Albanië,
Armenië, Azerbeidzjan, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Hongkong, Kaapverdië, Macau, Noord-Macedonië,
Moldavië, Montenegro, Oekraïne, Pakistan, de Russische Federatie, Servië, Sri Lanka
en Turkije. Zolang de Europese Unie geen gebruik maakt van haar bevoegdheid een EU-overnameovereenkomst
te sluiten, blijven de lidstaten bevoegd dat zelf, op bilateraal, of zoals in het
geval van de Benelux-staten op multilateraal niveau, te doen.

Bij de overnameovereenkomsten die in EU-verband tot stand komen, kan elke EU-lidstaat
afzonderlijk een uitvoeringsprotocol met de andere partij sluiten. Dit uitvoeringsprotocol
tussen de Benelux-staten en Oekraïne ziet hierop en is gebaseerd op artikel 16 van
de EU-overnameovereenkomst met Oekraïne. Deze bepaling, die in beginsel standaard
in de EU-overnameovereenkomst wordt opgenomen, biedt de partijen de mogelijkheid nadere
afspraken te maken over de praktische uitvoering van de in de EU-overnameovereenkomst
overeengekomen bepalingen en over de concrete samenwerking tussen de uitvoerende diensten
die hiervoor verantwoordelijk zijn.

Nederland sluit de uitvoeringsprotocollen in Benelux-verband, ingevolge de eerdergenoemde
Overeenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de buitengrenzen van
het Beneluxgebied. Met betrekking tot het onderhavige uitvoeringsprotocol met Oekraïne
heeft België namens de Benelux-staten de onderhandelingen gevoerd.

1.3 Inhoud van de EU-overnameovereenkomst en het uitvoeringsprotocol

De EU-overnameovereenkomsten beogen de feitelijke uitzetting van vreemdelingen, ten
aanzien van wie op basis van het nationale recht de verplichting bestaat om een lidstaat
te verlaten, te vergemakkelijken. Voor Nederland wordt de uitoefening van de bevoegdheid
om vreemdelingen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 uit te zetten aanzienlijk vergemakkelijkt,
wanneer de aangezochte Staat erkent onder bepaalde omstandigheden tot terug- of overname
verplicht te zijn. De EU-overnameovereenkomst met Oekraïne bevat de voorwaarden waaronder
de partijen gehouden zijn eigen onderdanen terug te nemen en onderdanen van derde
landen en staatlozen over te nemen, evenals procedurele bepalingen met betrekking
tot het indienen en beantwoorden van een verzoek om terug- of overname. De praktijk
heeft geleerd dat dergelijke afspraken de procedures die moeten leiden tot het vaststellen
van de identiteit en nationaliteit van vreemdelingen aanzienlijk bekorten. De EU-overnameovereenkomst
regelt voorts de voorwaarden waaronder en de wijze waarop partijen gehouden zijn de
doorgeleiding over elkaars grondgebied toe te staan van naar derde landen te verwijderen
personen.

In het onderhavige uitvoeringsprotocol worden vooral de procedurele bepalingen uit
de EU-overnameovereenkomst, die door de uitvoerende diensten van de verdragsluitende
partijen dienen te worden gevolgd, nader uitgewerkt. Zo worden in het uitvoeringsprotocol
nadere afspraken gemaakt over de wijze van transport, de vergoeding van de gemaakte
kosten en de handelwijze bij doorgeleiding over elkaars grondgebied. Met de nadere
uitwerking van de door de Europese Unie en Oekraïne gemaakte afspraken wordt beoogd
de concrete afhandeling van een terug- en overnameverzoek verder te bespoedigen.

2. Een ieder verbindende bepalingen

Naar het oordeel van de regering kan uitsluitend artikel 11 van het onderhavige uitvoeringsprotocol
worden aangemerkt als een ieder verbindende bepaling in de zin van de artikelen 93
en 94 van de Grondwet die aan rechtssubjecten rechten of bevoegdheden toekennen of
plichten opleggen. Ten aanzien van het recht op zelfverdediging en de bevoegdheid
om op een redelijke en evenredige wijze op te treden om te voorkomen dat iemand zichzelf
of derden letsel toebrengt dan wel schade aan goederen veroorzaakt, is er naar het
oordeel van de regering echter geen sprake van de creatie van nieuw recht. Ook zonder
dit uitvoeringsprotocol zouden de begeleiders van de verdragsluitende partijen in
Nederland over deze rechten en/of bevoegdheden beschikken.

3. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1: Definities

In artikel 1 zijn enkele relevante begrippen gedefinieerd.

Artikel 2: Bevoegde autoriteiten

De bevoegde autoriteiten zijn opgenomen in bijlage 1 bij het uitvoeringsprotocol.
De contactgegevens worden binnen 15 dagen na ondertekening van het uitvoeringsprotocol
uitgewisseld.

Artikel 3: Grensdoorlaatposten

Binnen 15 dagen na ondertekening van het uitvoeringsprotocol wisselen de partijen
de gegevens uit van de internationale luchthavens die voor overname2 en doorgeleiding kunnen worden gebruikt.

Artikel 4: Overnameverzoek

Het indienen van een overnameverzoek geschiedt schriftelijk, via e-mail of een ander
technisch communicatiemiddel. Voor het verstrekken of verkrijgen van nadere inlichtingen
omtrent een overnameverzoek wenden de bevoegde autoriteiten van de verzoekende en
aangezochte Partijen zich tot elkaar.

Artikel 5: Interview

De nationaliteit kan indien nodig ook worden vastgesteld door middel van een interview
door de diplomatieke vertegenwoordiging van de aangezochte Partij. Een dergelijk interview
kan ook via een videoconferentie plaatshebben. Binnen vijf kalenderdagen na het interview
wordt de verzoekende Partij van de resultaten op de hoogte gesteld.

Artikel 6: Antwoord op het overnameverzoek

Artikel 6 bevat nadere aanwijzingen voor het beantwoorden van een overnameverzoek.
In het geval van een positief antwoord, wordt aan de diplomatieke vertegenwoordiging
van de aangezochte Partij een afschrift van het antwoord verstrekt.

Artikel 7: Reisdocumenten

Artikel 7 omvat een samenvatting van de afspraken uit de EU-overnameovereenkomst inzake
de afgifte van reisdocumenten. Het uitgangspunt is dat eigen onderdanen, indien nodig,
een reisdocument ontvangen van de vertegenwoordiging van de aangezochte Staat, terwijl
de derdelanders en staatlozen reizen op een door de verzoekende Partij verstrekt reisdocument.

Artikel 8: Wijze van overdracht

De feitelijke overdracht dient minimaal drie werkdagen voorafgaand aan de geplande
overdracht te worden gemeld aan de bevoegde autoriteiten van de aangezochte Partij.
Als regel vinden overdrachten plaats via de lucht.

Artikel 9: Doorgeleiding

Artikel 9 beschrijft de procedure voor indiening en beantwoording van verzoeken om
de doorgeleiding van derdelanders en staatlozen, inclusief de daarvoor geldende termijnen.

Artikel 10: Ondersteuning van de doorgeleiding

In het onderhavige artikel zijn enkele algemene bepalingen opgenomen over begeleiding
bij doorgeleiding en over het eventueel verlenen van assistentie door de aangezochte
Partij bij doorgeleiding.

Artikel 11: Gebruik van begeleiders overname of doorgeleiding

In artikel 11 worden de rechten en plichten van begeleiders nader uitgewerkt. Zo is
onder meer bepaald dat begeleiders in burger dienen op te treden en dat zij niet gewapend
mogen zijn. Tijdens de uitvoering dienen de begeleiders zich aan het recht van de
aangezochte Partij te houden.

Artikel 12: Kosten

Het onderhavige artikel behelst een nadere uitwerking van artikel 14 van de EU-overnameovereenkomst
dat ziet op de verrekening van de kosten verbonden aan terug- en overname. Ingevolge
artikel 12 van de EU-overnameovereenkomst komen de kosten die voortvloeien uit de
terug- en overname, evenals uit onterechte terug- of overname, ten laste van de verzoekende
Partij. Dit artikel bepaalt dat de aangezochte Partij daartoe een rekening dient in
te dienen bij de verzoekende Partij.

Artikel 14: Vergadering van deskundigen

Artikel 14 bepaalt dat op verzoek van één van de Partijen een vergadering van deskundigen
kan worden belegd.

Artikel 15: Bijlagen

Ingevolge artikel 15 vormen de bijlagen 1 tot en met 5 een integrerend onderdeel van
het onderhavige protocol. Bij de bijlagen 2 tot en met 5 gaat het om standaardformulieren
die ten behoeve van de terug-, overname- en doorgeleidingsprocedure door de bevoegde
autoriteiten gebruikt dienen te worden. De inhoud van alle vijf bijlagen is van uitvoerende
aard en verdragen tot wijziging van deze bijlagen behoeven derhalve op grond van artikel
7, onderdeel f, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire
goedkeuring, tenzij de Staten-Generaal zich thans het recht tot goedkeuring ter zake
voorbehouden.

Artikel 16: Geschillen

Geschillen tussen de Partijen worden opgelost via onderhandelingen.

Artikel 18: Inwerkingtreding, wijzigingen en beëindiging

Artikel 18 bevat de bepalingen over de inwerkingtreding, wijziging en beëindiging
van het uitvoeringsprotocol. Dit protocol treedt in werking nadat elk der Partijen
de voor haar geldende nationale goedkeuringsprocedures heeft afgerond. Wanneer alle
Partijen hun nationale goedkeuringsprocedures hebben doorlopen, wordt het Gemengd
Comité overname geïnformeerd door de depositaris, waarna het uitvoeringsprotocol op
de eerste dag van de tweede maand daarna in werking treedt. Het derde en vierde lid
bevatten de gebruikelijke bepalingen over de wijziging van het uitvoeringsprotocol
en de bijlagen. Het vijfde lid bepaalt ten slotte dat de beëindiging van het uitvoeringsprotocol
gekoppeld is aan de opzegging van de EU-overnameovereenkomst van 2007. Als de EU-overnameovereenkomst
door de EU of Oekraïne wordt opgezegd, zal daarmee tegelijkertijd het uitvoeringsprotocol
worden beëindigd.

4. Koninkrijkspositie

De EU-overnameovereenkomst geldt alleen voor het gebied waarop het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie van toepassing is. Voor wat betreft het Koninkrijk
der Nederlanden, zal het onderhavige uitvoeringsprotocol derhalve, evenals de EU-overnameovereenkomst,
alleen voor het Europese deel van Nederland gelden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok