Brief regering : Uitkomsten van het verdiepend onderzoek naar ‘inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen’

Nr. 704
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2020

Hiermee informeer ik u, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de uitkomsten van het verdiepend
onderzoek naar «inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen». De afgelopen maanden heeft
KPMG onderzoek gedaan om meer inzicht te verkrijgen in de besteding van jeugdhulpmiddelen.
De achtergrond van dit onderzoek was dat de VNG en wij meer inzicht wilden krijgen
in de patronen bij de uitgavenontwikkeling bij gemeenten. Belangrijk is het vraagstuk
over vermijdbare kosten en uitgaven in het jeugdhulpstelsel. Waar en hoe is meer doelmatigheid
mogelijk en hoe kan het dat gemeenten geld bijleggen, terwijl aanbieders dat niet
zo ervaren. KPMG had ook als opdracht om aanbevelingen te geven aan gemeenten, aanbieders
en Rijk en input te geven voor de opzet van het onderzoek naar of, en zo ja in welke
mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben. Hierbij bied ik het afgeronde
onderzoek aan uw Kamer aan1.

Met dit onderzoek is bedoeld uitvoering gegeven aan de motie van het lid Peters om te onderzoeken welk deel van het geld aan zorg wordt besteed (Kamerstuk 31 839, nr. 677), het eerste deel van de motie van het lid Voordewind (Kamerstuk 31 839, nr. 679) waarin verzocht wordt te kijken naar de ontwikkeling (en verklarende factoren) van
de kostprijs per traject en de motie van het lid Tielen waarin wordt verzocht om in
dit onderzoek zowel het aanbod als de vraag mee te nemen (Kamerstuk 31 839, nr. 684).

Vooraf is belangrijk om te benoemen dat het een niet-representatief onderzoek betreft.
Hier is bewust voor gekozen, zodat de onderzoekers bij de deelnemende gemeenten en
aanbieders echt de diepte in konden gaan in de beschikbare looptijd van het onderzoek.
Dit betekent dat de uitkomsten van het onderzoek niet door te trekken zijn naar algemene
conclusies. Daarnaast laten de onderzochte gemeenten en jeugdhulpaanbieders de nodige
variatie zien.

In totaal zijn negen gemeenten en dertien jeugdhulpaanbieders onderzocht. Deze negen
gemeenten hebben een individuele rapportage ontvangen. De gemeentelijke data komt
uit andere bronnen dan de data van de aanbieders en deze zijn daarom niet altijd goed
vergelijkbaar. Gedurende het onderzoek is het ook lastig gebleken om data te ontvangen
van zowel gemeenten als aanbieders en bleek dat de datakwaliteit niet voor alle jaren
even goed was. Om die reden is het jaar 2015 niet meegenomen in het onderzoek en voor
sommige gemeenten het jaar 2016 ook niet.

Uitkomsten onderzoek «Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen»

De uitkomsten van het onderzoek zijn langs drie hoofdvragen te formuleren.

1. Hoe wordt het jeugdbudget uitgegeven: welk deel gaat nu naar zorg en welk deel
niet?

• Het onderzoek laat zien dat van de totale uitgaven aan jeugd in 2018 er 70% terecht
komt bij zorgprofessionals (lokale teams (10%), PGB (3%) en uitgaven zorgprofessionals
(57%)) en bijna 30% gaat naar uitvoeringskosten2 bij aanbieders (25%)/overhead gemeenten (4%). Belangrijk te realiseren is dat er
ook nog uitvoeringskosten zijn bij de individuele zorgprofessionals, maar de omvang
daarvan in dit onderzoek niet bepaald is omdat dit bij de onderzochte aanbieders niet
geregistreerd wordt.

• Het onderzoek bevestigt de beelden die er al zijn over de omvang van uitvoeringskosten/overhead.
In het onderzoek wordt verwezen naar eerder onderzoek van KPMG3 dat laat zien dat de uitvoeringskosten voor 2015, dus voor de decentralisatie, ook
rond dit percentage lagen (28%).

2. Hoe zijn de zorguitgaven verdeeld over de verschillende typen zorg en welke ontwikkeling
is daar in te zien?

• Bij de negen onderzochte gemeenten is er tussen 2016 en 2018 een gemiddelde uitgavenstijging
geweest van 21 procent met daarom een grote bandbreedte4. Gemeenten die het aantal aanbieders minder snel hebben laten stijgen laten voor
een groot deel een substantieel lagere groei in de uitgaven zien.

• Uitgesplitst naar leveringsvorm wordt deze uitgavenstijging grotendeels verklaard
door toegenomen uitgaven aan zorg in natura. Voor een veel kleiner deel komt dit door
toegenomen uitgaven aan de gemeentelijke toegang, dit komt voornamelijk doordat de
gemeentelijke toegang slechts een klein deel uitmaakt van de totale uitgaven. De gemeentelijke
toegang zelf is ook met 22% toegenomen.

• De stijging van de uitgaven voor zorg in natura zijn uit te splitsen in een toename
in het aantal cliënten (10,5%) en een toename in de gemiddelde prijs per cliënt (8,9%)
in de periode 2016–2018. De gemiddelde prijs per cliënt is gestegen door onder meer
cao-loonstijgingen, extra kosten aan personeel niet in loondienst en kosten die te
maken hebben met meer of duurdere inzet van personeel in loondienst.

• Wanneer per zorgvorm wordt gekeken dan valt op dat het aandeel in de uitgaven van
jeugdhulp met verblijf en specialistische GGZ tussen 2016 en 2018 is gegroeid, terwijl
voor jeugdhulp zonder verblijf het aandeel is gedaald. Dit geeft het beeld dat de
beoogde transformatie in de jeugdhulp nog onvoldoende op gang is gekomen.

• De uitgaven aan dyslexie zijn gemiddeld 2% van de uitgaven aan zorg in natura en dit
aandeel is iets gedaald.

3. Hoe kan het dat gemeenten zeggen steeds meer uit te geven, terwijl aanbieders aangeven
dat ze dit niet zo ervaren?

• Daarnaast komt uit dit onderzoek dat het aantal aanbieders dat vanuit gemeenten is
gecontracteerd fors is gestegen. Dit heeft mogelijk effect op de efficiëntie, omdat
elke aanbieder eigen uitvoeringskosten maakt.

• Het totale marktaandeel van de top 10 grootste aanbieders is tussen 2016–2018 gemiddeld
genomen gedaald van 80% naar 60%. Deze aanbieders zien hun omzet echter niet dalen.
Dit betekent dat de groei van het totale budget tussen 2016–2018 naar andere partijen
is gegaan.

• Het onderzoek geeft aan dat veel nieuwe aanbieders of aanbieders waarvan de omzet
relatief meer gestegen is een aanbod hebben dat zich meer als een tussenvorm van maatschappelijk
werk en jeugd- en opvoedhulp laat typeren.

• Het onderzoek geeft aan dat het grootste deel van de uitgavenstijging bij gemeenten
bij (nieuwe) aanbieders terecht lijkt te komen. Voor een heel aantal aanbieders neemt
de omzet wel toe, dat blijkt ook uit de 13 onderzochte aanbieders in het onderzoek.

• Het aantal aanbieders bij gemeenten met een open house-model is flink toegenomen.
Dit lijkt monitoring en sturing via contractmanagement te bemoeilijken en heeft effect
op de efficiëntie van de jeugdhulp.

• De kosten per cliënt bij aanbieders zijn onder meer gestegen door hogere uitvoeringskosten
en de inzet van duurder personeel (o.a. personeel niet in loondienst).

Het onderzoek geeft meer inzicht in hoe het jeugdbudget wordt uitgegeven, hoe de zorguitgaven
zijn verdeeld over de verschillende typen zorg en de verhouding tussen de gemeenten
en aanbieders. Tegelijkertijd moet ik ook constateren dat dit onderzoek ook vragen
onbeantwoord laat. Dit heeft verschillende oorzaken, namelijk de tijd die voor dit
onderzoek beschikbaar was, de beschikbare data en de opzet/focus van dit onderzoek.

Een aantal nog openstaande vragen zal ik betrekken bij het onderzoek naar de noodzaak
van structurele middelen. Welke vragen dat zijn wordt in de volgende passage beschreven.
Daarnaast moeten we constateren dat dit onderzoek al vrij gedetailleerd heeft gekeken
naar de ontwikkeling van verschillende jeugdhulpvormen. Een verdere verfijning vergt
een andere onderzoeksmethode en veel tijd, omdat die data handmatig verkregen zal
moeten worden. Voor dyslexie komt er wel een beeld uit en dit wordt ook nog apart
onderzocht. Op een verdere verdieping zal ik niet inzetten.

Input voor onderzoek noodzaak structureel extra middelen

Binnenkort zal ik de opdracht uitzetten voor het onderzoek naar of, en zo ja in welke
mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben.

Vorig jaar heb ik uw Kamer geïnformeerd over de hoofdvragen van dit onderzoek:

– Hoeveel budget hebben gemeenten structureel nodig voor een doelmatige en doeltreffende
uitvoering van de huidige Jeugdwet, binnen de context van de transformatiedoelen van
de Jeugdwet?

– Welke (budgettaire) maatregelen kunnen worden genomen om te bereiken dat gemeenten
de Jeugdwet doelmatig en doeltreffend uitvoeren?

– Gegeven de uitkomst van vraag 1), zijn er structureel extra middelen nodig ten opzichte
van het huidige budget, en zo ja in welke mate, gegeven een doelmatige en doeltreffende
uitvoering van de Jeugdwet?

– Welke aanpassingen in de Jeugdwet/jeugdstelsel kunnen bijdragen aan een beperking
van de uitgaven vanuit de Jeugdwet?

De resultaten van het huidige onderzoek naar het inzicht in de besteding van de uitgaven
zijn niet representatief, maar bieden, voor de opzet van het binnenkort uit te zetten
onderzoek, wel een aantal handvatten. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten de afgelopen
jaren meer zijn gaan uitgeven aan zorg aan jeugdigen. Bij de beantwoording van de
vraag in hoeverre daar structureel extra middelen voor nodig zijn, zijn in ieder geval
de volgende elementen van belang:

– In hoeverre is de toename van cliënten te beïnvloeden door gemeenten door hetzij sturing
vanuit gemeenten, hetzij de toegang?

– Op welke wijze kan er gestuurd worden op de reikwijdte van de jeugdhulp?

– In hoeverre is de toename in de gemiddelde prijs per cliënt beïnvloedbaar door gemeenten?

Deze elementen zullen meegenomen worden in de opdracht voor het onderzoek naar de
noodzaak van structurele middelen. Dat onderzoek zal overigens eveneens gehinderd
worden door de (data)beperkingen die in voorliggend onderzoek zijn gebleken.

De opdracht voor het nieuwe onderzoek zal dit kwartaal worden uitgezet zodat dit onderzoek
in het najaar van 2020 is afgerond.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge