Brief regering : Maatregel plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (ISD)

Nr. 20
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 januari 2020

1. Inleiding

Sinds 1 oktober 2004 kan aan plegers van herhaalde criminaliteit, de zeer actieve
volwassen veelplegers, de maatregel plaatsing in een Inrichting voor stelselmatige
daders (ISD) worden opgelegd. De ISD duurt maximaal twee jaar en is gericht op het
doorbreken van de vicieuze cirkel van het steeds weer opsluiten en vrijlaten van deze
veelplegers. Daarmee worden de recidive en de negatieve maatschappelijke gevolgen
van herhaalde criminaliteit beperkt.

De ISD-maatregel is effectiever in het reduceren van criminaliteit en recidive dan
standaard vrijheidsstraffen. Dat blijkt uit eerdere effectmetingen van het WODC.1 Bovendien bleek uit een maatschappelijke kosten-batenanalyse (2014) dat de ISD onder
meer dankzij de vermindering van de recidive een kosteneffectieve maatregel is.2

Het afgelopen jaar heeft het WODC opnieuw een effectmeting uitgevoerd. Deze bied ik
hierbij aan3. Ook in deze meting blijkt dat de ISD effectiever is in het verminderen van de recidive.
Die is twee jaar na uitstroom uit de ISD 12% lager in vergelijking met veelplegers
die een reguliere sanctie, zoals een kortdurende gevangenisstraf, kregen opgelegd.

In deze brief ga ik hier nader op in als ook op het WODC-rapport Recidive na tbs, ISD en overige forensische zorg» 2018; tijdvak 2009 – 2015 dat op 22 januari 2019 aan uw Kamer werd aangeboden.4 Als laatste geef ik een reactie op het rapport «Inzet van de ISD-maatregel bij jongvolwassen veelplegers.
5 Uw Kamer ontving dit rapport reeds op 13 mei 2019.

2. Onderzoeken

2a. Effectmeting ISD

De effectmeting betreft een vergelijking tussen een groep zeer actieve veelplegers
die een ISD-maatregel kreeg opgelegd en een groep zeer actieve veelplegers die een
standaard sanctie, te weten een korte gevangenisstraf, kreeg. De effectmeting betreft
de periode van uitstroom van 2007 tot en met 2014. De recidive is gemeten tot midden
2018. De belangrijkste uitkomsten zijn als volgt.

ISD leidt tot minder recidivisten dan een standaard sanctie.

De ISD heeft een significant verminderend effect op het voorkomen van een nieuw recidivecontact.
Het recidivepercentage van de ISD na twee, vier en tien jaar na uitstroom is respectievelijk
77%, 85% en 90%, die van een standaard gevangenisstraf is respectievelijk 89%, 94%
en 96%. ISD'ers kennen dus een 12% lagere recidive na twee jaar, na vier jaar is dat
9% lager en na tien jaar is het verschil tussen de groepen nog altijd ruim 6%.

ISD zorgt er echter niet voor dat veelplegers minder vaak recidiveren.

De ISD heeft geen effect op de recidivefrequentie; de ISD’ers die na uitstroom recidiveren
doen dit niet minder vaak dan veelplegers die een standaard gevangenisstraf hadden.

Gemiddeld worden er vier strafzaken per ISD-verblijf voorkomen.

In absolute aantallen is dit incapacitatie-effect tussen de 1.486 en 2.408 voorkomen
strafzaken per jaar in de periode 2007 tot en met 2016.6 Dit grote verschil in aantallen strafzaken over de tijd wordt veroorzaakt doordat
de aantallen ISD-uitstromers per jaar fluctueren.

Na de invoering van de verbetermaatregelen ISD in 2009 is het positieve recidive reducerende
effect van de ISD afgenomen, niet duidelijk is waardoor dit komt.

In 2009 is een aantal maatregelen doorgevoerd om de uitvoering van de ISD te verbeteren.7 Onderzocht is of er verschillen waren in recidive van ex-ISD’ers voor en na de invoering
van deze verbetermaatregelen, rekening houdend met de verschillen in achtergrondkenmerken
van de ISD'ers over de tijd. Gevonden is dat in de jaren na de implementatie van de
verbeteringen relatief meer ISD’ers recidiveren en dat ze vaker recidiveren dan ISD'ers
die uitstroomden vóór de implementatie (2007–2008).

Dit is tegengesteld aan de verwachting, maar volgens het WODC kan niet worden gesteld
dat dit resultaat is toe te schrijven aan de verbetermaatregelen of het gevolg is
van ontwikkelingen zoals veranderingen in registraties of onbekende (ongemeten) factoren
die effect hebben op de recidive van veelplegers.

ISD’ers die forensische zorg hebben gehad recidiveren significant minder dan ISD’ers
die geen forensische zorg hebben gehad.

Na twee jaar hebben ISD'ers van wie forensische zorg is gefactureerd tijdens hun ISD-traject,
een 17,7 procentpunt lagere kans om te recidiveren dan ISD'ers zonder forensische
zorg. Daarnaast blijkt dat de ISD'ers met forensische zorg gemiddeld 1,3 strafzaken
minder recidiveren per jaar dat ze vrij zijn. Dit kan erop wijzen dat forensische
zorg effect heeft op het reduceren van recidive van ISD’ers, maar of dat daadwerkelijk
het geval is vraagt om nader onderzoek.

2b. Recidive na tbs, ISD en overige forensische zorg

In het WODC-rapport Recidive na tbs, ISD en overige forensische zorg is de recidive vergeleken tussen verschillende dadergroepen met forensische zorg,
te weten terbeschikkinggestelden, ISD’ers en overige ontvangers van forensische zorg.
Uit dat onderzoek bleek dat de groep met forensische zorg in het kader van de ISD-maatregel
een hogere recidive kent dan de andere dadergroepen met forensische zorg. Ook bleek
dat de recidive van deze specifieke groep ISD’ers vanaf 2009 is gestegen van 68% tot
75%, maar niet is onderzocht waardoor die toename is veroorzaakt. In het rapport worden
geen uitspraken gedaan over de effectiviteit van forensische zorg binnen de ISD-maatregel,
omdat er geen ISD-controlegroep wordt bekeken.

Volgens het WODC zijn de resultaten van dit rapport niet te vergelijken met die van
de effectmeting omdat in beide onderzoeken andere deelpopulaties worden vergeleken.
In de ISD effectmeting worden ISD’ers met elkaar vergeleken, in de rapportage over
recidive na forensische zorg worden verschillende dadergroepen die forensische zorg
hebben ontvangen vergeleken. Dat maakt dat de uitkomsten anders kunnen zijn en niet
vergelijkbaar, aldus het WODC.

2c. Procesevaluatie ISD bij jongvolwassen veelplegers

Veel herhaalde criminaliteit wordt gepleegd door jongvolwassen daders (18–23 jaar).
Juist bij deze groep kan een ISD nog kansrijk tot gedragswijziging leiden. In 2016
zijn vier regionale pilots gestart om deze groep vaker toe te leiden tot de ISD, namelijk
in Zeeland/West-Brabant, Amsterdam, Rotterdam en Utrecht. Per regio is op verschillende
manieren geïnvesteerd in het verbeteren van de toeleiding naar de ISD, de tenuitvoerlegging
van de ISD en de re-integratie na de ISD en in het versterken van het samenspel in
en regievoering door het (zorg- en) veiligheidshuis. In alle pilots is ervoor gekozen
de ISD als optimum remedium in plaats van ultimum remedium in te zetten. ISD is voor
deze doelgroep dus niet een laatste redmiddel, maar de best passende sanctie om een
nieuwe opening te bieden voor acceptatie van hulp en begeleiding. De procesevaluatie
geeft het verloop van de vier pilotprojecten weer en de lessen die hieruit kunnen
worden getrokken. In de vier regio’s is de instroom van jongvolwassenen in de ISD
in de pilotperiode inderdaad gestegen. Verder is onder meer gebleken dat het van de
ketenpartners extra inzet vraagt om deze lastige doelgroep te motiveren voor de ISD.
Daarnaast vergt het inzet van de penitentiaire inrichting (PI) om voor deze groep
een programma te faciliteren dat past bij de specifieke kenmerken van jongvolwassenen
en om samen met de betrokken ketenpartners de re-integratie goed vorm te geven.

3. Beleidsreactie

Plegers van herhaalde criminaliteit zorgen voor veel en ernstige maatschappelijke
overlast. Zij moeten daarvoor worden gestraft. Daarnaast moet worden voorkomen dat
zij opnieuw misdrijven plegen. Veelplegers zijn een zware doelgroep; zij hebben vaak
complexe, meervoudige problematiek zoals verslaving en andere psychische ziektebeelden.
De ISD heeft tot doel de recidive van veelplegers terug te dringen door hen gedurende
een langere periode in te sluiten, door behandeling en interventies gericht op gedragsverandering
gedurende die periode en een goede voorbereiding op de terugkeer naar de samenleving.
Daarmee wordt verdere maatschappelijke schade voorkomen.

Uit de nieuwe effectmeting blijkt opnieuw dat de ISD significant tot minder recidive
leidt dan een standaard gevangenisstraf. Bovendien wordt een significant aantal van
tussen 1.486 en 2.408 strafzaken per jaar voorkomen. Dat draagt bij aan onze maatschappelijke
veiligheid en betekent daarnaast een majeure ontlasting van de strafrechtsketen. Vooral
de conclusie dat het krijgen van forensische zorg tijdens de ISD leidt tot significant
minder recidive maakt het belang van behandeling tijdens de ISD duidelijk. Het gaat
immers om een doelgroep met relatief zware problematiek die in de loop van de jaren
mogelijk steeds ernstiger wordt. Telkens een korte gevangenisstraf is niet genoeg
voor de groep zeer actieve veelplegers. Zij moeten een intensieve aanpak zoals de
ISD krijgen om de recidive en de maatschappelijke overlast die zij veroorzaken terug
te brengen. Uit de eerder in deze brief aangehaalde kosten-batenanalyse bleek reeds
dat de ISD-maatregel een duidelijke maatschappelijke meerwaarde heeft en dat het onder
meer dankzij de vermindering van de recidive een kosteneffectieve maatregel is.

Dit maakt, over het geheel genomen, duidelijk dat wij door moeten gaan met het toepassen
van de ISD. DJI zal zich daarom onverminderd blijven inspannen om de maatregel goed
uit te voeren en de uitvoering daar waar mogelijk te verbeteren. Op basis van de uitkomsten
van deze onderzoeken ontstaat bij mij de vraag wat nu kansrijke verbeterpunten zijn
om de recidive verder omlaag te krijgen. Zoals aangegeven is de recidive enigszins
gestegen. Het is onduidelijk waar dit aan ligt. Dit vergt nader onderzoek. Ook is
het van belang om op basis van de uitkomst dat forensische zorg in het kader van een
ISD een dempend effect kan hebben op de recidive, na te gaan of de inzet van forensische
zorg moet worden geïntensiveerd. Ik zal het WODC verzoeken dit in het vervolgonderzoek
mee te nemen.

Tegelijkertijd zal ik daar waar ik op dit moment al mogelijkheden tot verbeteringen
zie, deze doorvoeren. Dit geldt bijvoorbeeld voor de jongvolwassenen. De uitkomsten
van de pilots met deze doelgroep zijn positief. DJI gaat voor deze doelgroep verder
investeren in een specifiek programma tijdens detentie.

Tot slot zal de ISD-capaciteit in de penitentiaire inrichtingen in de loop van 2020,
conform voorgenomen plan, stapsgewijs worden uitgebreid met 56 extra plaatsen in PI
Alphen aan den Rijn. Dit in verband met de gestegen behoefte aan ISD-capaciteit. Daarmee
zijn er in totaal tien inrichtingen die de ISD ten uitvoer leggen met een totale capaciteit
van 467 ISD-plaatsen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker