Brief regering : Uitvoering van de gewijzigde motie van de leden Stoffer en Verhoeven over opstellen van een Ruslandstrategie

Nr. 1
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 december 2019

Tijdens het debat in de Tweede Kamer over de Russische cyberoperatie tegen de OPCW
(20 december 2018, Handelingen II 2018/19, nr. 39, item 33) verzochten de leden Stoffer (SGP) en Verhoeven (D66) in een kamerbreed ondersteunde
motie het kabinet een Ruslandstrategie op te stellen.1 In de motie wordt gesteld dat Nederland, de Europese Unie en Rusland belang hebben
bij goede economische en politieke betrekkingen, maar dat die betrekkingen onder druk
staan, en wordt helderheid gevraagd over de wijze waarop Nederland en de EU op de
veranderde betrekkingen inspelen. Doel van deze brief is, mede namens de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, uitvoering te geven aan deze
motie.

In 2015 heeft het toenmalige kabinet uw Kamer een beleidsbrief aangeboden met een
heroriëntatie op de betrekkingen met Rusland.2 Directe aanleiding voor de fundamentele aanpassing van het Ruslandbeleid vormden
de illegale annexatie van de Krim en het Russische optreden in oostelijk Oekraïne.
De Nederlandse reactie op dit Russisch optreden was een beleid waarbij «druk en dialoog»
werden gecombineerd in een poging Rusland tot respect voor de internationale rechtsorde
en de Europese veiligheidsordening terug te brengen. In deze nieuwe beleidsbrief zal
het kabinet toelichten welke accenten in de komende jaren gelegd worden in het licht
van de ontwikkelingen en de ervaringen in de afgelopen jaren.

In de brief van 2015 werd geconstateerd dat in relatief korte tijd de relaties met
Rusland over vrijwel de gehele linie gecompliceerder zijn geworden en dat Rusland
zich openlijk lijkt af te keren van de internationale rechtsorde, de bestaande veiligheidsordening
in Europa, en de universaliteit van mensenrechten waar Nederland bijzonder aan hecht.
De afgelopen jaren heeft deze trend zich doorgezet. Dit Russische optreden vindt plaats
in een context van geopolitieke en economische machtsverschuivingen die over de gehele
linie leiden tot meer onzekerheid en onvoorspelbaarheid. Zo is in de afgelopen jaren
ook China’s zelfvertrouwen aanzienlijk toegenomen en is de trans-Atlantische relatie
aan verandering onderhevig. Tegelijkertijd staat het multilaterale systeem onder druk.

Het kabinet ziet vooralsnog geen aanleiding zijn beleid met betrekking tot Rusland
te wijzigen. Het kabinet zal doorgaan met zijn inzet om te investeren in bescherming
en verdediging van Nederland en zijn bondgenoten en partners en druk te blijven uitoefenen
op Rusland. Tegelijk onderkent het kabinet dat Rusland voor ons land en het Westen
als geheel, een belangrijk nabuurland en wereldspeler blijft met invloed op allerlei
terreinen, zoals veiligheid en stabiliteit, economie en energie. Waar nodig en mogelijk
blijft het kabinet daarom inzetten op dialoog en pragmatische samenwerking met Rusland,
op essentiële terreinen van Nederlands belang. De inzet zal echter wel van twee kanten
moeten komen, en een zaak van lange adem zijn.

In deze brief worden eerst enkele ontwikkelingen geschetst die de komende jaren bepalend
zijn voor de relaties tussen Nederland en Rusland (en tussen Rusland en het Westen
in bredere zin). Vervolgens zal worden aangegeven hoe Nederland, zowel in multilaterale
kaders als bilateraal, hiermee omgaat. Daarbij zal als eerste worden ingegaan op het
belang van beschermen en verdedigen van de Nederlandse en Bondgenootschappelijke belangen
op het terrein van veiligheid en het belang om, indien nodig, op gepaste wijze op
te treden als Rusland over onze grenzen gaat. Daarna zal het kabinet zijn visie geven
op de invulling van dialoog met Rusland en selectieve samenwerking. Tot slot zal het
kabinet, op basis van bovenstaande, de beleidsconclusie trekken.

Ter voorbereiding op deze brief heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken enkele
bijeenkomsten georganiseerd, bedoeld om kennis te nemen van de inzichten en ervaringen
van lokale overheden, denktanks en academici, het bedrijfsleven, de culturele sector
en maatschappelijke organisaties vanuit hun betrokkenheid bij de relaties met Rusland.

Strategische doorkijk

De tendens dat Rusland zich afkeert van de internationale rechtsorde, de bestaande
veiligheidsordening in Europa en de universaliteit van mensenrechten, heeft zich na
2015 voortgezet. Het assertieve buitenland- en veiligheidsbeleid van Rusland valt
vooral te verklaren uit zijn wereldbeeld. Zo verzet Rusland zich tegen (wat het ziet
als) een door de VS gedomineerde «unipolaire» wereld en streeft het naar een multipolaire
wereld, waarin Rusland een zelfstandige Euraziatische pool vormt, gelijkwaardig aan
de VS en China. Rusland ziet machtspolitiek als een «zero sum game», waarbij versterking van zijn geopolitieke positie ten koste gaat van zijn strategische
rivaal, het Westen, en de VS in het bijzonder. Om die reden bedrijft Rusland dikwijls
machtspolitiek in multilaterale organisaties, zoals de VN, de Organisatie voor Veiligheid
en Samenwerking in Europa (OVSE) en de Raad van Europa (RvE), waarbij niet gedeelde
regels, waarden en belangen leidend zijn, maar het behartigen van geopolitieke eigenbelang
voorop staat. Rusland maakt daarbij gebruik van zijn positie als kernwapenstaat en
permanent lid van de VN-Veiligheidsraad om invloed uit te oefenen, soms door onwelgevallige
voorstellen te blokkeren. In de optiek van Rusland speelt de EU alleen op economisch
terrein een rol van betekenis. Waar mogelijk probeert Moskou daarbij lidstaten tegen
elkaar uit te spelen. Rusland streeft naar een veiligheidsarchitectuur in Europa waarin
de rol van de NAVO aanzienlijk is verzwakt of is uitgespeeld.

Ook binnenlandpolitieke overwegingen, zoals de angst voor «kleurenrevoluties», dragen
bij aan Ruslands assertiviteit. Daarbij nemen de Russische autoriteiten in toenemende
mate hun toevlucht tot repressief optreden tegen (vermeende) bedreigingen voor de
gevestigde orde en heeft de Russische staat zijn greep op de politiek, de media, de
maatschappij verder verstevigd. Daardoor is de mensenrechtensituatie de afgelopen
jaren, ook op de bezette Krim, verslechterd. Regelmatig worden mensenrechtenverdedigers
en onafhankelijke journalisten vervolgd, bijvoorbeeld in Tsjetsjenië. Onafhankelijke
media staan in Rusland nog steeds onder druk.

In het licht van de aflopende ambtstermijn van president Poetin in 2024 zijn de komende
jaren geen fundamentele politieke hervormingen te verwachten. De ruimte voor andersdenkenden
en onafhankelijke maatschappelijke organisaties om zich te manifesteren blijft naar
verwachting beperkt. Ook fundamentele hervormingen naar een meer open economie (met
meer ruimte voor private ondernemers en minder voor staatsbedrijven) zijn de komende
jaren niet te verwachten. De komende jaren blijft de export van grondstoffen, waaronder
fossiele brandstoffen, de kurk waarop de Russische economie drijft. Naast dit gebrek
aan economische diversiteit kampt het land met een gebrekkige rechtsstaat, beperkt
innovatievermogen en een lage productiviteit. Rusland heeft zich, mede als gevolg
van de Westerse sancties, economisch meer gericht op samenwerking met Aziatische landen,
met name China.

Wat betreft zijn buitenlandpolitiek is Rusland de afgelopen jaren doorgegaan met Oekraïne
te destabiliseren, bijvoorbeeld door militaire steun te blijven verlenen aan separatisten,
en heeft het nagelaten uitvoering te geven aan de Minsk-akkoorden. Daarnaast heeft
Rusland de Oekraïner Vladimir Tsemach, een belangrijk persoon voor het MH17-onderzoek,
onderdeel gemaakt van een gevangenenruil met Oekraïne. Ondanks dat deze gevangenenruil
belangrijk is als stap op weg naar normalisatie van de betrekkingen tussen Rusland
en Oekraïne betreurt het kabinet deze uitruil ten zeerste.

Rusland manifesteert zich de laatste jaren steeds vaker buiten zijn «nabije buitenland»
om zijn belangen te bevorderen. Moskou richt zich steeds meer op samenwerking met
strategische partners als China en India om zijn doelen te bereiken. Ook heeft het
de banden aangehaald met veel niet-westerse landen, zoals in het Midden-Oosten (met
name in Syrië), Noord-Afrika en Midden- en Zuid-Amerika.

In Syrië schaarde Rusland zich sinds 2015 achter het regime van Assad door op grote
schaal militaire middelen in te zetten, inclusief tegen de Syrische burgerbevolking.
Mede daardoor heeft president Assad in militair opzicht het initiatief naar zich toe
kunnen trekken. Ook heeft Rusland de afgelopen jaar geïnvesteerd in relaties met bijvoorbeeld
Venezuela, Nicaragua en Cuba. Zo onderhoudt Moskou nauwe politieke, militaire en economische
banden met de regering van Venezuela. Ook richt Rusland zich steeds meer op alternatieve
multilaterale verbanden, zoals de Shanghai Cooperation Organization, de Collective Security Treaty Organization en de Eurasian Economic Union.

Ongewenste inmenging, spionage, cyberoperaties in westerse landen, zoals tegen de
Organisatie voor het Verbod op Chemische Wapens (OPCW) in Den Haag, en het gebruik
van een chemisch wapen op Brits grondgebied hebben de dialoog en samenwerking met
Rusland bemoeilijkt, ook in multilaterale kaders (de VN, de NAVO-Rusland Raad, de
OVSE en de RvE). Dit alles heeft een wissel getrokken op stabiliteit en veiligheid
in Europa.

Rusland is de afgelopen jaren voortgegaan met op grote schaal te investeren in militaire
capaciteiten en afschrikking.3 Met name in het Europese deel van Rusland zijn de Russische conventionele en nucleaire
strijdkrachten daardoor, zowel kwantitatief als kwalitatief, sterk verbeterd. Rusland
laat dit o.a. zien in grootschalige oefeningen in de nabijheid van het NAVO-verdragsgebied,
als ook in de inzet in militaire operaties in het buitenland. In het oog springend
is de ontwikkeling, productie en opstelling van een nieuw grondgelanceerd kruisvluchtwapen
(dat ook met een nucleaire lading kan worden uitgerust), hetgeen leidde tot het einde
van het INF-verdrag.4 Daarnaast bezigt de Russische regering steeds assertievere retoriek over de eigen
nucleaire slagkracht. Tegen deze achtergrond zijn de veiligheidszorgen over Rusland
gegroeid. Tegelijkertijd is het aantal contactmomenten met Rusland afgenomen, waardoor
het risico op miscommunicatie en misverstanden wordt vergroot. Niet voor niets pleitte
president Macron in september jl. voor hervatting van de dialoog met Rusland met een
focus op (strategische) veiligheid (zoals wapenbeheersing, cyberveiligheid), de crisisgebieden
(o.a. Oekraïne en Syrië) en mensenrechten.

Tegelijk moet worden erkend dat op sommige terreinen constructieve samenwerking met
Rusland mogelijk is gebleken en ook tot concrete resultaten heeft geleid. Zo heeft
Rusland mede aan de basis gestaan van internationale afspraken over het Iraanse nucleaire
programma, het zogeheten Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). Ook kon de VN-Veiligheidsraad tijdens het Nederlandse lidmaatschap in 2018,
mede dankzij Rusland, tot overeenstemming komen over resoluties, bijvoorbeeld op het
vlak van terrorismebestrijding en sancties tegen mensenhandelaren in Libië. Positief
is ook dat dialoog met Rusland heeft bijgedragen aan het oplossen van een belangrijk
bilateraal geschil: gesprekken over het Greenpeace-schip Arctic Sunrise hebben op 17 mei jl. geleid tot een akkoord over een schikking, waarbij Rusland het
recht op demonstratie op zee onomwonden heeft erkend.

MH17

Dit jaar is het vijf jaar geleden dat vlucht MH17 is neergehaald boven het oosten
van Oekraïne. Het kabinet zet actief in op blijvende steun van internationale partners
en organisaties inzake waarheidsvinding, gerechtigheid en rekenschap. Het strafrechtelijk
onderzoek door het Joint Investigation Team (JIT), waarin de opsporingsautoriteiten van Nederland, Australië, België, Maleisië,
en Oekraïne samenwerken, heeft voorlopig geresulteerd in de bekendmaking door het
JIT op 19 juni jl. van de namen van vier verdachten die zullen worden vervolgd voor
hun rol in het neerhalen van vlucht MH17. Het proces tegen deze verdachten begint
op 9 maart 2020. Het onderzoek van het JIT loopt daarbij nog steeds door.

Het kabinet blijft Rusland aanspreken op de verplichting van alle landen om volledig
mee te werken aan het strafrechtelijke onderzoek, in lijn met VN-resolutie 2166. Sinds
de gevangenenruil tussen Rusland en Oekraïne (7 september jl.) heeft het kabinet het
verzoek van het Openbaar Ministerie aan Rusland tot voorlopige aanhouding van de heer
Tsemach op diverse momenten via diplomatieke kanalen kracht bijgezet. Zo heeft de
Minister van Buitenlandse Zaken zijn Russische collega per brief opgeroepen volledig
en spoedig medewerking te verlenen en deze boodschap in een persoonlijk gesprek herhaald.
Ook hebben zowel de Minister-President als de Minister van Buitenlandse Zaken het
belang van voorlopige aanhouding in Europees verband onder de aandacht gebracht.

Nadat het Openbaar Ministerie het bericht ontving van de Russische autoriteiten dat
het verzoek tot voorlopige aanhouding van de heer Tsemach niet kon worden uitgevoerd,
heeft de Minister van Buitenlandse Zaken per brief de teleurstelling van het kabinet
hierover aan de Russische Minister van Buitenlandse Zaken overgebracht. In bovengenoemde
brieven heeft het kabinet de Russische Federatie tevens gevraagd om medewerking aan
een feitelijk onderzoek naar het sluiten van het luchtruim boven en rondom Oekraïne,
zoals gesteld in de motie van het lid Van Dam c.s. (Kamerstuk 33 997, nr. 145) Uw Kamer wordt per brief separaat geïnformeerd over de uitvoering van deze motie.

Het kabinet heeft daarnaast op 25 mei 2018 de zwaarwegende stap gezet om, samen met
Australië, Rusland aansprakelijk te stellen voor zijn aandeel in het neerhalen van
vlucht MH17 op basis van het internationaal recht. Nederland en Australië zijn sindsdien
met Rusland in overleg, met als doel te komen tot een oplossing die recht doet aan
het leed en de toegebrachte schade die is veroorzaakt door het neerhalen van vlucht
MH17. Ook in de toekomst blijft inzet voor waarheidsvinding, gerechtigheid en rekenschap
voor het neerhalen van vlucht MH17 voor het kabinet prioriteit. Dit zijn we verplicht
aan de slachtoffers van het neerhalen van vlucht MH17 en hun nabestaanden.

Hoe speelt Nederland in op de veranderde verhoudingen?

Zoals gezegd heeft Nederland sinds 2015 een tweesporenbeleid gevoerd. Aangezien Rusland
volhardt in zijn in 2014 ingeslagen weg, ziet het kabinet geen aanleiding het Nederlandse
beleid met betrekking tot Rusland te veranderen. Het kabinet zal daarom doorgaan op
deze weg, waarbij het zich richt op bescherming van de nationale veiligheid. Tegelijk
zal NL doorgaan met het zoeken naar mogelijkheden voor dialoog met Rusland en, waar
mogelijk en in het belang van ons land, functionele samenwerking. Op het gebied van
veiligheid moet dialoog bijdragen aan wapenbeheersing, militaire de-escalatie en het
voorkomen van incidenten. Op economisch terrein doet het recht aan de nauwe verwevenheid
met Rusland, bijvoorbeeld op het terrein van energie. Tot slot is dialoog van belang
om grensoverschrijdende uitdagingen aan te pakken. Daarbij is het ook van belang aandacht
te houden voor «people to people»-contacten met Rusland, immers, de relaties met Rusland zijn niet alleen een zaak
van de beide nationale overheden.

Deze toekomstige inzet zal, evenals in de afgelopen jaren, in de eerste plaats vorm
krijgen via de inzet van Nederland in multilateraal verband. Een eensgezinde benadering
van Rusland door m.n. de EU en de NAVO is immers cruciaal. In EU-verband zijn de vijf
zogeheten «guiding principes» uit 2016 de leidraad voor een eensgezinde reactie op Russische schendingen van internationale
normen. Het gaat hierbij om handhaving van de sectorale sancties zolang Rusland niet
de volledige Minsk-akkoorden heeft geïmplementeerd, versterking van de relaties met
de landen van het Oostelijke Partnerschap5, meer inzet om de weerbaarheid van lidstaten tegen o.a. statelijke dreigingen uit
Rusland te verbeteren, «selectief engagement» met de Russische overheid waar dit in
het belang van Europa is, en bevordering van «people to people»-contacten en versterking van het maatschappelijk middenveld in Rusland. Aangezien
Rusland de afgelopen jaren geen wezenlijke stappen heeft gezet bij het implementeren
van de Minsk-akkoorden en onverminderd is doorgegaan met zijn pogingen Oekraïne te
verzwakken en te destabiliseren, kan er in de optiek van het kabinet geen sprake zijn
van sanctieverlichting. In NAVO-kader ligt de nadruk op collectieve verdediging en
afschrikking, maar de NAVO blijft ook gecommitteerd aan oprechte dialoog met Rusland
over veiligheid en stabiliteit, mits de Russische opstelling dat mogelijk maakt. Het
kabinet zal zich daarom ook de komende jaren blijven inzetten voor NAVO- en EU-eenheid
inzake Rusland, vanuit de gedachte dat Nederland zijn belangen en waarden in gezamenlijkheid
beter kan behartigen dan alleen.

1. Druk

Het Russische assertieve buitenlands- en veiligheidsbeleid, de modernisering en versterking
van zijn (nucleaire) strijdkrachten en de toegenomen cyber- en inlichtingendreiging
heeft er mede toe geleid dat de Europese veiligheidsomgeving minder voorspelbaar,
minder stabiel en minder veilig is dan voorheen.

De houding van Rusland heeft Nederland ertoe gebracht meer te investeren in de bescherming
en verdediging van zijn nationale belangen en die van zijn NAVO-bondgenoten en EU-partners.
Het beschermen en verdedigen van de Nederlandse nationale veiligheidsbelangen zal
ook de komende jaren prioriteit blijven. De Nationale Veiligheid Strategie6, in nauwe samenhang met de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie en de
Defensienota 20187, geven de strategische inzet weer op nationaal niveau bij het beschermen van onze
veiligheidsbelangen en biedt een weging van de dreigingen en risico’s.

In dit hoofdstuk wordt nader toegelicht hoe Nederland hieraan invulling geeft, bijvoorbeeld
bij het tegengaan van spionage, desinformatie en digitale dreiging en ongewenste buitenlandse
inmenging.

Beschermen en verdedigen

De NAVO en de EU blijven voor Nederland de voornaamste kanalen. Zoals wordt toegelicht
in het Nederlandse nationale plan, dat eind 2018 aan de NAVO is aangeboden8 en eind oktober 2019 is geactualiseerd9 zet het kabinet stappen om de komende jaren tot 2024 de defensie-uitgaven in de richting
van de NAVO-norm van 2% van het bruto binnenlands product (bbp) te bewegen. Deze «Defence Investment Pledge» is gedaan tijdens de NAVO-top in Wales in 2014 en tijdens de toppen in Warschau (2016)
en Brussel (2018) bevestigd. Het is in het bijzonder in ons belang om de VS, als onmisbare
bondgenoot voor de Europese veiligheid, betrokken te houden binnen de NAVO. Nederland
zal zich hiervoor blijven inzetten. De teloorgang van het INF-verdrag maakt het des
te belangrijker om nadere proportionele en defensieve NAVO-maatregelen te nemen om
de veiligheid van de NAVO te waarborgen. Daarnaast zal Nederland blijven bijdragen
aan bondgenootschappelijke verdediging en afschrikking, zoals tot en met 2021 aan
de militaire aanwezigheid enhanced Forward Presence in de Baltische staten en aan NAVO-oefeningen. In EU-kader zijn de afgelopen periode
ook verscheidene initiatieven genomen zoals PESCO, het Europees Defensie Fonds en
het verbeteren van de militaire mobiliteit in Europa. Nederland steunt initiatieven
die leiden tot nauwere defensiesamenwerking in Europa (bijvoorbeeld op het gebied
van logistiek, medische capaciteiten en maritieme mijnenbestrijding), aangezien een
sterker Europa ook de NAVO ten goede komt.

Statelijke dreigingen

Rusland beschikt over een breed (hybride) instrumentarium dat al dan niet in samenhang
wordt ingezet om de eigen belangen te behartigen, zoals (economische) spionage, ongewenste
buitenlandse inmenging, militaire intimidatie, cyberaanvallen en de inzet van economische
middelen. Digitale middelen worden ingezet voor manipulatie en sabotage, desinformatie
en spionage.10 Om weerbaar te zijn tegen dergelijke dreigingen heeft het kabinet een integrale aanpak
gepresenteerd. Uw Kamer is in april hierover geïnformeerd.11 Indien nodig past het kabinet deze aanpak ook toe op Rusland. Specifiek over de beleidsinzet
ter bescherming van de democratie tegen desinformatie heeft het kabinet uw Kamer op
18 oktober jl. geïnformeerd.12

Rusland beschikt over een offensief cyberprogramma. Sinds 2015 hebben de Nederlandse
inlichtingen- en veiligheidsdiensten gewaarschuwd voor Russische digitale dreigingen.13 In het oog springt daarbij vooral de poging van de Russische militaire inlichtingendienst
GRU in 2018 om in te breken in de systemen van de OPCW in Den Haag, een operatie die
door tijdig optreden van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten is verijdeld.

In het licht van de toenemende digitale dreigingen heeft het kabinet de Nederlandse
Cybersecurity Agenda (2018) en de Internationale Cyber Strategie (2017) opgesteld,
met als doel te werken aan een digitaal veilig Nederland.14 Het kabinet onderstreept ook het belang van internationale samenwerking, bijvoorbeeld
in de vorm van gebruik van diplomatieke instrumenten, zoals de EU Cyber Diplomacy Toolbox. Nederland steunt daarnaast versterkte EU-NAVO samenwerking in het tegengaan van
statelijke dreigingen met een focus op situationeel bewustzijn, het vergroten van
weerbaarheid en het uitbreiden van mogelijke responsopties.

Ons land is voor Rusland ook een interessant doelwit voor spionage.15 Het strategische belang van de Nederlandse politiek en rechtspraak is voor Rusland
sterk toegenomen sinds het besluit van Nederland en Australië om Rusland aansprakelijk
te stellen voor zijn aandeel in het neerhalen van vlucht MH17 en het besluit van het
Openbaar Ministerie om vier verdachten te vervolgen. Rusland verspreidt ook doelbewust
desinformatie, o.a. over MH17.

Het kabinet zet zich in voor het verbeteren van de aanpak van witwassen in Nederland.
Hiervoor is op 30 juni jl. een plan van aanpak naar uw Kamer gestuurd met verschillende
maatregelen om het witwassen van crimineel verkregen vermogen uit binnen- en buitenland
in het Nederlandse financieel stelsel te voorkomen16. Om verhulling van crimineel verkregen vermogen door misbruik van vennootschappen
en andere juridische entiteiten tegen te gaan, wordt met een register van uiteindelijk
belanghebbenden transparant gemaakt wie achter juridische entiteiten zit.

Veiligheid, stabiliteit en welvaart maken Oost-Europese landen weerbaarder tegen ongewenste
buitenlandse inmenging. Met het oog daarop is het van belang politieke oplossingen
te vinden voor de gewapende en «bevroren» conflicten in deze regio (naast Oekraïne
ook Georgië, Moldavië), binnen hun internationaal erkende grenzen. Daarbij blijft
het van belang dat zij hervormen tot goed functionerende democratische rechtsstaten.
In de landen waarmee de EU een associatieakkoord heeft gesloten, zoals Oekraïne, vormt
dit akkoord (met daaraan verbonden de zogeheten «Deep Comprehensive Free Trade Agreement») de leidraad voor de noodzakelijke hervormingen.

Als buurland van Venezuela worden de Caribische delen van het Koninkrijk direct geraakt
door de gevolgen van de diepe crisis waarin Venezuela verkeert. De Russische steun
aan de Venezolaanse president Maduro door middel van bijvoorbeeld economische investeringen,
belangen in de oliesector en militaire samenwerking, laat zien hoe Rusland ook in
dat deel van de wereld zijn belangen behartigt en zijn invloed uitbreidt. Nederland
volgt de ontwikkelingen in Venezuela daarom op de voet en biedt ondersteuning aan
de Caribische delen van het Koninkrijk die getroffen worden door de crisis in Venezuela.

Sancties

Sinds 2014 heeft de EU meerdere malen het sanctie-instrument aangaande Rusland ingezet
als drukmiddel. Het kabinet ziet vooralsnog geen reden de bestaande sanctieregimes
te herzien en blijft zich hiervoor sterk maken. Het kabinet concludeert dat er nog
steeds geen sprake is van volledige implementatie van de Minsk-akkoorden, zodat herziening
van de economische en financiële sancties tegen Rusland niet aan de orde is. De sanctiemaatregelen
die zijn genomen als onderdeel van het niet-erkenningsbeleid van de EU van de Russische annexatie van de Krim, een volledig importverbod
van en een uitgebreid exportverbod naar de Krim, zijn direct verbonden met de situatie
op het schiereiland. Aangezien Rusland volhardt in de illegale annexatie van de Krim,
is er in de optiek van het kabinet ook met betrekking tot deze sanctiemaatregelen
geen reden om over te gaan tot herziening. Dit geldt tevens voor de EU sancties tegen
personen en entiteiten onder het sanctieregime territoriale integriteit Oekraïne vanwege
het aanhoudende destabiliserende Russische optreden in Oost-Oekraïne.

Gezien het belang dat het kabinet hecht aan de aanpak van digitale dreigingen, heeft
ons land zich in EU-verband ingezet voor een cyber sanctieregime. Dit is inmiddels
gerealiseerd. Daarnaast zet het kabinet zich al geruime tijd stevig in om zo spoedig
mogelijk te komen tot de oprichting van een EU-mensenrechtensanctieregime waarmee
individuele mensenrechtenschenders wereldwijd aangepakt kunnen worden. Deze sanctieregimes
zijn niet specifiek tegen Rusland gericht maar kunnen wereldwijd worden ingezet.

Mensenrechten

Het mensenrechtenbeleid vormt een hoeksteen van het Nederlands buitenlands beleid
en is een belangrijk onderdeel van de relatie met Rusland. Nederland zet in op behoud
van universele standaarden met betrekking tot mensenrechten, draagt deze waarden uit,
bijvoorbeeld tijdens gesprekken met de Russische overheid, en verdedigt ze waar nodig.
Prioriteiten van het Nederlandse beleid zijn o.a. vrijheid van meningsuiting en internetvrijheid,
vrijheid van religie en levensovertuiging, gelijke rechten voor vrouwen en meisjes,
mensenrechtenverdedigers en gelijke rechten voor LHBTI’s.17 Het kabinet zal, zowel in bilateraal als in multilateraal verband, Rusland op schendingen
van de mensenrechten blijven aanspreken, zowel voor als achter de schermen. De RvE
en de OVSE zijn belangrijke organisaties om dat te doen. Om verschil te maken treedt
Nederland daarbij zo veel mogelijk op met gelijkgezinde landen.

De ruimte voor onafhankelijke NGO’s om in Rusland te werken is de afgelopen jaren
gekrompen. Mensenrechtenorganisaties kunnen echter ook in de toekomst op Nederlandse
steun blijven rekenen. Met behulp van het Mensenrechtenfonds zal Nederland, al dan
niet met aan de ambassade in Moskou of het consulaat-generaal in Sint-Petersburg gedelegeerde
middelen, projecten blijven steunen. Ook kunnen Russische NGO’s deelnemen aan regionale
programma’s gefinancierd uit Matra. Nederlandse diplomaten zullen waar mogelijk contacten
blijven onderhouden met individuele mensenrechtenverdedigers en indien nodig als waarnemer
aanwezig zijn bij rechtszaken. Nederland zal zich daarnaast in Moskou inzetten voor
goede afstemming en coördinatie tussen ambassades, donoren en internationale organisaties
in Rusland, zodat mensenrechten op de internationale agenda blijven en inspanningen
voor mensenrechten breed worden gedragen en duurzaam zijn. Ook zullen de mensenrechtenambassadeur
en de speciaal gezant voor religie en geloofsovertuiging een bezoek brengen aan Rusland
om het gesprek met de overheid aan te gaan over de mensenrechtensituatie en godsdienstvrijheid.
Nederland heeft de afgelopen jaren in EU-verband de mensenrechtensituatie in Rusland
regelmatig aan de orde gesteld met als doel in gezamenlijkheid Rusland te bewegen
uitvoering te geven aan verplichtingen die voortvloeien uit politiek bindende normen
en de verdragen die Moskou vrijwillig heeft onderschreven. Indien daar aanleiding
toe is, bijvoorbeeld als het gaat om de vervolging van LHBTI’s in Tsjetsjenië, zal
het kabinet met gelijkgezinde landen optrekken om mensenrechtenschendingen aan de
orde te stellen en gezamenlijk druk uit te oefenen.

Het kabinet is van mening dat lidmaatschap van Rusland van de RvE bijdraagt aan de
verankering van universeel geldende normen en waarden ten aanzien van mensenrechten
in Rusland. Het biedt Russische burgers voorts rechtstreekse toegang tot het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens en andere instrumenten.

2. Dialoog en selectieve samenwerking

De afgelopen jaren heeft het kabinet ingezet op het openhouden van de communicatiekanalen
met Rusland en het zoeken naar mogelijkheden voor functionele samenwerking op basis
van gemeenschappelijke belangen. Ofschoon de operationele samenwerking met Rusland
op sommige terreinen is doorgegaan, bijvoorbeeld politiesamenwerking, is de brede
politieke en diplomatieke dialoog met Rusland in de loop van de jaren echter verschraald.
Het verschralen van de dialoog geldt overigens niet alleen voor de bilaterale relatie
met Rusland: ook in de multilaterale context lopen de contacten met Rusland moeizaam,
zoals in de NAVO-Rusland Raad, de OVSE en de RvE. In EU-verband hebben er na de illegale
annexatie van de Krim en de Russische inmenging in oostelijk Oekraïne geen topconferenties
met Rusland plaatsgevonden.

Ook waar Nederland en Rusland met elkaar van mening verschillen, blijven er uitdagingen
die vragen om samenwerking om een oplossing dichterbij te brengen. Daarom zal het
kabinet de komende jaren blijven zoeken naar verbinding met Rusland en, waar opportuun,
selectieve samenwerking. Met het begrip «selectief» bedoelt het kabinet dat samenwerking
meerwaarde moet hebben en onze belangen moet dienen, maar ook verenigbaar moet zijn
met onze (juridische) normen en waarborgen. Dit is en blijft een kwestie van maatwerk.
Waar dit wenselijk is zal Nederland relevante onderwerpen in de daarvoor geëigende
(multilaterale) fora agenderen, bij voorkeur met gelijkgezinde landen. Ook zal de
Minister van Buitenlandse Zaken bijvoorbeeld regelmatig met zijn Russische ambtsgenoot
blijven overleggen. Daarbij is het kabinet zich ervan bewust dat dialoog en samenwerking
alleen kunnen slagen als Rusland zich daar ook voor inzet. Het zal, zeker gezien de
soms moeizame verhoudingen met de Russische overheid, bovendien niet van de ene dag
op de andere vruchten afwerpen, maar een zaak van lange adem zijn. Ook in EU-verband
staat Nederland open voor dialoog en selectieve samenwerking met Rusland, voor zover
dat mogelijk en noodzakelijk is. Doel hiervan is te proberen stapje voor stapje toe
te werken naar meer onderling vertrouwen.

In dit hoofdstuk wordt nader toegelicht hoe Nederland invulling geeft aan de selectieve
samenwerking met Rusland in het kader van veiligheid, economische samenwerking en
energie, «people to people»-contacten, cultuur, wetenschap en onderwijs, en energie en klimaat.

Veiligheidsdialoog

De veiligheidsdialoog met Rusland, met name in de NAVO-Rusland Raad en de OVSE, heeft
de afgelopen jaren weinig vruchten afgeworpen, maar moet desondanks worden voortgezet.
In zijn meest minimale variant gaat het erom misverstanden te voorkomen, waar mogelijk
te de-escaleren en ongelukken te voorkomen. Daarnaast is dialoog nodig om multilaterale
afspraken over nucleaire of conventionele wapenbeheersing, militaire transparantie
en vertrouwenwekkende maatregelen mogelijk te maken. De cyberdialoog, besprekingen
in het kader van de OVSE over conventionele wapenbeheersing (de «structured dialogue»), uitvoering van militaire waarnemingsvluchten zoals afgesproken in het «Open Skies» verdrag en de toetsingscyclus in het kader van het Non-Proliferatieverdrag zijn voorbeelden
hiervan. In bilateraal verband werken Nederland en Rusland aan de modernisering van
een overeenkomst over INCSEA («incidents at sea»), waarmee incidenten met militaire schepen en vliegtuigen op en boven zee moeten
worden voorkomen.

In het licht van de Russische opstelling van SSC-8 kruisvluchtwapens (in overtreding
van het INF-verdrag), beschouwt het kabinet de oproep van president Poetin om te komen
tot een «moratorium» op de plaatsing van INF-raketsystemen in Europa niet als een
realistische basis voor verdere onderhandeling en dialoog. Rusland doet immers geen
enkel geloofwaardig voorstel voor de verifieerbare ontmanteling van zijn systemen.
Desondanks onderschrijft het kabinet het belang van doorlopende dialoog met Rusland
over nucleaire ontwapening.

Waar opportuun blijft het kabinet, in lijn met de met de Geïntegreerde Buitenland-
en Veiligheidsstrategie 2018–202218, inzetten op (operationele) samenwerking bij de bestrijding van grensoverschrijdende
criminaliteit. De onderwerpen waarop wordt samengewerkt en de manier waarop dit gebeurt
verschilt. Dit is een kwestie van maatwerk. Bij sommige criminele fenomenen is de
noodzaak tot samenwerking groot en levert samenwerking goede resultaten op. Bij andere
onderwerpen is Nederland terughoudend vanwege de risico’s of onverenigbaarheid met
onze (juridische) normen en waarborgen. Dialoog tussen experts en de uitwisseling
van kennis kan bijdragen aan de doelen die Nederland stelt aan criminaliteitsbestrijding.
Waar dit wenselijk is zal het kabinet hiermee doorgaan.

Economische samenwerking

Selectieve samenwerking doet recht aan de economische verwevenheid met Rusland op
economisch terrein, bijvoorbeeld op het gebied van energie, handel, innovatie en investeringen.
Nederland is de derde handelspartner van Rusland (na China en Duitsland) en de tweede
investeerder. Omgekeerd is Rusland met EUR 22,7 mrd voor Nederland de derde handelspartner
buiten de EU voor goederen. Een groot aantal Russische bedrijven investeert in en
via Nederland vanwege onder andere rechtszekerheid en het gunstige investeringsklimaat
in ons land. Er zijn naar schatting een kleine vierhonderd Nederlandse bedrijven gevestigd
in Rusland en circa drieduizend Nederlandse bedrijven actief op de Russische markt.
De Russische markt is en blijft, alleen al vanwege de enorme omvang, aantrekkelijk
voor Nederlandse bedrijven en investeerders. Deze markt biedt Nederlandse bedrijven
volop kansen in diverse sectoren, zoals land- en tuinbouw, energie en mobiliteit,
scheepsbouw en gezondheidszorg. Zo is de vraag naar Nederlandse technologie en kennis
in de Russische landbouwsector de afgelopen jaren gestegen. Met een export van circa
EUR 1,2 mrd (2018) vormt Rusland (na de VS en China) de derde afzetmarkt buiten de
EU voor de Nederlandse landbouwsector. Rusland is een van de prioriteitslanden van
het kabinet voor internationaal ondernemen.19 Binnen de kaders van de EU-sancties zal het kabinet, waar nodig, Nederlandse bedrijven
helpen hun zakelijke belangen in Rusland te behartigen. Hierin zal het kabinet gelijk
optrekken met onze Europese partners.

De staat speelt een grote rol in de Russische economie. Nederland is daarom gebaat
bij een economische dialoog met Rusland. Deze dialoog vindt plaats in bilaterale technische
werkgroepen, waarin wordt gesproken over onderwerpen als innovatie, landbouw, transport
en gezondheid. De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking kan
met haar Russische evenknie bijeenkomen in de Gemengde Economische Commissie, om aan
het werk van deze werkgroepen desgewenst politieke invulling te geven. Dit geeft Nederland
de gelegenheid het belang te benadrukken van striktere handhaving van internationale
standaarden en normen, zoals OESO-standaarden met betrekking tot anti-corruptie, staatsbedrijven,
maatschappelijk verantwoord ondernemen en Europese regelgeving op het gebied van data,
privacy en productveiligheid. Indien nodig zal ons land met gelijkgezinde landen optrekken
om oneerlijke handelspraktijken via de WTO aanhangig te maken. Ook van Nederlandse
bedrijven wordt verwacht dat zij zich in Rusland houden aan de OESO-richtlijnen inzake
corruptie, arbeid, mensenrechten, ketenverantwoordelijkheid, milieu en consumentenbescherming.

Energie

Rusland is een belangrijke energieleverancier aan Europa en dat zal de komende jaren
zo blijven. Het kabinet is zich terdege bewust van de risico’s die verbonden zijn
aan te grote afhankelijkheid van energieleveranties uit Rusland, vooral aan (pijpleiding)gas.
Mede daarom zet het kabinet in EU-verband in op een sterke interne Europese energiemarkt
en diversificatie van bronnen, leveranciers en aanvoerroutes. Door ook leveranciers
uit andere delen van de wereld een aantrekkelijke Europese energiemarkt te bieden,
kan leveringszekerheid verder worden vergroot. Met zijn goed betalende afnemers is
de EU voor energieleveranciers een markt die men graag betreedt, en liever niet kwijtraakt.
In deze context is ook vermeldenswaard dat op termijn de Europese energietransitie
zal leiden tot minder vraag naar fossiele brandstoffen.

Wat betreft gas is de leveringszekerheid EU-breed de afgelopen jaren toegenomen door
een beter functionerende interne Europese markt (inclusief meer mogelijkheden om via
reverse flows gas binnen de EU van west naar oost te transporteren) en de aanleg van nieuwe LNG-terminals
in de EU. Wat betreft de trilaterale gesprekken tussen Europese Commissie, Rusland
en Oekraïne over transit van gas en daaraan gelieerd de voorwaarden en condities voor
de ingebruikname van Nord Stream 2, acht het kabinet de inzet van de Europese Commissie
voor het behoud van gasdoorvoer door Oekraïne van groot belang. Daarmee geeft het
kabinet zich ook rekenschap van de geopolitieke dimensie van het gasdossier.

Klimaat

Klimaatverandering en afnemende biodiversiteit zijn grensoverschrijdende fenomenen.
Ondanks de soms belangrijke verschillen in de benadering van dit probleem tussen Nederland
en Rusland, is deze belangrijke grensoverschrijdende uitdaging beter mét Rusland aan
te pakken dan zonder. De Russische ratificatie van de Akkoord van Parijs op 23 september
jl. is aanleiding voor het kabinet om, samen met partners, het gesprek met Rusland
aan te gaan over ambities en mogelijkheden voor samenwerking op het terrein van klimaat
en circulaire economie.

«People to people»-contacten, cultuur, wetenschap en onderwijs

De relatie met Rusland ziet niet alleen op de twee nationale overheden, maar heeft
ook een maatschappelijke kant. Het is belangrijk om te beseffen dat de Russische samenleving
dynamischer en pluriformer is dan in Nederland vaak wordt gedacht. Het is belangrijk
op verschillende manieren bij te dragen aan de maatschappelijke verbinding met Rusland,
bijvoorbeeld op het gebied van cultuur, wetenschap en onderwijs. De uitwisseling en
samenwerking op deze gebieden geeft een bredere blik en zorgt voor wederzijds begrip,
ook over de gedeelde geschiedenis. De komende jaren zal het kabinet doorgaan met het
slaan van bruggen naar die delen van de Russische samenleving die daarvoor openstaan.
Ook stedenbanden zijn een voorbeeld van maatschappelijke verbinding met Rusland. Zo
onderhoudt de gemeente Rotterdam banden met zusterstad Sint-Petersburg en Groningen
met de stad Moermansk.

Sinds het Nederland-Ruslandjaar in 2013 is de samenwerking en uitwisseling tussen
Russische en Nederlandse culturele organisaties gestaag toegenomen. De wederzijdse
belangstelling voor samenwerking is onverminderd groot. Een goed voorbeeld hiervan
is de Hermitage in Amsterdam, die dit jaar zijn tienjarige jubileum viert. Dit neemt
niet weg dat de verslechtering van de politieke relatie heeft geleid tot een moeizamer
samenwerkingsrelatie op gebieden waarbij Russische staatsinstellingen betrokken zijn.
Zo zijn bruiklenen uit Russische staatsmusea niet meer vanzelfsprekend, ondanks Nederlandse
garanties dat kunstwerken zullen terugkeren. Door middel van dialoog en functionele
samenwerking zet het kabinet zich in voor culturele samenwerking met Rusland. Het
recupereren van na de Tweede Wereldoorlog door Rusland meegevoerde kunstvoorwerpen
blijft daarbij een prioriteit.

Samenwerking met Rusland op het gebied van onderwijs blijft ook in de toekomst van
belang. De kennis in Nederland over Rusland, de Russische bevolking en de Russische
taal is de afgelopen jaren afgenomen. Daarom zal het kabinet onderzoeken of een kennisplatform
Oost-Europa, waarin o.a. universiteiten en denktanks kunnen samenwerken, dit kan helpen
tegengaan. Het kabinet blijft de Dutch Russian Law Association, een samenwerkingsverband van Nederlandse en Russische experts en juristen, steunen.
Om de kennis over Nederland, de Nederlandse cultuur en maatschappij in Rusland te
versterken zal het kabinet gebruik maken van het instrument van publieksdiplomatie.
Tussen 2020–2024 zal elk jaar een bezoek uit Rusland mogelijk worden gemaakt in het
kader van het zogeheten Dutch Visitor’s Programme en/of het Influentials Programme van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Slot

De ontwikkelingen in de Russische opstelling sinds 2015 geven geen aanleiding te denken
dat Rusland de komende jaren concrete stappen zal zetten om terug te keren naar respect
voor de internationale rechtsorde en de Europese veiligheidsordening die wij gezamenlijk
na de Koude Oorlog hebben opgebouwd. Daarom zal ook in de komende jaren de nadruk
liggen op het beschermen en verdedigen van de Nederlandse nationale veiligheid, investeren
in weerbaarheid en inzet voor de internationale rechtsorde. Ook op het terrein van
mensenrechten is blijvende inzet nodig. Als Rusland onze (veiligheids)grenzen overschrijdt,
zal Nederland, zoveel mogelijk in internationaal verband, stelling nemen en op gepaste
wijze optreden. Mocht er in de toekomst aanleiding zijn het beleid met betrekking
tot Rusland te herzien, bijvoorbeeld door ontwikkelingen in Rusland, of veranderingen
van de manier waarop Rusland omgaat met de internationale rechtsorde of de Europese
veiligheidsordening, dan zal het kabinet opnieuw de balans opmaken.

Tegelijkertijd is Rusland een belangrijke geostrategische speler op het Europese continent.
Daarom is het cruciaal met Rusland in gesprek te blijven, verbinding te zoeken en
op terreinen van gedeeld belang, en waar mogelijk, samen te werken. Uiteindelijk is
dialoog een belangrijke manier om inzicht te krijgen in de onderlinge verschillen
en de eigen belangen te behartigen.

Het voortzetten van maatschappelijke contacten tussen Nederlanders en Russen en het
investeren in kennis in Nederland over Rusland is van blijvend belang voor de brede
relaties met Rusland, ongeacht hoe dit land zich de komende jaren verder ontwikkelt.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok