Brief regering : Onderzoeksrapport Alternatieve Uitvoerders Belastingdienst

Nr. 590
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 januari 2020

Vanwege de grote opgave waar de Belastingdienst voor staat heeft de voormalige Staatssecretaris
van Financiën ABDTOPConsult gevraagd om te onderzoeken welke (huidige en nieuwe) taken
of werkzaamheden van de Belastingdienst door andere uitvoerders verricht zouden kunnen
worden. De veronderstelling hierbij is dat er verschillende manieren zijn om de uitvoering
van (fiscale) wet- en regelgeving vorm te geven en dat dit niet altijd door de Belastingdienst
zou hoeven te gebeuren. De benodigde kennis, informatie en competenties zouden leidend
moeten zijn bij het bepalen van de juiste uitvoeringsorganisatie. Het voorliggende
rapport1 heeft waardevolle inzichten opgeleverd op dit punt en middels deze brief informeer
ik u daarover.

Omvangrijke taak

ABDTOPConsult constateert dat de uitvoeringsopgave voor de Belastingdienst de afgelopen
decennia uitgebreid is met een groot aantal fiscale en niet-fiscale taken, waaronder
uitvoeringsactiviteiten voor derden. Op zichzelf bezien is de benodigde uitvoeringscapaciteit
voor elk van de fiscale en niet-fiscale taken in veel gevallen beperkt, maar in totaliteit
zorgen zij voor additionele organisatorische en uitvoeringstechnische complexiteit
en vragen zij in sommige gevallen ook veel politiek-bestuurlijke aandacht.

Tegen deze achtergrond adviseert ABDTOPConsult om de vraag, welke taken door andere
uitvoerders verricht zouden moeten worden, te bezien vanuit het perspectief van de
(bestuurbaarheid van de) Belastingdienst als organisatie en niet vanuit de partiële
voor- en nadelen die samenhangen met het afstoten van individuele taken. Met dat uitgangspunt
benadrukt ABDTOPConsult dat bij het al dan niet onderbrengen van taken bij een alternatieve
uitvoerder niet primair gaat om de specifieke taak, maar om de positie die de taak
inneemt binnen de organisatie.

Ik deel de opvatting van ABDTOPConsult dat het bij de analyse van het takenpakket
van de Belastingdienst niet alleen gaat om de omvang van de verschillende taken in
dat takenpakket, maar dat dit ook bekeken moet worden vanuit het geheel en bestuurbaarheid
van de organisatie. Dit is een van de redenen van de genomen wijzigingen in de besturing
van de Belastingdienst.

ABDTOPConsult constateert tevens dat een minstens even belangrijk thema de uitvoerbaarheid
van beleid en wetgeving betreft. De noodzakelijke verbeterslag in de uitvoering zal
naar hun verwachting onvoldoende gerealiseerd worden indien uitsluitend wordt gekeken
naar (structuur, governance en cultuur van) uitvoeringsorganisaties, zonder naar de
uitvoerbaarheid van beleid te kijken. Deze constatering onderschrijf ik. Goede uitvoerbaarheid
van beleid en wetgeving is niet voor niets een van de vijf beleidsprioriteiten uit
de Fiscale Beleidsagenda van dit kabinet. Eenvoud, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van het belastingstelsel is een continue uitdaging waarin ik mij bij elk beleidsvoornemen
voor zal blijven inzetten.

Aanbevelingen

Naast de aanbeveling om de alternatieve wijze van uitvoering te bezien vanuit de organisatie
van de Belastingdienst als geheel bevelen de onderzoekers onder andere het volgende
aan:

– Hanteer voor niet-fiscale taken het uitgangspunt «nee, tenzij». Dit uitgangspunt betekent
dat de Belastingdienst in principe geen nieuwe, niet-fiscale taken op zich neemt.
Voor de «tenzij» wordt geadviseerd om een limitatief en uitputtend afwijkingskader
op te stellen met daarin een aantal strikte criteria in welke gevallen afgeweken kan
worden van de hoofdregel dat de Belastingdienst geen niet-fiscale taken uitvoert.

– Voor taken die zowel tot doel hebben zowel belastinginkomsten te genereren (de budgettaire
functie van belastingheffing) als het dienen van andere niet fiscale beleidsdoelen
(instrumentele functie) wordt geadviseerd om aan de hand van een aantal toetsingscriteria
te beoordelen of uitvoering door de belastingdienst dan wel door een alternatieve
uitvoerder de voorkeur heeft. Bij het maken van deze afweging dienen ook nadrukkelijk
de voor- en nadelen voor de alternatieve uitvoerder en burgers en bedrijven te worden
meegewogen. Indien wordt besloten een taak bij een alternatieve uitvoerder onder te
brengen adviseren de onderzoekers aan te sluiten bij natuurlijke verandermomenten
zoals een stelselherziening.

– Daarnaast wordt geadviseerd om meer gebruik te maken van het model dat we kennen bij
S&O afdrachtsvermindering waarbij de inhoudelijke beoordeling door een andere uitvoerder
plaatsvindt (in geval van de S&O afdrachtsvermindering is dat de RVO) en de Belastingdienst
deze informatie vervolgens verwerkt in de heffing en de inning. Met deze werkwijze
wordt beter aangesloten bij de primaire kerntaken van de Belastingdienst: heffen,
innen en (waar relevant) verrekenen.

– Voorts achten de onderzoekers de uitbesteding van (deel)processen die samenhangen
met de heffing en inning (inclusief bezwaar, beroep en deurwaarderij) op basis van
een eerste verkenning niet kansrijk: vanwege de hoge mate van vervlechting en de veelvuldige
interacties die nodig zijn in de taakuitvoering binnen en tussen ketens, wegen de
voordelen op dit moment niet op tegen de nadelen.

Vervolg

Het door ABDTOPConsult opgestelde rapport en de daarin opgenomen aanbevelingen zullen
grondig worden bestudeerd bij de verdere uitwerking van de genomen structuuraanpassing
van de Belastingdienst.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra