Brief regering : Verslag van de consultatie over het advies van regeringscommissaris prof. mr. M. Scheltema over integrale geschilbeslechting in het sociaal domein en reactie op het advies en de uitkomsten van de consultatie

Nr. 69 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 januari 2020

In deze brief geef ik u mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een reactie op het advies van de toenmalige
regeringscommissaris voor algemene regels van bestuursrecht, de heer prof. mr. M.
Scheltema, over integrale geschilbeslechting in het sociaal domein.1 Tevens zend ik u het verslag van de internetconsultatie over het advies2 en mijn reactie daarop. Daarnaast geef ik een vooruitblik op de in de nabije toekomst
te zetten stappen met betrekking tot de integrale geschilbeslechting in het sociale
domein.

Op basis van het advies en de reacties daarop stel ik vast dat het nodig is om de
integrale geschilbeslechting daadwerkelijk een plek te geven in het sociaal domein.
Zoals de Minister van VWS u berichtte bij brief van 12 april 2019 is hij voornemens
om de waarborgen van de rechtszekerheid beter in de Wet maatschappelijke ondersteuning
2015 (Wmo 2015) te verankeren.3 In reactie op schriftelijke vragen naar aanleiding van die brief heeft hij ook de
wens richting uw Kamer geuit om te onderzoeken of het advies van voormalig regeringscommissaris
Scheltema over integrale geschilbeslechting in het sociaal domein kan bijdragen om
meer eenvoud te brengen in de procedures die een cliënt in het sociaal domein ter
beschikking staan.4 Dit onderzoek dat gezamenlijk werd uitgevoerd door de Minister van VWS, de Minister
voor Rechtsbescherming en mijzelf, heeft ertoe geleid dat besloten is om de integrale
geschilbeslechting door middel van een wetswijziging een plek te geven in het Wmo-domein.

Achtergrond van het advies

De achtergrond van het advies van prof. mr. M. Scheltema wordt gevormd door de drie
decentralisaties in het sociaal domein. Met ingang van 1 januari 2015 zijn de Wmo
2015, de Participatiewet en de Jeugdwet in werking getreden. Hierdoor hebben gemeenten
omvangrijke nieuwe taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden gekregen op het gebied
van jeugdhulp, werk en bijstand en maatschappelijke ondersteuning (het sociaal domein).
Bovendien is niet alleen sprake van een verschuiving van taken, maar staan gemeenten
ook voor de opgave de ondersteuning op een andere manier vorm te geven. Niet de afzonderlijke
regelingen en voorzieningen dienen daarbij centraal te staan, maar de individuele
ondersteuningsbehoefte van de burger («maatwerk»), waarbij zoveel mogelijk integraal
en «levensbreed» naar de situatie van de cliënt wordt gekeken. Daarvoor is het noodzakelijk
dat de verschillende voorzieningen op elkaar worden afgestemd («integraal bestuur»).
Dit is een belangrijke bestuurlijke, organisatorische en financiële (verander)opgave,
waarover het kabinet de afgelopen jaren al regelmatig met uw Kamer van gedachten heeft
gewisseld.

In de visie van de voormalig regeringscommissaris vergen het in het sociaal domein
beoogde «maatwerk» en «integraal bestuur» niet alleen een omslag in de werkwijze van
gemeenten, maar ook in het stelsel van rechtsbescherming.5 Het op elkaar afstemmen van verschillende voorzieningen en het leveren van «maatwerk»
vergt samenwerking tussen verschillende publieke en private (uitvoerings)instanties.
Zo is de maatschappelijke ondersteuning van niet volledig zelfredzame burgers een
publieke taak die wordt uitgevoerd in samenwerking met private aanbieders. In veel
gemeenten stelt het college van burgemeester en wethouders vast of iemand in aanmerking
komt voor een maatwerkvoorziening, maar is de feitelijke uitvoering van deze voorziening
uitbesteed aan een private aanbieder, die verplicht is om ondersteuning van goede
kwaliteit te leveren. Het in onderling overleg tussen de aanbieder en cliënt vast
te stellen ondersteuningsplan speelt hierbij een belangrijke rol. Voor de burger die
een probleem met zijn ondersteuning ondervindt, is deze situatie al snel verwarrend.
Bij welke instantie moet hij zijn probleem kenbaar maken? Bij het college van burgemeester
en wethouders, dat de maatwerkvoorziening heeft verstrekt, of bij de aanbieder, die
het ondersteuningsplan heeft vastgesteld? En welke procedure moet hij daarvoor volgen:
een bezwaar- of klachtprocedure bij het college van burgemeester en wethouders, eventueel
gevolgd door een beroep bij de bestuursrechter of ombudsman, of een klachtprocedure
bij de private aanbieder, eventueel gevolgd door een procedure bij de burgerlijke
rechter?6

Tegen deze achtergrond heeft op het Ministerie van Justitie en Veiligheid en mijn
ministerie een onderzoek plaatsgevonden naar de mogelijkheden om de verschillende
bezwaar- en klachtprocedures bij de overheid en aanbieder zoveel mogelijk in elkaar
te schuiven («integrale geschilbeslechting») en de daarvoor noodzakelijke wetswijzigingen.
Over dit onderzoek is uw Kamer eerder bij brief van 15 december 2015 geïnformeerd.7 Dit onderzoek heeft uiteindelijk geresulteerd in het advies van de voormalige regeringscommissaris
Scheltema.

Inhoud advies

Het advies, uitgebracht op 30 mei 2017, vormt de weerslag van de bevindingen van prof.
mr. M. Scheltema uit het hiervoor genoemde onderzoek. Volgens het advies is in het
huidige stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming geen sprake van integrale
geschilbeslechting; de procedure is tegen één besluit gericht, voorbereiding en uitvoering
blijven volgens het advies buiten beschouwing. Verder betreft de procedure uitsluitend
de besluitvorming binnen het bestuur – voor zover neergelegd in een formeel besluit –
en niet de besluitvorming bij de uitvoerende instelling. Hierdoor komt ook het in
het sociaal domein beoogde integraal bestuur en maatwerk onder druk te staan, aldus
het advies.

Het beoogde «integraal bestuur» wordt volgens het advies doorkruist doordat ieder
besluit afzonderlijk voorwerp van beroep en bezwaar is. Als die afzonderlijke besluiten
niet in één procedure aan de orde worden gesteld, gaat de beoogde samenhang tussen
besluiten die op één persoon of één gezin betrekking hebben, en die gezamenlijk een
probleem moeten oplossen, verloren.

Het nagestreefde «maatwerk» komt volgens het advies onder meer onder druk te staan
door de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) over het resultaatsgericht
indiceren. In het sociaal domein hebben veel gemeenten het leveren van ondersteuning
aan niet-zelfredzame burgers uitbesteed aan private aanbieders. Vaak stellen deze
aanbieders in overleg met hun cliënten een «ondersteuningsplan» op. Dit plan geeft,
gebaseerd op de individuele ondersteuningsbehoefte van de cliënt, een nadere invulling
aan de vanuit de gemeente toegekende voorziening (het besluit) en het daarmee beoogde
resultaat (bijv. «een schoon huis en schone kleding»). Deze werkwijze – beter bekend
als het «resultaatgericht beschikken» – doet recht aan het streven naar «maatwerk».
Door niet te beschikken in het aantal uren hulp, maar in het met de voorziening te
bereiken resultaat, laat de gemeente de aanbieder de benodigde professionele ruimte
om per cliënt en per afspraak te bezien wat nodig is voor een optimale dienstverlening.

In een richtinggevende uitspraak heeft de CRvB echter geoordeeld dat de toekenning
van huishoudelijke verzorging louter in termen van resultaat een duidelijke maatstaf
mist en daardoor in strijd komt met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel.8 In het advies wordt deze jurisprudentie (deels) verklaard uit het gegeven dat de
bestuursrechter in beginsel geen rechtsbescherming kan bieden tegen het ondersteuningsplan
(als zijnde een beslissing van de aanbieder). De bestuursrechter zou zich daarom genoodzaakt
zien gedetailleerde eisen te stellen aan de inhoud van het onderliggende besluit (waartegen
hij wel rechtsbescherming kan bieden). In het advies wordt de vrees geuit dat deze
gedetailleerde eisen aan het besluit voor de gemeente en de aanbieder tot bureaucratisering
leiden die maatwerk bemoeilijkt en de kosten verhoogt. Ook wordt geconstateerd dat
een aantal gemeenten sinds de uitspraak van de CRvB zijn afgestapt van het «resultaatgericht
beschikken» en weer zijn teruggekeerd naar de oude Wmo-praktijk, waarbij de benodigde
hulp aan de hand van gedetailleerde richtlijnen en protocollen werd geïndiceerd.

In het advies worden de contouren geschetst van een aanvullende regeling in de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) die het mogelijk zou moeten maken een geschil over een aanspraak
jegens de gemeente in bezwaar bij de gemeente en beroep bij de bestuursrechter «integraal»
aan de orde te stellen. Daarbij zou het niet mogen uitmaken of de onvrede van de burger
zich richt tegen een besluit of andere handeling van de gemeente, of een handeling
van de aanbieder. Kernelementen van deze regeling zijn het ineenschuiven van bezwaar-
en klachtprocedures bij de gemeente en aanbieder, de vervanging van het klassieke
vernietigingsberoep tegen een besluit door een «integrale» geschilbeslechtingsprocedure
waarin de bestuursrechter over ruimere uitspraakbevoegdheden beschikt, die zich zowel
tot de gemeente als de aanbieder kunnen richten, het verlengen van de bezwaartermijn,
het wijzigen van de toetsing door de bestuursrechter (minder terugkijkend, meer vooruitkijkend)
en het verruimen van de bevoegdheid van de ombudsman, zodat deze ook klachten over
aanbieders kan behandelen.

Een dergelijke aanvullende Awb-regeling heeft volgens het advies zowel voordelen voor
de burger, de bestuursrechter als het bestuur. Voor de burger heeft het ineenschuiven
van procedures als voordeel dat hij steeds één plaats heeft waar hij zijn gehele geschil
kan voorleggen. De toegang tot het recht wordt daarmee eenvoudig gewaarborgd. Het
voordeel voor de bestuursrechter is dat hij het hele geschil kan beoordelen, ongeacht
of dit geschil betrekking heeft op een besluit van de gemeente of de uitvoering daarvan
door de aanbieder. Dit zou de bestuursrechter ook in staat stellen om geschillen op
een andere manier te beoordelen, waarbij hij de door de wetgever beoogde appreciatieruimte
van gemeentes beter in acht kan nemen. Voor het bestuur tot slot zou de tot stand
te brengen Awb-regeling als voordeel kunnen hebben dat de wetgever aan de bestuursrechter
betere sturing kan geven voor de manier waarop de geschilbeslechting in de praktijk
kan worden gebracht. Een andere wijze van beoordeling door de rechter vergt immers
ook voor hem een omschakeling, aldus het advies.

Het advies mondt uit in de conclusie dat een aanpassing van de rechtsbescherming in
de Awb urgent is. Die urgentie vloeit niet alleen voort uit de ontoereikendheid van
de huidige rechtsbescherming. Minstens zo belangrijk volgens het advies is dat een
nieuw, op integraal bestuur en op maatwerk gericht beleid niet tot ontwikkeling kan
komen zolang de rechtsbescherming niet is aangepast.

Consultatie over het advies

Het advies is op 4 augustus 2017 gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl en voorgelegd aan diverse instanties. Tot 1 november 2017 bestond voor een ieder
de gelegenheid om op de internetconsultatie te reageren. Op het advies is een groot
aantal reacties gekomen.9 In het bijgevoegde verslag over de consultatie zijn de diverse reacties samengevat.

De reacties op het advies leveren een divers beeld op. Vrijwel alle partijen onderkennen
dat in het sociaal domein sinds de decentralisaties bepaalde problemen op het terrein
van de rechtsbescherming spelen. De meningen lopen echter uiteen over de vraag wat
deze problemen precies zijn, wat hun oorzaak is en hoe zij het beste kunnen worden
opgelost. Duidelijk is dat over het voorstel van prof. mr. M. Scheltema om een wijziging
van de Awb voor te bereiden om integrale geschilbeslechting wettelijk te regelen,
verschillend wordt gedacht. Met name over de vraag hoe de rechtsbescherming tegen
het handelen van aanbieders zou moeten worden vormgegeven, lopen de meningen uiteen.

Reactie

Ik heb met veel belangstelling en waardering kennisgenomen van het advies van de voormalig
regeringscommissaris. Het advies laat goed zien dat de bestaande juridische procedures
soms complex zijn en niet altijd voldoen voor het oplossen van alledaagse problemen
van burgers in het sociaal domein. Ik merk daarbij op dat dit een maatschappelijk
probleem is dat ook buiten het sociaal domein speelt. In dit verband kan worden verwezen
naar de brief over maatschappelijk effectieve rechtspraak, die de Minister voor Rechtsbescherming
op 20 april 2018 aan uw Kamer heeft toegezonden.10 Ook in het jaarverslag van de Raad voor de rechtspraak over 2018 wordt maatschappelijk
effectieve rechtspraak als prioritair thema benoemd.11

Uiteraard zijn juridische procedures niet de enige oplossing voor problemen waar burgers
tegenaan kunnen lopen in het sociaal domein. Zoals het advies ook benadrukt, worden
klachten in dit domein idealiter zoveel mogelijk langs informele weg opgelost, zonder
dat de burger zich genoodzaakt voelt zijn toevlucht te zoeken in juridische procedures.
Door de betrokkenheid van verschillende (publieke en private) instanties bij de publieke
dienstverlening in dit domein, weten burgers soms echter niet goed waar en hoe zij
hun probleem kenbaar moeten maken, zeker wanneer zij zorg, bijstand of ondersteuning
vanuit verschillende wetten ontvangen. Dit onderstreept de noodzaak van een responsieve
overheid, die zich actief inspant om problemen van burgers informeel op te lossen
en daarmee onnodige bezwaar- en beroepsprocedures te voorkomen.

Hieronder geef ik mijn reactie op de probleemanalyse uit het advies en de daarin voorgestelde
oplossingsrichting («integrale geschilbeslechting»). Daarbij zal ik ook ingaan op
de ontwikkelingen met betrekking tot dit onderwerp zoals die sinds het verschijnen
van het advies hebben plaatsgevonden en een vooruitblik werpen op de in de nabije
toekomst te zetten stappen met betrekking tot de integrale geschilbeslechting in het
sociale domein.

Met betrekking tot de probleemanalyse valt op dat het advies betrekking heeft op de
geschilbeslechting in het sociaal domein, maar dat de daarin gegeven voorbeelden met
name zijn ontleend aan de praktijk van de Wmo 2015. Hierbij vormt de focus het feit
dat private uitvoerders in opdracht van de overheid (veelal over een langere periode)
diensten aan cliënten leveren als invulling van een vastgesteld recht, waarbij er
geen rechtsgang is om tegen tekortkomingen in de uitvoering op te komen. De aanvullende
Awb-regeling die in het advies wordt voorgesteld, heeft niettemin een bredere reikwijdte
dan alleen de Wmo 2015: «In beginsel zouden de gevallen waarin binnen het sociaal
domein integraal bestuur tot uitgangspunt wordt genomen, onder de nieuwe regeling
moeten vallen» (p. 7). Het advies noemt in dit verband de Participatiewet (Pw) en
de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs).

De CRvB heeft in zijn consultatiereactie opgemerkt dat het uitgangspunt van integrale
inventarisatie en beoordeling van de zorg-, hulp- en ondersteuningsproblemen van personen
en gezinnen met name is verankerd in de Wmo 2015. Met betrekking tot de Pw merkt de
CRvB op dat bij de gemeentelijke taak op het gebied van arbeidsinschakeling weliswaar
sprake is van een «samenstel van op elkaar ingrijpende handelingen en besluiten» dat
«zonder verzoekschriftprocedure niet optimaal geregeld is», maar dat hij tegelijkertijd
niet kan overzien «of ook het handelen van professionele aanbieders van trainingen
onder de verantwoordelijkheid van de gemeente zou moeten vallen» (advies CRvB, p. 5).
Met betrekking tot de Wgs merkt de CRvB op dat hem vooralsnog niet duidelijk is waarin
de bestaande mogelijkheden van bezwaar- en beroep hier tekortschieten.

Ik meen dat de CRvB hier een belangrijk punt raakt: de onderlinge verschillen tussen
de wetten in het sociaal domein. Een belangrijke gemene deler van deze wetten is dat
zij de gemeente een bepaalde ondersteuningstaak opdragen en dat gemeenten bij de uitvoering
van deze taak (kunnen) samenwerken met private aanbieders. De wijze waarop deze samenwerking
gestalte krijgt en hoe de verantwoordelijkheden daarbij zijn verdeeld, verschilt echter
per wet. Dat maakt het lastig om tot een uniforme Awb-regeling te komen waarmee geschillen
over het handelen van gemeenten en de aanbieders waarmee zij samenwerken «integraal»
aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. Het feit dat wordt geadviseerd de
Jeugdwet buiten de integrale geschilbeslechting te houden, aangezien deze wet de gemeenten
meer op afstand plaats van de uitvoering dan de andere wetten (advies, p. 7), geeft
verdere voeding aan deze gedachte.

Een tweede opmerking bij de probleemanalyse, betreft de mogelijkheden die de Awb nu
al biedt om geschillen «integraal» te beslechten. In het advies wordt gesteld dat
als een gezin ondersteuning ontvangt vanuit verschillende wetten, de afzonderlijke
besluiten die daarvoor nodig zijn idealiter in één procedure aan de orde moeten kunnen
worden gesteld. Anders zou de beoogde samenhang tussen deze besluiten namelijk verloren
dreigen te gaan (advies, p. 3). Die stelling onderschrijf ik. Een wijziging van de
Awb om een dergelijke integrale beoordeling van samenhangende besluiten mogelijk te
maken is echter niet urgent, gelet op de – ook in het advies al aangestipte – mogelijkheid
van gevoegde behandeling (art. 8:14 Awb). Daarnaast wijs ik op de mogelijkheden die
afdeling 3.5 Awb biedt om «integraal bestuur» te bevorderen. Afdeling 3.5 Awb bevat
een (facultatieve) regeling voor de coördinatie van samenhangende besluiten. Deze
coördinatieregeling zorgt voor een stroomlijning van de procedures bij het voorbereiden
en nemen van samenhangende besluiten en van de rechtsbescherming daartegen. Via een
bundeling van beslis- en beroepsmomenten wordt in de regeling gewaarborgd dat niet
op verschillende tijdstippen steeds verschillende maar met elkaar samenhangende besluiten
ter discussie kunnen worden gesteld.

Deze coördinatieregeling wordt in de praktijk nog nauwelijks gebruikt (ook niet in
het sociaal domein). Samen met de Minister voor Rechtsbescherming heb ik onlangs echter
een wetsvoorstel ingediend dat er onder meer toe strekt om de coördinatieregeling
van afdeling 3.5 Awb nieuw leven in te blazen.12 De in dit wetsvoorstel nieuw voorgestelde coördinatieregeling strekt er in de eerste
plaats toe om toepasbaar te zijn in het gehele omgevingsrecht, maar zou, zoals in
de memorie van toelichting wordt uitgelegd, ook kunnen worden toegepast in het sociaal
domein. In dit domein zouden gemeenten de coördinatieregeling bijvoorbeeld kunnen
gebruiken om de verschillende besluiten te coördineren die nodig zijn om een gezin
te ondersteunen waarin meerdere problemen spelen (bijvoorbeeld schuldenproblematiek,
opvoedproblemen en werkeloosheid).

Concluderend, zie ik op dit moment onvoldoende aanleiding om, conform het advies,
de Awb aan te vullen met een regeling die het mogelijk maakt om geschillen over aanspraken
ontleend aan de Wmo 2015, de Pw en de Wgs «integraal» aan de bestuursrechter voor
te leggen. De Awb beoogt voor die onderwerpen die op veel terreinen van bestuursrechtelijke
wetgeving een rol spelen een algemene regeling te treffen.13 De contouren van een uniforme Awb-regeling met een brede gelding laat zich – gelet
op de onderlinge verschillen tussen de Wmo 2015, de Pw en de Wgs – op dit moment nog
moeilijk schetsen. Wel zie ik mogelijkheden voor gemeenten om door toepassing van
afdeling 3.5 Awb het in het sociaal domein beoogde «integraal bestuur» verder te bevorderen.

Met het voorgaande is geenszins gezegd dat ik geen mogelijkheden zie tot verbetering
van de rechtsbescherming in het sociaal domein. Deze verbeteringen kunnen zich in
mijn optiek echter toespitsen op de Wmo 2015. De grote waarde van het advies van prof.mr.
M. Scheltema schuilt wat mij betreft in de originele en scherpe analyse over de spanning
die momenteel optreedt tussen het bij de uitvoering van de Wmo 2015 nagestreefde «maatwerk»
en het stelsel van rechtsbescherming van de Awb. Dit maatwerk krijgt zoals gezegd
gestalte in de praktijk van het resultaatgericht beschikken, waarbij gemeenten de
door hen gecontracteerde aanbieders de nodige professionele ruimte laten om in samenspraak
met een cliënt een ondersteuningsplan op te stellen dat, gebaseerd op de individuele
ondersteuningsbehoefte van de cliënt, een nadere invulling geeft aan de vanuit de
gemeente toegekende voorziening. Met andere woorden: de ruimte die er is om aan de
hand van de toekenningsbeschikking aanbieder en cliënt de uitvoering ervan te laten
vormgeven. Het advies laat goed zien dat deze moderne vorm van publiek-private samenwerking
zich niet gemakkelijk laat inpassen in het klassieke, uitsluitend op het handelen
van bestuursorganen ingerichte bestuurs(proces)recht van de Awb. Doordat de bestuursrechter
in beginsel niet bevoegd is om te oordelen over het ondersteuningsplan – als zijnde
een beslissing van de aanbieder – kan hij niet oordelen over het «totaalplaatje».
Daarvoor zou hij niet alleen moeten kunnen oordelen over het besluit vanuit de gemeente,
maar ook over het ondersteuningsplan en de uitvoering daarvan.

Deze situatie kent nadelen voor zowel de burger, gemeenten als ook de bestuursrechter.
Voor de burger is in de huidige situatie niet altijd even duidelijk tot wie hij zich
moet richten als hij ontevreden is over de hem geboden ondersteuning: de gemeente
of de aanbieder. Dit kan per gemeente verschillen, afhankelijk van de taakverdeling
tussen het college van burgemeester en wethouders en de aanbieder. Vanuit het perspectief
van de bestuursrechter is het onbevredigend dat de wijze waarop het college van burgemeester
en wethouders en de aanbieder hun samenwerking vormgeven gevolgen kan hebben voor
de omvang van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Naarmate het college van burgemeester
en wethouders de invulling van een toegekende voorziening meer overlaat aan de aanbieder,
wordt de effectiviteit van de rechtsbescherming navenant minder. Op een besluit waarin
bijvoorbeeld «een schoon huis en schone kleding» wordt toegekend, is immers weinig
controle mogelijk. De strenge jurisprudentie van de CRvB over het resultaatgericht
beschikken lijkt, zoals het advies ook stelt, mede door dit soort overwegingen van
effectieve rechtsbescherming te zijn ingegeven. Dit past ook bij de taak van de bestuursrechter.
Nadeel van deze jurisprudentie is wel dat het met de Wmo 2015 beoogde maatwerk wordt
bemoeilijkt. Bij de huidige stand van deze jurisprudentie dient het besluit waarmee
een maatwerkvoorziening wordt toegekend niet alleen het met die voorziening beoogde
resultaat te omschrijven, alsmede welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten
worden en met welke frequentie dat moet gebeuren, maar dient dit besluit ook (en met
name) vast te leggen hoeveel tijd nodig is om het met de activiteiten beoogde resultaat
te verwezenlijken.14 Ik deel de in het advies geuite vrees dat deze jurisprudentie het beoogde maatwerk
bemoeilijkt en de (administratieve) kosten verhoogt. Daarbij is het bij andere vormen
van maatschappelijke ondersteuning dan huishoudelijke hulp ondoenlijk om op voorhand
uren vast te stellen (bijvoorbeeld vormen van begeleiding). Ook de Afdeling advisering
van de Raad van State signaleert dit risico.15

Vooruitblik

In de brief van de Minister van VWS aan uw Kamer van 22 november 2018 over de Wmo
2015, en de Wet kwaliteit, klachten en geschillen in de zorg (Wkkgz),16 werd aangekondigd dat ik, samen met de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister
van VWS wilde onderzoeken of het mogelijk is om met enkele gemeenten en aanbieders
te experimenteren met integrale geschilbeslechting. Een aantal ontwikkelingen heeft
er echter toe geleid dat het onderzoek een andere uitkomst heeft gekregen dan voorzien.

Zoals hierboven omschreven heeft een verdere ontwikkeling in de jurisprudentie plaatsgevonden
met betrekking tot het resultaatgericht beschikken binnen de kaders van de Wmo 2015.
Samengevat komt deze ontwikkeling erop neer dat de rechter heeft geconcludeerd dat
de door gemeenten ontwikkelde praktijk van het resultaatgericht beschikken de betrokken
cliënten onvoldoende rechtszekerheid biedt. Door in de beschikking niet het aantal
uren huishoudelijke ondersteuning te benoemen waar de cliënt recht op heeft, wordt
in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus de rechter. Dit heeft
ertoe geleid dat de Minister van VWS uw Kamer op 12 april 2019 een brief heeft gestuurd
waarin hij zijn voornemen kenbaar heeft gemaakt om de waarborgen van rechtszekerheid
beter in de Wmo 2015 te verankeren.17 Ook benoemde de Minister van VWS in deze brief het belang van voldoende duidelijke
bezwaar-en beroepsmogelijkheden en een duidelijk aanspreekpunt voor cliënten als zij
het niet eens zijn met de invulling van de beschikking, het resultaat niet behaald
wordt of de kwaliteit te wensen over laat. In reactie op de schriftelijke Kamervragen
die gesteld zijn naar aanleiding van deze brief heeft de Minister van VWS aangekondigd
te onderzoeken of het advies van voormalig regeringscommissaris Scheltema over integrale
geschilbeslechting in het sociaal domein kan bijdragen om meer eenvoud te brengen
in de procedures die een cliënt in het sociaal domein ter beschikking staan.18

Dit onderzoek heeft geresulteerd in het voornemen van de Minister van VWS om de procedure
van integrale geschilbeslechting in het hiervoor beschreven wetsvoorstel tot wijziging
van de Wmo 2015 in te voegen. Hiermee komt de wens om te komen tot een situatie waarin
de rechtszekerheid voor cliënten beter wordt gewaarborgd samen met de wens om de rechtsbescherming
voor cliënten te verstevigen in de Wmo 2015. Hiermee wordt gekozen voor een tussenweg:
een brede toepassing van de nieuwe geschilbeslechtingsprocedure binnen een specifiek
domein, in plaats van een kleinschalig experiment of een wijziging van de Awb met
gevolgen voor de gehele overheid.

Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wmo 2015 beoogt een context te scheppen waarin
de uitspraak van de CRvB geen noodzaak meer heeft. De aanbieder wordt betrokken in
de voorbereiding van de resultaatgerichte beschikking tot maatschappelijke ondersteuning
en het ondersteuningsplan wordt onderdeel van de beschikking. Ingezet wordt op het
scherper formuleren van de gewenste kwaliteit en het versterken van het toezicht.
De cliënt krijgt rechtsmiddelen waarmee hij kan opkomen tegen de uitvoering van het
resultaat. In de Wmo 2015 worden wijzigingen doorgevoerd waarmee beter gewaarborgd
wordt dat cliënten die zijn aangewezen op zorg en ondersteuning deze ook daadwerkelijk
ontvangen, dat de zorg en ondersteuning goed is toegesneden op de ondersteuningsbehoefte
en van voldoende kwaliteit is. Hiervoor is een zorgvuldig tot stand gekomen kwaliteitskader
van de gemeente nodig en monitoring door de gemeente of de geleverde dienstverlening
daadwerkelijk voldoende is.

Het aspect van integrale geschilbeslechting zal haar plek krijgen in de nieuwe rechtsbeschermingsprocedure
die wordt opgenomen in de Wmo 2015. Op grond daarvan zal de cliënt beschikken over
nieuwe rechtsmiddelen om op te komen tegen de uitvoering van de beschikking tot maatschappelijke
ondersteuning. In de huidige systematiek van de Awb is het besluit de toegang tot
de bestuursrechter en daaraan voorafgaand de ingang van de bezwaarprocedure. In het
kader van de Wmo 2015 zal de beschikking tot maatschappelijke ondersteuning in de
meeste gevallen worden uitgevoerd door private aanbieders. Indien een cliënt op wil
komen tegen gebreken in het behaalde resultaat zal hij binnen het huidige juridische
kader niet terecht kunnen bij de bestuursrechter, omdat tegen handelingen van een
private aanbieder geen rechtsbescherming open staat bij de bestuursrechter. Wel kan
de cliënt een klacht indienen bij de aanbieder over een gedraging van de aanbieder,
bezwaar maken tegen een besluit van het college van burgemeester en wethouders en
daaropvolgend in beroep gaan bij de bestuursrechter; voorts kan de cliënt over gedragingen
van het college van burgemeester en wethouders of andere bestuursorganen een klacht
indienen bij het betreffende bestuursorgaan of bij de ombudsman. Geschillen die niet
terug te voeren zijn op besluiten moeten door de burgerlijke rechter worden afgehandeld.

Tot nu toe leidde deze veelheid aan rechtsingangen in het Wmo-domein tot een onoverzichtelijke
situatie voor burgers met klachten gerelateerd aan de uitvoering van de beschikking.
Het wetsvoorstel beoogt hierin meer duidelijkheid te scheppen door de procedures zodanig
in te richten dat de gemeente voor al die handelingen in dat kader het eerste aanspreekpunt
wordt. Om een integrale geschilbeslechting verder te bevorderen wordt bovendien voorgesteld
om in de vervolgfase de bestuursrechter bevoegd te maken om te oordelen over geschillen
tussen de gemeente en de cliënt inzake de uitvoering van de beschikking. Het is de
bedoeling dat de cliënt pas toegang krijgt tot de laagdrempelige bestuursrechter na
het doorlopen van een bestuurlijke voorprocedure. Door het beschikbaar komen van deze
laagdrempelige rechtsgang bij de bestuursrechter ten aanzien van geschillen over de
uitvoering van maatschappelijke ondersteuning door aanbieders hoeven cliënten voor
deze geschillen ook niet langer de gang naar de burgerlijke rechter te maken.

Met de Minister van VWS en de Minister voor Rechtsbescherming ben ik ervan overtuigd
dat de voorgestelde voorziene wijziging van de Wmo 2015 tegemoet komt aan de knelpunten
zoals naar voren gekomen in de jurisprudentie van de CRvB en de aanbevelingen zoals
neergelegd in het advies van Scheltema. Immers door de beoogde wijzigingen van de
Wmo 2015 zal een stelsel gecreëerd worden waarbij het voor de toegang tot de bestuursrechter
binnen dit domein niet langer zal uitmaken of het geschil betrekking heeft op een
besluit van een bestuursorgaan of een (rechts)handeling van een aanbieder, zoals nu
het geval is. Daarnaast wordt voorzien in een procedure waarmee de verschillende klacht-
en bezwaarprocedures bij het bestuur en de aanbieder ineengeschoven worden, waardoor
de burger altijd bij één laagdrempelig geschilbeslechtingsloket bij de gemeente terecht
kan. Hierdoor kan meer maatwerk geleverd worden binnen het Wmo-domein zonder dat de
rechtsbescherming van de burger in het geding komt en wordt een nieuwe bouwsteen gelegd
voor een daadwerkelijk integraal bestuur in het sociaal domein.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.W. Knops