Brief regering : Beleidsontwikkelingen consumptiefkredietmarkt

Nr. 505 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 januari 2020

In de agenda financiële sector heb ik mij onder andere tot doel gesteld om te voorkomen
dat huishoudens, in het bijzonder de kwetsbare groepen, te hoge schulden aangaan.1 Mijn inzet is erop gericht om de weerbaarheid van huishoudens te vergroten en ervoor
te zorgen dat consumptief krediet op verantwoorde wijze kan worden afgesloten. In
mijn brief aan uw Kamer van 11 september 2018 heb ik u geïnformeerd over de uitkomsten
van het onderzoek naar risico’s op het gebied van consumptieve kredietverlening en
de doelstellingen en vervolgstappen.2 In deze brief informeer ik u over de voortgang van de aangekondigde maatregelen op
de consumptiefkredietmarkt. Deze maatregelen zijn onderdeel van de actielijn «Problematische
schulden voorkomen» uit het Actieplan brede schuldenaanpak van dit kabinet.3

Ten eerste informeer ik u over mijn aanpak van flitskredieten. Vervolgens ga ik in
op mijn zoektocht naar een alternatief voor de kredietwaarschuwing, waarbij ik met
name kijk naar het inrichten van leenomgevingen. Daarbij kom ik ook terug op de motie
van de leden Raemakers en Bruins over aanpassingen van de leenomgeving.4 Ten derde geef ik, zoals eerder toegezegd aan uw Kamer, inzicht in de rentepercentages
bij gemeentelijke kredietbanken en de wijze waarop gemeentelijke kredietbanken omgaan
met schuldenproblematiek. Tenslotte presenteer ik nieuwe cijfers van het Bureau Krediet
Registratie (BKR) over betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten. Hoewel ik
positieve ontwikkelingen bij aanbieders constateer, zijn mijn zorgen over de verzendhuiskredieten,
en de mate waarin mensen door het aangaan van deze kredieten in financiële problemen
kunnen komen, op basis van de nieuwe cijfers nog niet weggenomen. Voor dit specifieke
probleem beschrijf ik mijn vervolgstappen.

Aanpak flitskredieten

In de agenda financiële sector van 17 december 2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over
mijn voornemen om het aanbieden van flitskredieten aan te pakken.5 Flitskredieten zijn kortlopende leningen die tegen (zeer) hoge leenkosten, aan veelal
financieel kwetsbare consumenten worden aangeboden. Over dit onderwerp heb ik ook
met uw Kamer gesproken tijdens een Algemeen Overleg Financiële Markten op 12 juni
2019.6 De afgelopen maanden heb ik samen met Autoriteit Financiële Markten (AFM) onderzocht
welke juridische instrumenten voor de aanpak van flitskredieten het meest effectief
en proportioneel zijn. Dit heeft ertoe geleid dat ik onlangs een ministeriële regeling
heb vastgesteld die is gepubliceerd (Stcrt. 2019, nr. 54568). Met die regeling wordt het maximale kredietvergoedingspercentage voor binnenlandse
kredietaanbieders ook van toepassing op kredietaanbieders die via internet vanuit
andere EU-lidstaten kredieten aanbieden aan Nederlandse consumenten. Concreet betekent
dit dat ook voor deze aanbieders het maximumkredietvergoedingspercentage van 14 procent
van toepassing wordt. Hiermee kunnen buitenlandse aanbieders niet meer onder minder
strenge regels dan in Nederland kredieten aanbieden. Daarmee wordt voorkomen dat Nederlandse
financieel consumenten worden geconfronteerd met onevenredig hoge kosten voor het
afsluiten van een lening. AFM zal toezicht houden op de naleving van de nieuwe regels,
die op 1 januari 2020 in werking treden.

Aanpak leenomgeving in plaats van een nieuwe kredietwaarschuwing

In mijn brief van 11 september 2018 heb ik aangekondigd om te onderzoeken of een alternatieve
waarschuwing op de consumptiefkredietmarkt kan bijdragen aan een betere bescherming
van consumenten.7 Aanleiding was de bevinding dat de kredietwaarschuwing «Let op! Geld lenen kost geld»
geen directe invloed heeft op leenbeslissingen en op hoe mensen denken over lenen.8 Over een alternatieve waarschuwing zijn gesprekken gevoerd met AFM, Nibud en kredietaanbieders,
en is literatuurstudie verricht. Hieronder deel ik met u de belangrijkste uitkomsten.

Uit de gesprekken komt naar voren dat het onwaarschijnlijk is dat een andere wettelijk
verplichte waarschuwing een directe invloed zal hebben op leenbeslissingen. Ook uit
bestaande wetenschappelijke studies9 en onderzoeken van de AFM10 komt geen bewijs voor de effectiviteit van waarschuwen op beslissingen van mensen
naar voren. Ik heb daarom gekeken of er alternatieve maatregelen denkbaar zijn, waarmee
een grotere kans bestaat dat een bijdrage wordt geleverd aan het gewenste effect,
namelijk een betere bescherming van consumenten.

Dit alternatief ligt mogelijk in de inrichting van leenomgevingen, die wel directe
invloed hebben op leenbeslissingen van consumenten. Hier zijn AFM, VFN en Nibud mee
aan de slag gegaan. Een leenomgeving is bijvoorbeeld een online webpagina van een
kredietaanbieder waarop consumenten beslissingen nemen over de hoogte en looptijd
van leningen. Er zijn al twee uitkomsten uit onderzoek die kredietaanbieders houvast
bieden voor een zorgvuldige inrichting van de leenomgeving. Ten eerste laat onderzoek
van AFM en kredietaanbieder Freo onder andere zien dat mensen voor een hoger aflosbedrag
kiezen als zij zelf actief een keuze moeten maken voor het aflosbedrag.11 Ten tweede laat onderzoek van Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland
(VFN) en Nibud zien dat een opvallendere presentatie van het totaalbedrag in de krediettabel
ervoor zorgt dat mensen kiezen om sneller af te lossen en kiezen voor kortere looptijden
van krediet.12 VFN heeft aangegeven dat ze op basis hiervan gaat bekijken hoe de totale kosten beter
kunnen worden gepresenteerd.

De verplichting voor het tonen van de huidige waarschuwing zal ik in stand houden,
maar om andere redenen. De boodschap «Let op! Geld lenen kost geld» vervult mogelijk
een signaalfunctie voor consumenten, waarmee duidelijk is dat er sprake is van het
aangaan een krediet. Ook kan de kredietwaarschuwing een positieve impact hebben op
de sociale norm in Nederland dat lenen voor consumptieve uitgaven niet vanzelfsprekend
is. Ik vind het daarom niet wenselijk om nu tot schrapping van de huidige kredietwaarschuwing
over te gaan.

Ik verwacht van kredietaanbieders dat zij met de uitkomsten van onderzoeken verbeteringen
doorvoeren ten behoeve van beter overwogen leenbeslissingen. Daarnaast wil ik VFN,
Nibud, AFM, Freo en ook andere partijen aanmoedigen om door te gaan met onderzoek.
Ik vind het positief dat partijen hieraan werken en roep hen op om uitkomsten zoveel
mogelijk te publiceren zodat ook anderen hier kennis van kunnen nemen. Ik zal de uitkomsten
nauwgezet volgen.

Motie Raemakers en Bruins over aanpassingen in de leenomgeving van verzendhuizen

De leden Raemakers en Bruins hebben verzocht om in samenspraak met betrokken partijen
te komen tot aanpassingen in leenomgevingen bij aanbieders van verzendhuiskredieten.13 Dit is gerealiseerd. AFM heeft hierbij een belangrijke aanjagende rol gespeeld richting
deze aanbieders. In lijn met de motie bieden verzendhuiskredietaanbieders de mogelijkheid
om te betalen middels consumptief krediet niet langer als standaardoptie aan. Ook
is in de motie gevraagd om de totale kosten van het af te sluiten krediet transparant
te vermelden. Klanten zien de totale kosten van het krediet in de bestaande krediettabel.
VFN, de brancheorganisatie die ook de verzendhuiskredietaanbieders vertegenwoordigt,
gaat – zoals hierboven gezegd – het ontwerp van deze tabel bovendien herzien, zodat
deze totale kosten nog duidelijker gepresenteerd worden.

Daarnaast hebben verzendhuiskredietaanbieders diverse andere wijzigingen doorgevoerd
in hun leenomgeving, zodat mensen bijvoorbeeld minder verleid worden tot meer lenen
voor consumptieve uitgaven, en het voor klanten altijd duidelijk is dat ze een krediet
afsluiten. Verder heeft VFN de beleidsdoelstellingen ten behoeve van een betere bescherming
van consumenten opgenomen in de voor verzendhuiskredieten geldende Gedragscode.14 Zo moeten aanbieders de leenomgeving zo inrichten dat consumenten zich realiseren
dat ze een krediet afsluiten met terugbetalingsverplichting en (rente)kosten. Ik ga
er vanuit dat verzendhuiskredietaanbieders bij nieuwe inzichten uit onderzoek verdere
aanpassingen zullen doorvoeren.

Rentepercentages bij gemeentelijke kredietbanken

Naar aanleiding van mijn toezegging tijdens het VAO Financiële markten op 11 december
2018 geef ik uw Kamer inzicht in de renteontwikkeling bij gemeentelijke kredietbanken
en de wijze waarop gemeentelijke kredietbanken omgaan met schuldenproblematiek.15

Gemeentelijke kredietbanken bieden doorgaans twee type kredietvormen aan: (1) een
saneringskrediet gericht op het oplossen van schulden, en (2) een sociale lening met
een consumptief karakter. In tabel 1 som ik de kenmerken van beide kredietvormen op.

Tabel 1: verschillen tussen sociale leningen en saneringskredieten (bron cijfers:
NVVK1).

Sociale leningen

Saneringskredieten

Doelgroep

Mensen met hoge betaalrisico’s, die geen lening af kunnen sluiten bij commerciële
kredietaanbieders

Mensen met problematische schulden

Rente en kosten

Schuldeisers (en niet de schuldenaar) betalen een vergoeding

– gemiddeld

– mediaan

6,47 procent

7,00 procent

Beleid ten aanzien van hoogte lening en kosten

Streven naar zo laag mogelijk, en ten minste 2 procent onder de wettelijke maximale
kredietvergoeding

Uitgangspunt is wat de schuldenaar elke maand redelijkerwijs af kan lossen2

Beleid betalingsachterstanden

Sociaal incassobeleid: schulden van mensen mogen niet verder oplopen

Na 36 maanden wordt een eventuele restschuld kwijtgescholden

Aantal verstrekt (2018)

9.800

7.700

Gemiddeld bedrag (2018)

€ 3.250

n/a

X Noot

1

http://jaarverslag.nvvk.eu/2018/cijfers/index.html.

X Noot

2

Dit wordt berekend aan de hand van een model dat de Rechters Commissarissen in Faillissement
hebben opgesteld (https://www.bureauwsnp.nl/vrij-te-laten-bedrag).

Met een saneringskrediet kan een schuldenaar problematische schulden aflossen. Uitgangspunt
voor de hoogte van de lening is het bedrag dat de schuldenaar elke maand redelijkerwijs
kan aflossen. De gemeentelijke kredietbank maakt bij het aangaan van een saneringskrediet
afspraken met schuldeisers; het deel van de schuld dat mensen niet kunnen aflossen
wordt kwijtgescholden. De vergoeding voor de kredietbank is verwerkt in het vooraf
overeengekomen totaalbedrag met de schuldeisers.

Daarnaast verstrekken gemeentelijke kredietbanken sociale leningen aan mensen die
bij commerciële kredietaanbieders niet terecht kunnen. Denk bijvoorbeeld aan mensen
die een onderneming starten – en dus geen (inkomens)zekerheid hebben – en daarvoor
een investering moeten doen. Of denk aan mensen die een BKR-notering hebben en geen
spaargeld, maar bijvoorbeeld wel een koelkast moeten vervangen. Gelet op de doelgroep
van sociale leningen is het risico op wanbetaling groot. Dat maakt deze leningen voor
de kredietbanken kostbaar. Gemeenten bepalen zelf het budget dat ze willen besteden
aan sociale kredietverlening, wat zeer bepalend is voor de hoogte van het rentetarief.

De branchevereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK) heeft in
haar Gedragscode16 opgenomen dat de rentepercentages voor sociale leningen bij haar leden minimaal 2 procent
onder het wettelijk maximum moeten liggen, en dat kredietbanken bij sociale kredietverlening
dienen te streven naar een zo laag mogelijk rentepercentage. Uit cijfers van het NVVK
blijkt dat in 2018 het gemiddelde rentepercentage van verstrekte consumptieve kredieten
6,47 procent bedroeg (mediaan: 7,00 procent). Er was geen enkele kredietbank die een
rentepercentage hanteerde hoger dan 12 procent.

In de Gedragscode van de NVVK wordt bepaald dat gemeentelijke kredietbanken schulden
van mensen niet mogen laten oplopen, en geen nieuw krediet mogen verstrekken als de
kredietlimiet reeds is bereikt. Het beleid van deze aanbieders is erop gericht om
te voorkomen dat mensen in de problemen komen. Ter voorkoming van problematische schuldsituaties
voeren gemeentelijke kredietbanken een sociaal incassobeleid gericht op het duurzaam
oplossen van financiële problemen en de daaraan ten grondslag liggende oorzaken. Dat
houdt in dat al zo vroeg mogelijk naar de situatie van de klant wordt gekeken als
een aflossing wordt gemist.

Gemeentelijke kredietbanken vervullen een belangrijke rol met het helpen van mensen
met problematische schulden en het verstrekken van sociale leningen aan mensen die
bij commerciële kredietaanbieders niet terecht kunnen. Het beleid van gemeentelijke
kredietbanken is erop gericht te voorkomen dat mensen in de problemen komen. Ik zie
nu geen aanleiding om iets aan de huidige praktijk te veranderen.

Ontwikkelingen betalingsachterstanden en vervolgstappen

In de agenda financiële sector heb ik uw Kamer toegezegd om de betalingsachterstanden
bij verzendhuiskredieten opnieuw te bekijken.17 De aanleiding waren de hoge percentages betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten
(34 procent) waarover ik uw Kamer vorig jaar heb geïnformeerd.18 Naar aanleiding daarvan heb ik de kredietaanbieders opgeroepen om betalingsachterstanden
fors terug te dringen. De inzet van dit kabinet is om de schuldenproblematiek aan
te pakken19, en kredietverlening aan consumenten kan onderdeel uitmaken van deze problematiek.
Dat blijkt ook uit cijfers: naar schatting heeft 1 op de 5 mensen met problematische
schulden een verzendhuiskrediet.20 Daarnaast heb ik uw Kamer toegezegd de ontwikkeling bij doorlopende kredieten nauwgezet
te volgen. Ook hier informeer ik u graag over.

Cijfers verzendhuiskrediet

De afgelopen periode heeft BKR in opdracht van AFM nieuwe cijfers verzameld over betalingsachterstanden.
Hieruit blijkt dat de achterstanden bij verzendhuiskredieten over de gehele periode
zijn afgenomen tot 26 procent (tabel 2).21 Daarbij is het absolute aantal verzendhuiskredieten met een betalingsachterstand
sterk afgenomen. Uit de analyse van BKR en een toelichting van VFN blijkt dat de afname
van het percentage met name het gevolg is van incidentele aanpassingen. In 2018 is
een groot aantal bij incassobureaus ondergebrachte dossiers gesloten omdat deze als
oninbaar werden beschouwd. Dit betrof met name dossiers met een ingangsdatum van voor
2012. Daarnaast hebben aanbieders registraties bij BKR gecontroleerd en mutatieachterstanden
van de jaren ervoor met terugwerkende kracht aangepast. Tegelijk is er ook een daling
van het maandelijks aantal nieuwe verzendhuiskredieten met een betalingsachterstand
waarneembaar (figuur 1). In 2017 kwamen er maandelijks gemiddeld ongeveer 1.100 kredieten
met een betalingsachterstanden bij, terwijl dit in 2018 gemiddeld ongeveer 825 betrof.

Tabel 2: betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten.

Verzendhuiskrediet

Ultimo mei 2017

Ultimo jan 2019

Aantal uitstaande kredieten

613.208

486.489

Aantal kredieten met betalingsachterstand

207.379

126.514

% Kredieten met betalingsachterstand

33,8%

26,0%

Figuur 1: aantal nieuwe betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten per maand.

Ontwikkelingen bij kredietaanbieders

De kredietaanbieders hebben de afgelopen periode verschillende wijzigingen doorgevoerd
in hun gedragscode en ondernemingen om problemen te reduceren. In tabel 3 som ik ze
op.

Tabel 3: ontwikkelingen bij kredietaanbieders.

Wanneer

Wijziging

Beoogde effect

Dec 2017 – Mei 2018

Verzendhuiskredietaanbieders sluiten aan bij de strengere leennormen uit de VFN gedragscode.

Consumenten hebben minder kredietruimte waardoor betalingsachterstanden naar verwachting
minder vaak voorkomen.

Apr 2018

Kredietaanbieders moeten van AFM ten behoeve van verantwoorde kredietverlening vaker
extra informatie verzamelen om de financiële situatie van consumenten te verifiëren.1

Consumenten moeten bijvoorbeeld met loonstroken of bankafschriften hun financiële
situatie aantonen, wat volgens aanbieders de instroom van nieuwe kredieten al heeft
beperkt, en daardoor zal leiden tot minder betalingsproblemen.

Jan 2019

Verzendhuiskredietaanbieders sluiten aan bij de VFN. De VFN gedragscode is integraal
van toepassing.

Consumenten worden beter beschermd, wat zal leiden tot minder betalingsproblemen.

Mei 2019

Kredietaanbieders nemen in de VFN gedragscode de norm op dat tijdens de looptijd van
een doorlopend en verzendhuiskrediet regelmatig2 moet worden getoetst of deze nog bij de financiële situatie van klanten past.3

Consumenten lopen minder risico op overkreditering als gevolg van een gewijzigde financiële
situatie, doordat aanbieders vaker tussentijds toetsen en de kredietruimte indien
nodig naar beneden bijstellen.

Mei 2019

Kredietaanbieders nemen in de VFN gedragscode de norm op dat de looptijd van een krediet
moet worden afgestemd op het bestedingsdoel van de consument.

Consumenten gaan kredieten met kortere looptijden aan waardoor de kans op betalingsproblemen
wordt verkleind.

X Noot

1

Er geldt een aangescherpte verplichting om bij kredietbedragen vanaf 1.000 euro de
financiële situatie van consumenten te verifiëren (voorheen 5.000 euro).

X Noot

2

De frequentie is afhankelijk van verschillende risicofactoren, zoals de omvang van
het krediet en de looptijd.

X Noot

3

Wanneer dit niet het geval is, zal samen met de consument worden gekeken naar oplossingen.
Het krediet zal worden geblokkeerd als er sprake is van een problematische situatie
vanwege bijvoorbeeld andere betalingsachterstanden, en ook als consumenten geen informatie
verstrekken over hun financiële situatie. Wanneer dit niet het geval is, zal samen
met de consument worden gekeken naar oplossingen.

Deze wijzigingen beogen een structureel betere bescherming van klanten te borgen.
Dit effect is nog beperkt terug te zien in het percentage betalingsachterstanden bij
verzendhuiskredieten. Uit het eerdere onderzoek van AFM blijkt dat betalingsachterstanden
bij verzendhuizen na gemiddeld 3,3 jaar ontstaan. Dat het effect nog niet te zichtbaar
is in de cijfers van januari 2019 kan dus liggen aan het feit dat de maatregelen nog
niet of relatief kort van kracht waren, of door aanbieders nog niet voldoende zijn
doorgevoerd.

Het totaal aantal uitstaande doorlopende kredieten bij financieringsmaatschappijen
is met ruim 40 procent gedaald en het aantal kredieten met een betalingsachterstand
met bijna 20 procent. Deze dalingen zijn het gevolg van inspanningen van financieringsmaatschappijen
om bestaande doorlopende kredieten om te zetten naar aflopend krediet en een lagere
instroom van nieuwe doorlopende kredieten omdat deze vaker in de vorm van aflopend
krediet worden verstrekt. Aflopend krediet is voor de meeste bestedingsdoelen een
beter alternatief. AFM is nauw betrokken bij de ontwikkelingen op deze markt. Uit
een analyse van BKR blijkt dat het percentage betalingsachterstanden van actieve aanbieders
van doorlopend krediet 10 procent is.22

Vervolgstappen

Naar aanleiding van de nieuwe cijfers van BKR is met betrokken kredietaanbieders en
AFM gesproken over de maatregelen die kredietaanbieders hebben getroffen om de problemen
te verminderen. De aanbieders hebben naar aanleiding van inspanningen van AFM en mijn
oproep wijzigingen doorgevoerd in hun beleid die tot structurele vermindering van
problemen zouden moeten leiden. Voor verzendhuiskredieten is dit echter nog onvoldoende
zichtbaar in de cijfers. Ik roep daarom verzendhuizen op om maatregelen in de gedragscodes
zo te implementeren dat daarmee betalingsachterstanden worden voorkomen. Zorgen over
de hoge percentages betalingsachterstanden blijven dus bestaan. Tegelijk besef ik
ook dat de kredietaanbieders maatregelen hebben getroffen, waarvan het effect mogelijk
nog niet goed zichtbaar is. Ik zal daarom volgend jaar opnieuw bezien of de wijzigingen
die kredietaanbieders hebben doorgevoerd tot een verdere (structurele) verlaging van
achterstanden leiden. Op dat moment besluit ik of aanvullende maatregelen nodig zijn.
Ondertussen onderzoek ik welke maatregelen de problemen effectief tegen kunnen gaan.
Daarbij bezie ik ook de mogelijkheid voor aanvullende bevoegdheden voor AFM bij doorlopende
goederenkredieten.23 In de tussentijd verwacht ik van aanbieders dat zij zich maximaal blijven inspannen
om betalingsachterstanden structureel verder terug te dringen.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra